摘要：村級(jí)工業(yè)園改造是珠三角地區(qū)探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。本文以廣州市為例，基于“雙向運(yùn)動(dòng)”理論，探討不同階段地方政府的改造政策對(duì)“市場(chǎng)-社會(huì)”互動(dòng)關(guān)系的影響，并辨析其帶來(lái)的更新改造成效差異，由此揭示村級(jí)工業(yè)園改造模式與成效演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，在地方政府制定的差異化改造政策下，市場(chǎng)擴(kuò)張與社會(huì)糾偏呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的“雙向運(yùn)動(dòng)”關(guān)系，更新改造成效在經(jīng)濟(jì)利益最大化與維護(hù)社會(huì)正義之間擺動(dòng)，總體形成了政府管控放松下的“市場(chǎng)化單邊驅(qū)動(dòng)”、政府干預(yù)增強(qiáng)下的“雙邊制衡構(gòu)建”和政府統(tǒng)籌監(jiān)督下的“整體性雙邊制衡”三階段特征，改造成效從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益兼顧提升轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：城市更新；雙向運(yùn)動(dòng)；多元共治；村級(jí)工業(yè)園；廣州

Abstract： Village-level industrial park transformation is an important starting point for exploring industrial transformation and upgrading and high-quality urban and rural development in the Pearl River Delta region. Taking Guangzhou as an example， based on the theory of \"double movement\"， this paper discusses the influence of local government's renewal policy arrangements at different stages on the \"market-society\" interaction， and analyzes the differences in the effectiveness of renovation， thus revealing the internal logic of the transformation mode and effectiveness evolution of village-level industrial parks. The research finds that under the differentiated reform policies formulated by local governments， market expansion and social correction present a \"double movement\" relationship， and the effect of renewal and reform oscillates between maximizing economic interests and maintaining social justice. As a whole， it has formed a three-stage feature of \"market-oriented unilateral drive\" under the relaxation of government control， \"the forming of bilateral checks and balances\" under the enhancement of government intervention， and \"holistic bilateral checks and balances\" under the overall supervision of the government， and the transformation effect has changed from emphasizing economic interests to promoting both economic and social benefits.

Keywords： Urban renewal; Double movement; Pluralistic co-governance; Village-level industrial park; Guangzhou

經(jīng)過(guò)三十余年高速的城市發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化率極速升高，可持續(xù)的城市更新模式賦予城市更加多元的更新主體。同時(shí)，城市建設(shè)用地日趨緊張，尤其在一線城市如深圳尤為明顯。隨著國(guó)家科教興國(guó)戰(zhàn)略的貫徹，我國(guó)的中小學(xué)教育得到進(jìn)一步發(fā)展，教學(xué)方法及學(xué)習(xí)空間也在發(fā)生變化。作為教學(xué)載體的校園空間，提升其空間品質(zhì)成為提高教育質(zhì)量的重要抓手之一。

近三年來(lái)，深圳中小學(xué)改擴(kuò)建項(xiàng)目比重大幅增加，逐漸出現(xiàn)越來(lái)越多的改擴(kuò)建中小學(xué)校，這也成為本文研究的主題。

1.引言

作為中國(guó)改革開(kāi)放的前沿地區(qū)，珠三角地區(qū)主動(dòng)積極承接港澳資本與經(jīng)濟(jì)，村級(jí)工業(yè)園成為資本下鄉(xiāng)“經(jīng)營(yíng)土地”、推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物，園區(qū)土地與廠房出租更是構(gòu)成農(nóng)村集體與村民的重要收入來(lái)源。然而，村級(jí)工業(yè)園長(zhǎng)期以來(lái)存在空間功能破碎、土地利用低效、環(huán)境污染與安全生產(chǎn)等問(wèn)題。自2009年廣東省實(shí)施三舊改造起，城市更新進(jìn)程加快，存量資本和市場(chǎng)活力被激活[1]。兼具“舊村”、“舊廠”雙重屬性的村級(jí)工業(yè)園成為新一輪資本狩獵對(duì)象，其改造涉及鎮(zhèn)街、村集體、經(jīng)濟(jì)社、運(yùn)營(yíng)商、開(kāi)發(fā)商等主體，在各時(shí)期的城市更新中被賦予不同的政策意圖。城市政府也在根據(jù)市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)展的變化，不斷調(diào)整村級(jí)工業(yè)園的改造思路。

目前我國(guó)正處在高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)刻，城市從增量外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向存量?jī)?nèi)涵式提升[2]，面對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈短鏈化、老城區(qū)產(chǎn)業(yè)回流、鄉(xiāng)村振興發(fā)展等新的發(fā)展訴求，村級(jí)工業(yè)園改造被賦予新的發(fā)展意義。2018年以來(lái)，以佛山順德、廣州、中山等為代表的珠三角地方政府對(duì)村級(jí)工業(yè)園改造也從追求市場(chǎng)利益最大化轉(zhuǎn)向關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多元共贏，并結(jié)合不同土地權(quán)屬人之間、土地權(quán)屬人與政府之間、市場(chǎng)與政府之間、社會(huì)與市場(chǎng)之間的利益博弈進(jìn)一步探索多種改造模式。

聚焦不同階段地方政府頒布的村級(jí)工業(yè)園改造政策特征及其對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)行為的影響，明細(xì)更新改造成效，探索城市更新轉(zhuǎn)型思路，對(duì)實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化治理具有重要意義[3][4]?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于村級(jí)工業(yè)園改造的探討主要集中在鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)化模式、集體土地產(chǎn)權(quán)的博弈、產(chǎn)業(yè)升級(jí)方向、規(guī)劃管理方法等，多結(jié)合具體個(gè)案進(jìn)行分析，然而系統(tǒng)剖析村級(jí)工業(yè)園改造中的主體關(guān)系演變及其改造成效的研究相對(duì)較少[6～11]，具體改造邏輯和治理轉(zhuǎn)型的理論研究尚在探索中。

鑒于此，本文結(jié)合“雙向運(yùn)動(dòng)”理論，進(jìn)一步梳理廣州村園改造實(shí)踐中政府行為及其影響下的利益主體合作方式的變化，分析新形勢(shì)下的村級(jí)工業(yè)園改造和治理模式轉(zhuǎn)型，以期為村級(jí)工業(yè)園改造和現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型提供啟示。

2.基于“雙向運(yùn)動(dòng)”理論的分析框架構(gòu)建

2.1“雙向運(yùn)動(dòng)”理論的基本內(nèi)涵

卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書(shū)中提出“雙向運(yùn)動(dòng)”概念，一邊是以經(jīng)濟(jì)利益最大化為原則的市場(chǎng)擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)，一邊是反抗市場(chǎng)擴(kuò)張力量的社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“脫嵌”，即社會(huì)被市場(chǎng)不斷滲透、其基本構(gòu)成要素被轉(zhuǎn)化為商品以獲取最大市場(chǎng)利益、社會(huì)治理產(chǎn)生“依附性風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)，社會(huì)會(huì)產(chǎn)生一系列的自救運(yùn)動(dòng)來(lái)糾正社會(huì)附屬于市場(chǎng)的錯(cuò)位[12]。城市更新綜合了技術(shù)工程、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多方面因素，是對(duì)城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整，一方面受到市場(chǎng)需求的驅(qū)動(dòng)，一方面需要回應(yīng)社會(huì)公平性、公共性的需求[4]。

2.2“雙向運(yùn)動(dòng)”理論在村級(jí)工業(yè)園改造中的適用性

村級(jí)工業(yè)園改造政策是政府對(duì)“雙向運(yùn)動(dòng)”回應(yīng)的表征，不同階段的村級(jí)工業(yè)園改造政策反映出市場(chǎng)、社會(huì)不同驅(qū)動(dòng)力以及政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的合作關(guān)系。其中，村級(jí)工業(yè)園改造的“社會(huì)”主體則可進(jìn)一步拆解為鄉(xiāng)村社會(huì)與城市社會(huì)。

在推行村級(jí)工業(yè)園更新改造的早期，在追求利益最大化的情況下，更新改造模式中單邊市場(chǎng)化治理傾向突出，市場(chǎng)擴(kuò)張與社會(huì)自我保護(hù)呈現(xiàn)出一種非對(duì)稱的雙向運(yùn)動(dòng)。鄉(xiāng)村社會(huì)所擁有的商品化、資本化的資料不斷被擠占，市場(chǎng)主體、地方政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)與政治嵌入等方式不斷重塑鄉(xiāng)村空間，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式被肢解[5]。地方政府行政力量、市場(chǎng)資本力量與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)力量之間的權(quán)利博弈，容易產(chǎn)生新的矛盾與沖突，如征地矛盾、拆遷沖突等。與此同時(shí)，更新改造后帶來(lái)的高容積率、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)使得市場(chǎng)機(jī)制在城市社會(huì)領(lǐng)域超頻運(yùn)行，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及精細(xì)化設(shè)計(jì)供給不足加劇負(fù)外部效應(yīng)，交通擁堵、環(huán)境污染、住房擁擠等城市問(wèn)題日益突出[1]。為解決過(guò)度市場(chǎng)化帶來(lái)的影響，各地城市進(jìn)一步創(chuàng)新探索村級(jí)工業(yè)園的更新改造模式，通過(guò)擴(kuò)展改造主體、下放改造權(quán)限、讓利于市場(chǎng)與社會(huì)等方式，進(jìn)一步平衡市場(chǎng)與社會(huì)的“雙向運(yùn)動(dòng)”以進(jìn)一步滿足轉(zhuǎn)型期城市發(fā)展的需求。

2.3" 分析框架構(gòu)建：“雙向關(guān)系-改造成效”

鑒于此，本文通過(guò)“雙向運(yùn)動(dòng)”理論，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，解析廣州市村級(jí)工業(yè)園改造中地方政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，并將社會(huì)主體細(xì)分為鄉(xiāng)村社會(huì)和城市社會(huì)。從不同時(shí)期市場(chǎng)擴(kuò)張和社會(huì)糾偏行為的強(qiáng)弱關(guān)系入手，分析地方政府決策對(duì)其的影響、回應(yīng)以及相應(yīng)村級(jí)工業(yè)園改造成效，由此揭示村級(jí)工業(yè)園改造模式與成效演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。

3.廣州市村級(jí)工業(yè)園基本特征

改革開(kāi)放初期，廣東省以吸引港澳中小廠商到珠江三角洲發(fā)展，即“三來(lái)一補(bǔ)”政策，因此加工貿(mào)易成為突破口，吸引了大量勞動(dòng)密集型工業(yè)企業(yè)，帶動(dòng)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的迅速發(fā)展，全省形成數(shù)千個(gè)村級(jí)工業(yè)園。廣州作為改革開(kāi)放的前沿，也吸引了大量資本來(lái)穗“下鄉(xiāng)”。根據(jù)廣州市工業(yè)和信息化局2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，廣州市全市范圍內(nèi)村級(jí)工業(yè)園用地面積為131.62平方公里，主要集中在白云、番禺、花都及天河、荔灣、海珠外圍城區(qū)。

依托廣州發(fā)達(dá)的專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)，村級(jí)工業(yè)園憑借相對(duì)低廉的土地成本和多元靈活的使用空間，成為眾多初創(chuàng)企業(yè)、中小微企業(yè)的“落腳地”，但同時(shí)也存在產(chǎn)業(yè)初級(jí)、空間混雜、品質(zhì)不足、管理混亂等多方面問(wèn)題，嚴(yán)重制約了村級(jí)工業(yè)園的發(fā)展。廣州市的村級(jí)工業(yè)園面積在5公頃以下的數(shù)量眾多，園區(qū)多與村集體居住用地、農(nóng)用地混雜嵌套，且多為低層廠房、物流倉(cāng)庫(kù)或堆場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)效益較低，總產(chǎn)值僅占全市工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的10%，稅收僅占全市工業(yè)企業(yè)總稅收的6%。為提高土地利用效率，優(yōu)化城市功能，政府主動(dòng)推進(jìn)村級(jí)工業(yè)園改造工作。

然而，村集體及村民對(duì)村級(jí)工業(yè)園的改造意愿整體偏低：部分村集體和村民因園區(qū)廠房已在租或使用，收入有保障，因而對(duì)園區(qū)改造消極對(duì)待；村集體和村民更青睞短期收益，對(duì)于周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、經(jīng)濟(jì)效益不確定的項(xiàng)目多持觀望態(tài)度；多數(shù)村集體不愿出讓土地，希望仍持有集體土地，以土地租賃方式進(jìn)行改造等?！罢鲗?dǎo)，市場(chǎng)主動(dòng)，鄉(xiāng)村社會(huì)被動(dòng)”現(xiàn)象在村級(jí)工業(yè)園改造演進(jìn)過(guò)程中長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位。

4.“雙向運(yùn)動(dòng)”理論視角下的廣州村級(jí)工業(yè)園改造剖析

自2009年三舊政策正式實(shí)施以來(lái)，廣州市的村級(jí)工業(yè)園改造大致可以分為“市場(chǎng)化單邊驅(qū)動(dòng)”、“雙邊制衡構(gòu)建”和“整體性雙邊制衡”三個(gè)階段，如表1所示。

4.1" 市場(chǎng)化單邊驅(qū)動(dòng)階段（2009-2015年）

20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，可資本化、商品化的土地和空間蘊(yùn)含巨大的價(jià)值增值潛力，短期積聚資本的能力越強(qiáng)，越能夠幫助城市政府撬動(dòng)更多的資本并投入到城市發(fā)展建設(shè)中去。由于“土地經(jīng)濟(jì)”的路徑依賴和房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，這一時(shí)期的村級(jí)工業(yè)園改造體現(xiàn)了強(qiáng)烈的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)導(dǎo)向，更新政策呈現(xiàn)出市場(chǎng)化單邊驅(qū)動(dòng)模式，以追逐利潤(rùn)最大化為價(jià)值取向。

（1）政策表征：管控放松下的市場(chǎng)化改造

2006年9月，廣州市城市空間發(fā)展戰(zhàn)略在過(guò)去“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了“中調(diào)”的方針，強(qiáng)調(diào)在空間外延擴(kuò)張的同時(shí)兼顧內(nèi)涵品質(zhì)提升。為加快內(nèi)部空間優(yōu)化，市政府撤銷了禁止開(kāi)發(fā)商參與城中村改造的禁令。2008年，國(guó)土資源部與廣東省人民政府簽署了《共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省合作協(xié)議》，正式拉開(kāi)“三舊”改造序幕。2009 年，廣州市成立市“三舊”改造辦公室，出臺(tái)系列政策，加快推進(jìn)“三舊”改造工作，村級(jí)工業(yè)園一分為二，屬于全市52條全面改造“城中村”名單的 ，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作等方式，實(shí)施以整體拆除重建為主的全面改造；市轄區(qū)內(nèi)集體低效利用的舊廠房可以通過(guò)“自行改造、補(bǔ)繳地價(jià)”、“連同舊村，協(xié)議出讓”、“公開(kāi)出讓，收益支持”等方式，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。2012年，廣州市發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見(jiàn)》，提出可由土地權(quán)屬人自行改造舊廠房項(xiàng)目。

（2）雙向運(yùn)動(dòng)關(guān)系：市場(chǎng)強(qiáng)擴(kuò)張，社會(huì)弱糾偏

地方政府的利益讓渡和主動(dòng)權(quán)下放極大地調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)積極性，由此形成了政府搭臺(tái)、市場(chǎng)主導(dǎo)的“以土地?fù)Q增長(zhǎng)”模式。擁有公共政策制定權(quán)的政府和資本投資權(quán)的市場(chǎng)企業(yè)互動(dòng)增強(qiáng)，兩者共同主導(dǎo)著整個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展方向，形成了改造中的固有模式和利益導(dǎo)向。然而，市場(chǎng)的趨利避害行為使其快速滲入盈利空間大的國(guó)有或集體舊廠，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大幅度提高導(dǎo)致辦公商業(yè)用房過(guò)剩，同時(shí)也為城市發(fā)展帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的挑戰(zhàn)。

在村社層面，由于村級(jí)工業(yè)園權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、各經(jīng)濟(jì)社意愿不一、前期投入高、投資回報(bào)周期長(zhǎng)等原因，村集體多通過(guò)招商方式聯(lián)合市場(chǎng)主體合作改造。在此過(guò)程中，村社作為村級(jí)工業(yè)園的權(quán)利人、土地使用權(quán)的提供者，雖有要求“改造方案、拆遷補(bǔ)償安置方案、實(shí)施計(jì)劃以及股權(quán)合作、土地轉(zhuǎn)性等重大事項(xiàng)決策，需要經(jīng)過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織 90%以上成員同意方可生效”，但在項(xiàng)目談判、協(xié)商、決策甚至是運(yùn)營(yíng)過(guò)程中都沒(méi)有太多的參與機(jī)會(huì)[13]，村委會(huì)發(fā)揮樞紐作用向下傳達(dá)“征地”意圖，村民獲得高額賠償?shù)不締适⑴c建設(shè)開(kāi)發(fā)的權(quán)力，社會(huì)糾偏作用弱，村級(jí)工業(yè)園的改造由城市政府跟開(kāi)發(fā)商組成的“增長(zhǎng)聯(lián)盟”進(jìn)行實(shí)際決策——政府出面主導(dǎo)改造，開(kāi)發(fā)商則是背后“看不見(jiàn)的手”。

（3）改造成效：“吃肉留骨頭”現(xiàn)象與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)導(dǎo)向

截至2012年，經(jīng)廣州市“三舊”改造辦批復(fù)的改造項(xiàng)目共計(jì)158個(gè)，其中舊廠改造項(xiàng)目占87%，村級(jí)工業(yè)園改造數(shù)量占比過(guò)半。大部分村級(jí)工業(yè)園作為單個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作，缺乏整體連片統(tǒng)籌考慮，“吃肉留骨頭”現(xiàn)象突出，也進(jìn)一步加大了后續(xù)村居更新改造利益統(tǒng)籌的難度。對(duì)于納入“城中村”整體拆除重建的項(xiàng)目而言，房地產(chǎn)收益高、回本快的環(huán)境與高企的交易成本 使得更新改造趨于以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向，以獵德、冼村、譚村、楊箕村等為首的大量以房地產(chǎn)為導(dǎo)向的更新改造項(xiàng)目，吸納了近千億社會(huì)投資，2011年至2015年房地產(chǎn)投資平均增速達(dá)到20.4%。

4.2" 雙邊制衡構(gòu)建階段（2015-2019年）

在房地產(chǎn)上行階段后期，城市建設(shè)增速放緩。廣州亞運(yùn)會(huì)結(jié)束后，新增固定投資額仍有一定增長(zhǎng)，但房屋施工面積增長(zhǎng)率呈現(xiàn)曲折下滑趨勢(shì)，到2015年更是出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。城市土地空間資源更加緊張，發(fā)展模式以內(nèi)涵提升為主，對(duì)土地資源的依賴性有所下降，逐漸注重文化底蘊(yùn)和傳統(tǒng)特色、公共資源等城市發(fā)展的基礎(chǔ)和活力的根源，政府需要進(jìn)一步回應(yīng)社會(huì)訴求。

（1）政策表征：與舊村居捆綁的整村改造

為解決公共利益缺失這一突出問(wèn)題，城市更新政策將村級(jí)工業(yè)園與舊村居捆綁，采取全面改造、連片改造模式，用相對(duì)“低成本”的村級(jí)工業(yè)園平衡舊村居改造的“高成本”，并保障公益設(shè)施配套。2015 年出臺(tái)的“城市更新1+3文件”明確開(kāi)發(fā)商不允許直接參與城市更新改造，只能通過(guò)合作改造形式參與；明確規(guī)定村級(jí)工業(yè)園改造應(yīng)納入整村改造，統(tǒng)籌建設(shè)安置房、公益設(shè)施配套用地，中止了允許單獨(dú)改造的相關(guān)政策，同年發(fā)布的工業(yè)用地優(yōu)惠政策也將需要申請(qǐng)改造的工業(yè)用地排除在外，村級(jí)工業(yè)園改造基本處于停滯狀態(tài)。

2017年，政策有所松動(dòng)，提出用地面積不低于150畝的成片連片集體舊廠房、村級(jí)工業(yè)園，可以單獨(dú)改造，但對(duì)于保留集體性質(zhì)的村級(jí)工業(yè)園仍有較高的經(jīng)營(yíng)性用地移交和公益用地移交要求。城市規(guī)劃中公共服務(wù)設(shè)施配套要求也在進(jìn)一步提高，整體政策導(dǎo)向強(qiáng)化對(duì)社會(huì)公眾利益的保障。

（2）雙向運(yùn)動(dòng)關(guān)系：市場(chǎng)擴(kuò)張受制，社會(huì)糾偏城鄉(xiāng)分化

不論是將村級(jí)工業(yè)園納入整村統(tǒng)籌還是允許部分符合條件的村級(jí)工業(yè)園單獨(dú)改造，都體現(xiàn)出政府作為公眾利益“守衛(wèi)者”對(duì)城市社會(huì)訴求的回應(yīng)，通過(guò)進(jìn)一步提供公共產(chǎn)品，把與居民生活密切相關(guān)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等設(shè)施從市場(chǎng)依賴中剝離出來(lái)，讓經(jīng)濟(jì)關(guān)系重新與社會(huì)關(guān)系掛鉤。但由于不同村集體、經(jīng)濟(jì)社之間的發(fā)展差異與更新訴求有別，集體利益也并非總是與公共利益一致。尤其是該時(shí)期后半段對(duì)舊村改造項(xiàng)目公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板的加碼，政府在滿足城市社會(huì)公眾需求的同時(shí)，也壓縮了部分村集體的利益，這一舉措間接推動(dòng)了村集體與市場(chǎng)主體的“結(jié)盟”，倒逼政府，如通過(guò)多種途徑將標(biāo)準(zhǔn)外產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用納入改造成本、為保證集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和股民分紅需求而進(jìn)一步索取更多土地利益等手段。

（3）改造成效：利益博弈復(fù)雜化，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)導(dǎo)向持續(xù)

受到舊村莊全面改造激勵(lì)、單獨(dú)改造要求加碼、房地產(chǎn)市場(chǎng)依舊火熱等影響，這一階段單獨(dú)改造的村級(jí)工業(yè)園項(xiàng)目屈指可數(shù)，部分項(xiàng)目批復(fù)后也因?yàn)榻?jīng)營(yíng)性用地?zé)o償移交比例過(guò)高等原因最終選擇放棄實(shí)施。村級(jí)工業(yè)園與舊村居捆綁的做法也導(dǎo)致項(xiàng)目利益博弈愈發(fā)復(fù)雜化，改造前期談判時(shí)間長(zhǎng)，統(tǒng)籌難度大，多數(shù)項(xiàng)目由于無(wú)法形成統(tǒng)一穩(wěn)定方案而擱置。

城市社會(huì)與鄉(xiāng)村社會(huì)的自我保護(hù)方向未統(tǒng)一導(dǎo)致未能從根本上改變村級(jí)工業(yè)園改造的房地產(chǎn)導(dǎo)向，高容積率帶來(lái)的交通壓力加劇、公共配套緊張、城市風(fēng)貌挑戰(zhàn)等負(fù)面影響仍在持續(xù)。

4.3" 整體性雙邊制衡模式（2019年至今）

在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈短鏈化、產(chǎn)業(yè)回流城市、擴(kuò)大內(nèi)需等影響下，廣州市進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)高新技術(shù)企業(yè)制造業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，為保障城市產(chǎn)業(yè)空間，積極引導(dǎo)村級(jí)工業(yè)園從“工改商”、“工改居”轉(zhuǎn)向“工業(yè)區(qū)塊劃定”、“工改工”、“工改新”，更有以“工改商”、“工改居”項(xiàng)目反哺“工改工”的探索。

（1）政策表征：多方參與、成片連片與利益統(tǒng)籌的更新改造

不同于以往對(duì)村級(jí)工業(yè)園改造“一刀切”做法，這階段的村級(jí)工業(yè)園更新改造類型更加豐富，綜合考慮公共利益、集體利益和市場(chǎng)需求，結(jié)合城市功能布局，通過(guò)彈性出讓、分成讓利、進(jìn)一步提高工業(yè)用地容積率等方式，鼓勵(lì)工改普通工業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)等。同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的利益訴求也被進(jìn)一步納入考慮，通過(guò)村級(jí)工業(yè)園改造提升村集體經(jīng)濟(jì)收入，進(jìn)而反哺舊村莊改造，提供支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)設(shè)施和住房空間，提升村莊人居環(huán)境，形成良性循環(huán)。

2022年，廣州市出臺(tái)村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)試點(diǎn)政策，通過(guò)擴(kuò)展多元改造主體、下放改造權(quán)限、調(diào)整利益分配等方式，鼓勵(lì)多元市場(chǎng)、社會(huì)主體參與村級(jí)工業(yè)園改造，進(jìn)一步探索多元合作治理模式。包括鼓勵(lì)社會(huì)資本參與改造，探索實(shí)踐“政府收儲(chǔ)”、“國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)”、“專業(yè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)”、“龍頭企業(yè)主導(dǎo)”、“村集體自主改造”、“微改造”等改造方式；強(qiáng)化國(guó)企參與，鼓勵(lì)市屬、區(qū)屬國(guó)企通過(guò)土地整備、收購(gòu)整合、實(shí)施運(yùn)營(yíng)等參與村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)改造；鼓勵(lì)“儲(chǔ)改結(jié)合”，充分發(fā)揮村集體作為鄉(xiāng)村治理的平臺(tái)作用，消解征拆矛盾，并細(xì)化國(guó)有和集體土地混合開(kāi)發(fā)、土地置換原則，促進(jìn)連片改造等。

（2）雙向運(yùn)動(dòng)關(guān)系：市場(chǎng)擴(kuò)張與社會(huì)糾偏相互制衡

地方政府強(qiáng)化“監(jiān)督者”角色，通過(guò)明確規(guī)則、規(guī)范市場(chǎng)、統(tǒng)籌各方利益的方式，進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)與社會(huì)的互相牽引、滲透和適應(yīng)——市場(chǎng)發(fā)展出從開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、供應(yīng)鏈等適應(yīng)村級(jí)工業(yè)園改造全鏈條的資本類型；村集體也探索出與鎮(zhèn)街、開(kāi)發(fā)企業(yè)、運(yùn)營(yíng)企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)等的合作模式。盡管在多元治理模式探索下，市場(chǎng)擴(kuò)張與社會(huì)糾偏相互制衡，但治理困境仍然存在。從市場(chǎng)端來(lái)看，政府管控與社會(huì)力量強(qiáng)化后，市場(chǎng)預(yù)期下降，市場(chǎng)主體參與改造的資金壓力大，對(duì)改造的可實(shí)施性、改造預(yù)期利益等問(wèn)題有所顧慮。從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)向以依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效利益分配的工改模式，村社內(nèi)部集體決策協(xié)調(diào)難度也進(jìn)一步增大。此外，政府放權(quán)讓利推動(dòng)了園區(qū)改造，依托未來(lái)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落實(shí)和城市發(fā)展帶來(lái)穩(wěn)定稅基，但短期內(nèi)也將面臨土地增值流失、協(xié)調(diào)成本加劇的困境。

（3）改造成效：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益均有提升

這一時(shí)期涌現(xiàn)出多種村級(jí)工業(yè)園改造創(chuàng)新模式，如由村集體自主改造的白云安華匯、由市場(chǎng)參與微改造的海珠唯品同創(chuàng)匯、由政府主導(dǎo)連片收儲(chǔ)的白云設(shè)計(jì)之都、多方參與利益統(tǒng)籌的白云東華西城工業(yè)園等。村級(jí)工業(yè)園的升級(jí)改造不僅促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也帶動(dòng)了整體環(huán)境的提升。如海珠同創(chuàng)匯為周邊居民建造的日常休閑場(chǎng)所；永泰村（安華匯）通過(guò)“村園改造＋舊村整治”模式，推動(dòng)村級(jí)工業(yè)園改造的同時(shí)統(tǒng)籌人居環(huán)境改善同步實(shí)施，實(shí)現(xiàn)整體效果的提升等。然而，單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模小經(jīng)濟(jì)平衡難度大、土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜、市場(chǎng)與村集體參與意愿不高等限制因素依然存在，有待開(kāi)展待進(jìn)一步的治理創(chuàng)新探索。

5.結(jié)語(yǔ)

從三舊改造到村級(jí)工業(yè)園整治提升再到村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造試點(diǎn)，以村級(jí)工業(yè)園為代表的集體建設(shè)用地改造成為城鄉(xiāng)融合、社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、高質(zhì)量發(fā)展的重要力量。村級(jí)工業(yè)園改造模式演變是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、城市發(fā)展戰(zhàn)略、前階段更新改造結(jié)果影響下，地方政府政策調(diào)整并作用于市場(chǎng)與社會(huì)雙向運(yùn)動(dòng)的治理創(chuàng)新與治理結(jié)構(gòu)選擇的過(guò)程。總體而言，村級(jí)工業(yè)園更新改造的治理特征存在地方政府管控放松下的“市場(chǎng)化單邊驅(qū)動(dòng)”、地方政府干預(yù)增強(qiáng)下的“雙邊制衡構(gòu)建”和地方政府統(tǒng)籌監(jiān)督下的“整體性雙邊制衡”等不同狀態(tài)。

現(xiàn)階段，村級(jí)工業(yè)園改造仍存在短期盈利模式難以轉(zhuǎn)變、過(guò)度依賴優(yōu)惠政策、內(nèi)部過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、重開(kāi)發(fā)建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)管理等問(wèn)題。面對(duì)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建多元主體利益平衡的“發(fā)展聯(lián)盟”，促進(jìn)市場(chǎng)與社會(huì)健康發(fā)展、統(tǒng)籌“政府-市場(chǎng)-村社-公眾”多方利益勢(shì)在必行。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)村級(jí)工業(yè)園改造高質(zhì)量發(fā)展，需進(jìn)一步結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究，明確政府角色定位，完善用地政策和產(chǎn)業(yè)政策，構(gòu)建城市更新合理的利益分配機(jī)制，不斷探索多主體協(xié)同、社會(huì)與市場(chǎng)資本雙向耦合的治理路徑。

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