摘要：本文從存量時代的更新發(fā)展特征以及更新規(guī)劃特點(diǎn)兩個方面概述更新規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制問題，參照規(guī)劃實(shí)施理論提出有效的城市更新規(guī)劃應(yīng)該具有弗里德曼“行動規(guī)劃”的基本特征，認(rèn)為目前以理性綜合規(guī)劃為思想基礎(chǔ)的規(guī)劃體制是阻礙可持續(xù)城市更新的主要限制性因素，建議從規(guī)劃與實(shí)施的關(guān)系以及行動規(guī)劃主體創(chuàng)建兩個方面改造現(xiàn)行的規(guī)劃體制。第一，改進(jìn)規(guī)劃制定的程序，將參與規(guī)劃實(shí)施的各類主體納入規(guī)劃制定的過程，將規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案的形成作為利益協(xié)商和共識的過程，達(dá)成共識以及形成契約形式應(yīng)改為“修建性詳細(xì)規(guī)劃”或“master plan”；第二，針對特定城市問題區(qū)域創(chuàng)建更新行動規(guī)劃組織實(shí)體，更新機(jī)構(gòu)類似英國“城市開發(fā)公司”的半公共機(jī)構(gòu)，具有土地征收、規(guī)劃、建設(shè)、財產(chǎn)處置和組織運(yùn)營的權(quán)力；積極探索具有中國特色的更新規(guī)劃理論與更新實(shí)踐模式。。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃實(shí)施；行動規(guī)劃；城市更新；詳細(xì)規(guī)劃

Abstract： This paper explores the implementation mechanism of urban renewal from two" perspectives： the characteristics of renewal development and the features of renewal planning. According to planning implementation theory， this paper argues that effective urban renewal planning should embody the basic elements of John Friedmann’s \"action planning\" model. The current planning system， grounded in rational comprehensive planning， is identified as a major constraint to sustainable urban renewal. The paper proposes reforming the planning system in two ways： rethinking the relationship between planning and implementation， and establishing action planning entities .Firstly， the planning process should be restructured to include all stakeholders involved in planning implementation， framing the formation of planning goals and planning schemes as a process of interest negotiation and consensus-building. The consensus and the contract reached should be changed to the form of 'constructive detailed plan' or master plan.Secondly， the organizational entities of action planning should be established to address specific urban areas problems.These entities，similar to the British \"Urban Development Corporation\"， would function as semi-public institutions with powers over land" expropriation， planning， construction， property disposal and operation.This paper also calls for further exploration of renewal planning theories and practices with Chinese characteristics.

Keywords： Planning Implementation; Action Plan; Urban Regeneration Detailed planning

引言

中國城市發(fā)展進(jìn)入城市更新時代，服務(wù)于高速城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)規(guī)劃理論與制度已經(jīng)不適應(yīng)城市更新發(fā)展的目標(biāo)和要求，國土空間規(guī)劃體系的制度實(shí)踐與制度目標(biāo)存在較大差距，這種偏差甚至威脅到新制度的合法性，這就需要基于實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并參照規(guī)劃理論變遷的歷史經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)和完善國土空間規(guī)劃體系。規(guī)劃是城市發(fā)展的治理工具，城市發(fā)展歷史階段不同，更新發(fā)展的特征就不一樣，存量發(fā)展時代需要與之匹配的規(guī)劃治理工具。

本文從存量時代的更新發(fā)展特征分析入手，針對主要城市更新法規(guī)來分析、概括更新規(guī)劃的實(shí)踐特征，參照1970年代后規(guī)劃實(shí)施理論的演化趨勢以及行動規(guī)劃理論框架，分析國土空間規(guī)劃體系的詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制；建議以“行動規(guī)劃”模式理論重整規(guī)劃與實(shí)施的關(guān)系，以及創(chuàng)建行動規(guī)劃主體這兩個方面，改善國土空間規(guī)劃實(shí)施體制。

1. 存量發(fā)展時代城市更新發(fā)展的特征與更新規(guī)劃特點(diǎn)

城市發(fā)展有兩個路徑，一個是城市外延增長，主要通過占用耕地、自然生態(tài)土地或荒地的擴(kuò)張增長模式，這類增長在許多國家都受到中央政府的嚴(yán)格管控；一個是建成區(qū)域的更新改造，也稱為城市更新。在當(dāng)前土地政策下，前者被看作增量發(fā)展，后者被視為存量發(fā)展。所謂增量發(fā)展主要針對建設(shè)規(guī)模而言，不包括城市人口、經(jīng)濟(jì)等增長因素，是中國特有土地政策影響城市發(fā)展模式的表述。我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，由中央政府分配建設(shè)用地指標(biāo)，那么，增量發(fā)展就是中央政府控制的發(fā)展。與之相反，存量發(fā)展屬于地方政府事權(quán)，還受到市場因素、土地開發(fā)條件和居民意愿等諸多因素影響，與增量發(fā)展的單一“建設(shè)”目標(biāo)相比，存量空間的規(guī)劃發(fā)展具有非常復(fù)雜的特征。

1.1存量時代的城市更新基本特征

城市更新的空間對象是已開發(fā)土地，這類土地包含復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)和多樣的物質(zhì)形態(tài)；那么，城市更新活動就涉及土地權(quán)益調(diào)整和社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化，從而使得城市更新發(fā)展具有非常復(fù)雜的特點(diǎn)[1]。

1）更新發(fā)展目標(biāo)的多樣性。第一，具有歷史文化價值的城市舊區(qū)更新目標(biāo)是“保護(hù)”，歷史地段的保護(hù)規(guī)劃是城市更新的特殊類型，已經(jīng)形成比較成熟的保護(hù)規(guī)劃模式；第二，城市風(fēng)貌提升與社區(qū)環(huán)境改善屬于城市運(yùn)營維護(hù)的范疇，由于此類改造目標(biāo)不涉及權(quán)利和利益格局的調(diào)整，嚴(yán)格來說正常的運(yùn)營維護(hù)不屬于“規(guī)劃”范疇；第三，針對城市問題區(qū)域或開發(fā)潛力地區(qū)的再開發(fā)，這是目前更新規(guī)劃與治理陷入困境的領(lǐng)域，也是本文聚焦的主題。

2）更新發(fā)展涉及多元利益主體與復(fù)雜的利益格局。近30年的城市擴(kuò)張采用國有土地分割出讓，并以市場化方式實(shí)現(xiàn)了土地私人使用為主的現(xiàn)狀格局，呈現(xiàn)國有建設(shè)用地、集體土地、劃撥土地、出讓的土地，以及單一業(yè)權(quán)土地和共有產(chǎn)權(quán)土地等交織混雜的土地利益關(guān)系，比如廣州城中村改造項(xiàng)目的首要問題是協(xié)調(diào)“村民安置用地、開發(fā)融資用地和道路、綠地，以及市政設(shè)施和設(shè)施的公共還原的土地”之間的關(guān)系。由于各類產(chǎn)權(quán)用地的空間關(guān)系犬牙交錯，現(xiàn)有利益格局與合理規(guī)劃布局之間沖突嚴(yán)重，更新規(guī)劃中達(dá)成目標(biāo)共識與協(xié)調(diào)多方利益非常困難。

3）再開發(fā)的動因與規(guī)劃導(dǎo)向的分歧。城市再開發(fā)主要針對兩類地區(qū)，一類是現(xiàn)實(shí)問題區(qū)域。比如城中村的風(fēng)貌問題與社會治安問題、舊城鎮(zhèn)的衰退、舊工廠的低效利用等，這類地區(qū)的更新發(fā)展主要是政府的責(zé)任，市場力量只是輔助手段，它屬于以現(xiàn)實(shí)問題為目標(biāo)、政府主導(dǎo)的開發(fā)規(guī)劃；一類是土地價值的潛力地區(qū)。這類地區(qū)很難概括其空間特征，主要識別標(biāo)準(zhǔn)是“現(xiàn)狀物業(yè)價值低于土地使用價值”，這類地區(qū)的更新發(fā)展特點(diǎn)是在政府土地政策的驅(qū)動下，激勵市場主體投資與吸納居民參與的城市發(fā)展過程。更新規(guī)劃是聚合政府、市場、社區(qū)居民三方參與并達(dá)成發(fā)展共識的規(guī)劃過程，并以此目標(biāo)推動規(guī)劃實(shí)施。兩類地區(qū)的更新主體與更新目標(biāo)的差異使得規(guī)劃行為邏輯、規(guī)劃內(nèi)容及成果形式都不一樣。

4）更新發(fā)展模式的地方性差異。與增量發(fā)展的單一“建設(shè)”模式不同，城市更新主要針對上述“問題區(qū)域”和“開發(fā)潛力地區(qū)”的發(fā)展問題。每個城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市規(guī)模及其布局特征、歷史文化習(xí)慣、社會組織結(jié)構(gòu)、規(guī)劃治理模式等諸多方面存在顯著差異。一方面，城市間的差異使得“問題區(qū)域”的類型和特征完全不同，比如廣州的問題區(qū)域主要是“城中村”，深圳和東莞的問題區(qū)域主要是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后遺留的老舊工業(yè)區(qū)；另一方面，土地開發(fā)潛力的評價標(biāo)準(zhǔn)差異較大，據(jù)此識別的開發(fā)潛力地區(qū)也完全不同，一般而言，土地價格越高，識別出的土地開發(fā)潛力地區(qū)就越大。這兩類問題區(qū)域的顯著差異會導(dǎo)致每個城市的更新規(guī)劃制定程序與實(shí)施機(jī)制都不一樣，深圳堅持市場主導(dǎo)原則，而廣州則強(qiáng)調(diào)政府積極干預(yù)。

1.2 存量發(fā)展時代的更新規(guī)劃特點(diǎn)

2012年左右進(jìn)入存量發(fā)展時代以來，廣州、深圳、上海、北京等一線城市積極探索城市更新的規(guī)劃制度變革，陸續(xù)頒布城市更新辦法和城市更新條例等地方性法規(guī)，初步形成地方性的城市更新發(fā)展模式[2， 3]。近十余年的城市更新制度變革大體以2019年國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)為界分為前后兩個階段，前一階段的規(guī)劃制度表現(xiàn)為適應(yīng)地方發(fā)展要求的多樣性探索；后一階段又統(tǒng)一納入國土空間規(guī)劃的體系框架，盡管這些地方條例還保留前期實(shí)踐探索的某些特色，但是，“總規(guī)-專項(xiàng)-詳規(guī)”的模式框架強(qiáng)化自上而下的管理體制，忽略了前期探索中自下而上的規(guī)劃聯(lián)動，將外延增長發(fā)展的規(guī)劃模式直接套用在城市更新發(fā)展，規(guī)劃制度與更新實(shí)踐訴求之間的不協(xié)調(diào)問題日益凸顯。

1）為適應(yīng)更新發(fā)展的特點(diǎn)，2015年《廣州城市更新辦法》建立了“城市更新中長期規(guī)劃與實(shí)施”規(guī)劃框架，規(guī)劃編制體系是“城市更新中長期規(guī)劃—更新片區(qū)策劃方案—控規(guī)修訂—城市更新實(shí)施方案”，更新規(guī)劃體系與法定規(guī)劃體系的主要區(qū)別在于“控規(guī)”之前編制“更新策劃方案”，策劃方案的內(nèi)容包括更新意愿摸查、現(xiàn)狀條件調(diào)查和經(jīng)濟(jì)測算，其中經(jīng)濟(jì)測算包括融資計劃和開發(fā)收益的分配等，這是批準(zhǔn)更新規(guī)劃的前提條件?！翱匾?guī)”之后是“實(shí)施方案”，實(shí)施方案明確了更新主體、更新項(xiàng)目的規(guī)劃指標(biāo)、更新后的物質(zhì)形態(tài)、建設(shè)計劃、開發(fā)收益的分配等，成果形式包括更新方案的總平面圖和城市設(shè)計，結(jié)合二者就類似“修建性詳細(xì)規(guī)劃”，實(shí)施方案在建筑布局和建筑形態(tài)管控方面保持一定的彈性空間，但是開發(fā)建設(shè)需要進(jìn)一步審批?？梢?，夾在“策劃方案”和“實(shí)施方案”之間的“控規(guī)”只是尋求規(guī)劃合法性的程序工作，沒有實(shí)質(zhì)意義，然而，這種合法性規(guī)劃程序工作卻降低了更新發(fā)展的效率。值得憂慮的是，2023年《廣州城市更新條例》將《廣州城市更新辦法》建構(gòu)的、具有地方規(guī)劃實(shí)施特點(diǎn)的更新規(guī)劃體系裝回“國土空間規(guī)劃體系框架”，更加突出了“控規(guī)”管控的核心地位，這將加劇城市更新的制度成本。

2）成熟發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)使得深圳的城市更新具有鮮明的市場主導(dǎo)特色。根據(jù)2020年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，深圳的更新規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)是：首先是市政府組織編制“全市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃”作為城市更新單元劃定的重要依據(jù)，更新單元是一個空間單元，其中包括一個或若干個更新項(xiàng)目，更新單元規(guī)劃的作用是指引與限定更新活動的空間范圍，以及協(xié)調(diào)更新項(xiàng)目；其次是區(qū)政府組織制定“城市更新單元計劃”和編制“城市更新單元規(guī)劃”，更新單元計劃類似“項(xiàng)目建設(shè)計劃”，申報主體包括物業(yè)權(quán)利人和市場實(shí)施建設(shè)主體；而城市更新單元規(guī)劃的成果內(nèi)容及其形式更接近“修建性詳規(guī)”。

3）2021年《上海城市更新條例》規(guī)定：市政府組織編制和審批“城市更新指引”，指引的作用與深圳的“更新單元規(guī)劃”類似，但是更具彈性和靈活性；區(qū)政府負(fù)責(zé)“城市更新行動計劃”； 物業(yè)權(quán)利人以及其他單位和個人可以向區(qū)人民政府提出更新建議，市、區(qū)人民政府按照公開、公平、公正的原則組織遴選“更新統(tǒng)籌主體”，更新統(tǒng)籌主體有權(quán)編制區(qū)域更新方案，區(qū)域更新方案主要包括規(guī)劃實(shí)施方案、項(xiàng)目組合開發(fā)、土地供應(yīng)方案、資金統(tǒng)籌以及市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理、運(yùn)營要求等內(nèi)容。“實(shí)施方案”的內(nèi)容和要求比“修規(guī)”的內(nèi)容更加全面和深入。

4）2023年《北京城市更新條例》規(guī)定：市規(guī)劃自然資源部門組織編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，納入控制性詳細(xì)規(guī)劃，依法審批的控制性詳細(xì)規(guī)劃作為城市更新項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)劃依據(jù)?！俺鞘懈聦ｍ?xiàng)規(guī)劃”的作用涵蓋了廣州“城市更新中長期規(guī)劃和片區(qū)策劃方案”、深圳“更新單元規(guī)劃”和上?！俺鞘懈轮敢钡膬?nèi)容和要求，但是承接城市更新目標(biāo)要求的規(guī)劃類型只有“控規(guī)”。在更新實(shí)施層面賦予物業(yè)權(quán)利人享有以下權(quán)利：（1）提出更新需求和建議；（2）自行或委托進(jìn)行更新，也可以與市場主體合作進(jìn)行更新；（3）更新后依法享有經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)；（4）涉及多個物業(yè)權(quán)利人的，依法享有相應(yīng)的表決權(quán)，對共用部位、共用設(shè)施設(shè)備在更新后依實(shí)施方案享有收益權(quán)；（5）城市更新實(shí)施過程享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)；（6）對侵害自己合法權(quán)益的行為，有權(quán)請求承擔(dān)民事責(zé)任等。盡管權(quán)力規(guī)定可以激發(fā)物業(yè)權(quán)利人的更新意愿，從維護(hù)物業(yè)權(quán)利人的角度賦予物業(yè)權(quán)利人與市場主體合作的權(quán)利，但是這些需求必須符合預(yù)先設(shè)定的更新發(fā)展目標(biāo)，控規(guī)的要求和指標(biāo)是不容討價還價的，這種基于“控規(guī)”管制實(shí)質(zhì)是增量發(fā)展規(guī)劃體系的翻版。

總體而言，北京的更新規(guī)劃是一個消極的、被動的管控體系；相反，廣州的“更新實(shí)施方案”、深圳的“更新單元規(guī)劃”、上海的“更新行動計劃”等實(shí)施性規(guī)劃的編制主體就包括市場與私人部門，更新的目標(biāo)與規(guī)劃管控條件都可以與政府進(jìn)行協(xié)商，更新規(guī)劃更有市場適應(yīng)性和可實(shí)施性。簡而言之，實(shí)施性的更新規(guī)劃具有以下特點(diǎn)：

1）除了北京更新規(guī)劃體系之外，廣州、深圳、上海更新規(guī)劃體系中的“更新實(shí)施方案”、“更新單元規(guī)劃”、“更新行動計劃”都是整合政府、社會和市場力量的、積極的發(fā)展規(guī)劃，上海的“更新行動計劃”名稱在觀念上突破了“規(guī)劃-建設(shè)”的實(shí)施概念，其中“行動”是一個值得深入挖掘的理論探索領(lǐng)域。

2）規(guī)劃編制的主體更加多元化。首先，物業(yè)權(quán)利人具有規(guī)劃的建議權(quán)；其次，市場主體可以參與更新實(shí)施方案的制定過程，在規(guī)劃制定過程中具有與政府和規(guī)劃管理部門協(xié)商談判的空間；利益相關(guān)者有維護(hù)權(quán)益的法律程序。更新規(guī)劃的制定過程與增量發(fā)展時期的“控規(guī)”制定過程存在明顯區(qū)別，盡管在規(guī)劃制定過程中，利益相關(guān)方的參與權(quán)利及其決策中的權(quán)重還存在明顯差異，但是規(guī)劃制定作為利益協(xié)商的政治過程被地方法規(guī)確認(rèn)了，這就是實(shí)質(zhì)性改變城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合理性規(guī)劃的純粹技術(shù)過程。

3）更新實(shí)施方案的內(nèi)容及成果形式近似“修詳”，對于規(guī)劃體系自身的變革而言，法定規(guī)劃類型是一個值得進(jìn)行理論研究的領(lǐng)域。增量發(fā)展時期的規(guī)劃實(shí)踐完善了法定“控規(guī)”的管理體系，存量發(fā)展的更新規(guī)劃需要探索法定“修詳”規(guī)劃工具。

2." 規(guī)劃實(shí)施理論與弗里德曼的“行動規(guī)劃”模型

2.1 英國的規(guī)劃實(shí)施評價

規(guī)劃實(shí)施理論是在規(guī)劃方案的建設(shè)情況評估以及建成后的社會效果評價基礎(chǔ)上建立。1909年英國第一部城鄉(xiāng)規(guī)劃法創(chuàng)設(shè)了名為“城鎮(zhèn)規(guī)畫”的法定文件，并授權(quán)地方當(dāng)局以規(guī)劃為依據(jù)管理城市發(fā)展，1919年規(guī)劃法將“城鎮(zhèn)規(guī)畫”從選擇性使用轉(zhuǎn)變地方當(dāng)局的責(zé)任和義務(wù)；1947年規(guī)劃法特別建構(gòu)了開發(fā)規(guī)劃體系，要求郡地方當(dāng)局編制郡域的開發(fā)規(guī)劃；1968年規(guī)劃法將1947年開發(fā)規(guī)劃體系分解為“郡結(jié)構(gòu)規(guī)劃”和“地方規(guī)劃”兩個層次，至此英國國土基本被結(jié)構(gòu)規(guī)劃覆蓋，城鎮(zhèn)地區(qū)被地方規(guī)劃覆蓋，編制的規(guī)劃文件浩若煙海。

從規(guī)劃實(shí)施角度審視這些規(guī)劃文件，實(shí)施效果分為兩種情況：第一，相當(dāng)多的、審批通過的法定規(guī)劃沒有得到實(shí)施，由于規(guī)劃沒有實(shí)施，也就沒有產(chǎn)生實(shí)際的社會影響；第二，部分規(guī)劃方案按照規(guī)劃圖紙描述的形態(tài)建設(shè)完成，許多案例評估顯示：建成環(huán)境也沒有達(dá)到規(guī)劃所聲稱的目標(biāo)，特別是按照現(xiàn)代主義規(guī)劃理論開展的戰(zhàn)后重建項(xiàng)目。單調(diào)乏味的空間形態(tài)導(dǎo)致冷漠的社會關(guān)系，人們開始質(zhì)疑現(xiàn)代主義的規(guī)劃價值觀[4]。

2.2 更新規(guī)劃的實(shí)施概況

與英國情況類似，1990年城市規(guī)劃法頒布后，我國幾乎所有的城鎮(zhèn)都制定了總體規(guī)劃；2008年頒布城鄉(xiāng)規(guī)劃法，控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋城鎮(zhèn)大部分地區(qū)，眾多城市的各種尺度控規(guī)文件也是浩如煙海。以廣東省地級市總體規(guī)劃實(shí)施情況為例，珠三角的城市發(fā)展規(guī)模普遍超出1990年代編制的總體規(guī)劃指標(biāo)，而珠三角之外的城市發(fā)展遠(yuǎn)未達(dá)到總規(guī)確定的規(guī)模，規(guī)劃實(shí)施的地區(qū)差異很大。2010年代初，廣東省發(fā)布“三舊改造”政策，所有地級市都編制了“三舊改造”規(guī)劃，后續(xù)編制了大量的城市更新規(guī)劃。這類規(guī)劃實(shí)施的情況不夠理想，一方面是規(guī)劃實(shí)施的比例偏低，大部分更新規(guī)劃沒有得到實(shí)施；另一方面，規(guī)劃實(shí)施的效果也沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，部分實(shí)施項(xiàng)目甚至加重了既有城市問題。比如，廣州獵德村更新改造，將低層高密度社區(qū)改造為高層高密度，增加的人口加重了城市道路系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。導(dǎo)致實(shí)施不利的因素很多，既包括規(guī)劃制定無法預(yù)料的問題，也包括規(guī)劃實(shí)施中無法控制的因素，諸如地產(chǎn)市場波動導(dǎo)致規(guī)劃密度的增加等。

2.3 有關(guān)規(guī)劃實(shí)施效果的爭論

針對規(guī)劃實(shí)施效果存在不同的解釋，爭論的結(jié)果產(chǎn)生兩個方面的影響，其一是改變了規(guī)劃的價值取向或規(guī)劃的態(tài)度，其二是修正了理性程序規(guī)劃理論，產(chǎn)生了漸進(jìn)式規(guī)劃思想和行動規(guī)劃模型[5]。

針對規(guī)劃實(shí)施不足的問題，皮克萬斯的解釋具有廣泛的影響力。他的研究指出，規(guī)劃實(shí)施的根本原因在于“極少受到約束的市場力量”，規(guī)劃實(shí)施必須采取與市場合作的態(tài)度，而不是對立與管制[7]。與之相反，當(dāng)時主流的規(guī)劃觀點(diǎn)認(rèn)為，規(guī)劃就是針對自由放任的城市發(fā)展控制，規(guī)劃作用就是彌補(bǔ)市場失靈，規(guī)劃與市場的結(jié)構(gòu)關(guān)系是對抗與調(diào)控。這是因?yàn)橐?guī)劃發(fā)展與自由放任是必?fù)衿湟坏膬蓷l發(fā)展路線，規(guī)劃代表公共利益和城市秩序，其根本作用是抵抗市場代表的私人利益以及由此帶來的混亂發(fā)展。然而，皮克萬斯的研究結(jié)論是：市場力量決定土地開發(fā)結(jié)構(gòu)以及由此產(chǎn)生的開發(fā)項(xiàng)目，是其社會效果或分配效果的主要責(zé)任者。自1945年以來西方民主國家的城市規(guī)劃體系中，公共部門城市規(guī)劃已與資本主義土地市場共存。因此，實(shí)施公共政策和規(guī)劃需要規(guī)劃人員理解開發(fā)項(xiàng)目發(fā)起人的意圖，并準(zhǔn)備好與他們打交道，顯然，開發(fā)項(xiàng)目發(fā)起人包括了私人部門[5]。皮克萬斯的研究結(jié)論導(dǎo)致規(guī)劃立場與規(guī)劃態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

然而，采取與市場合作的規(guī)劃姿態(tài)受到新馬克思主義的嚴(yán)厲批評，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者把城鎮(zhèn)規(guī)劃活動放到資本主義社會及政府角色環(huán)境中進(jìn)行一般性的論述和解釋。這派學(xué)者的主流意見認(rèn)為，支配城市發(fā)展的是資本主義市場體系，而不是公共部門的規(guī)劃體系，資本主義社會中的規(guī)劃體系是資本主義運(yùn)作機(jī)制的組成部分，已經(jīng)淪為資本主義的幫兇，而不是調(diào)節(jié)資本主義的城市發(fā)展。盡管這種解釋更具思想深度，但是這個學(xué)派的研究結(jié)論超出了規(guī)劃實(shí)施理論范疇，本文并不深入贅述。

無論左右，兩派都接受了皮克萬斯的結(jié)論“城市開發(fā)的決定因素是極少受到限制的市場力量的運(yùn)行狀況”，二者的分歧在于，右派學(xué)派倡導(dǎo)規(guī)劃與市場合作，左派只是嚴(yán)厲批評了資本主義制度。

2.4 “行動規(guī)劃”模型

僅僅采取與市場合作的態(tài)度是不夠的，還要認(rèn)識到規(guī)劃實(shí)施不利的主要問題在于理性規(guī)劃模式本身?！懊绹鴮W(xué)者弗里德曼第一個公開批評理性規(guī)劃模式，他明確指出：當(dāng)前存在把制定規(guī)劃活動與實(shí)施這些規(guī)劃事物分離的傾向，規(guī)劃和實(shí)施是兩個截然不同的、可以分離的活動，這個思想非常頑固[8]。1967年規(guī)劃師學(xué)會報告認(rèn)為，規(guī)劃實(shí)踐狀況是編制有余，而實(shí)施不足，實(shí)施是一個關(guān)鍵問題。其實(shí)這個批評也適用城市更新規(guī)劃，盡管社會經(jīng)濟(jì)的急劇變化是更新規(guī)劃實(shí)施不足的外部因素，但卻很少從規(guī)劃實(shí)施的角度反思規(guī)劃思想或規(guī)劃程序自身的問題。

我國規(guī)劃制度的思想基礎(chǔ)也是理性綜合規(guī)劃理論，它屬于“經(jīng)典的規(guī)劃過程決策模型，有四個顯著的步驟：（1）由規(guī)劃人員制定規(guī)劃比較方案；（2）由決策者采納其中的一個規(guī)劃；（3）由行政人員實(shí)施已選定的規(guī)劃；（4）將有關(guān)實(shí)施結(jié)果信息反饋給規(guī)劃人員，然后規(guī)劃人員利用這個信息修訂當(dāng)前的規(guī)劃”。弗里德曼認(rèn)為，這個規(guī)劃程序本身造成規(guī)劃實(shí)施的困境；規(guī)劃是制定了，但是決策者實(shí)施的行動與規(guī)劃方案完全脫節(jié)[7]。

在英美這樣的市場經(jīng)濟(jì)國家，開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施通常取決于私人開發(fā)商對規(guī)劃建議項(xiàng)目的接受程度。因此，規(guī)劃實(shí)施是一件不可以有意識地留待規(guī)劃過程“后期”或“后一階段”完成的事情[7]。相反，實(shí)施規(guī)劃的任務(wù)需要在制定規(guī)劃的同時得到考慮。盡管可以在概念上對做出理性決策和從事理性行動二者進(jìn)行區(qū)分---識別目標(biāo)、形成必選方案和評價必選方案，但是，如果把這些不同的任務(wù)作為一個線性過程分離“階段”來看待和執(zhí)行，那是十分危險的。為此，弗里德曼提出一個選擇性的、“以行動為中心”的理性規(guī)劃模型?？煞Q之為“行動規(guī)劃模型”的新方法，把行動與規(guī)劃融合成了一個統(tǒng)一的操作，這樣就消解了概念上對“規(guī)劃—決策—實(shí)施—反饋”的區(qū)分，行動規(guī)劃模型近似于可觀察到的現(xiàn)實(shí)。

大多數(shù)情況下，憑經(jīng)驗(yàn)要使經(jīng)典模型的四個階段獨(dú)立，特別是要使關(guān)鍵的決策步驟獨(dú)立出來是一件極其困難的事情。一項(xiàng)行動包括并充滿著思考和選擇，但是這些是不可以被界定為行動之前的獨(dú)立階段；它們是全過程的一部分，彼此不可分離[7]。如果城鎮(zhèn)規(guī)劃要對全社會“有些效能”的話，那么就必須將城鎮(zhèn)規(guī)劃視為以行動為核心的理論。顯然，規(guī)劃制定的核心是“決策”，規(guī)劃實(shí)施的核心是“行動”，并且規(guī)劃實(shí)施行動是全社會的行動。規(guī)劃部門只是社會行動的倡導(dǎo)者和組織者，開發(fā)商和居民才是規(guī)劃實(shí)施行動的主體，只有規(guī)劃“決策”符合居民的意愿和市場利益，這樣的規(guī)劃決策才得以實(shí)施。像英國這樣的自由資本主義社會的規(guī)劃體系本身不執(zhí)行規(guī)劃，而只是進(jìn)行開發(fā)調(diào)節(jié)和開發(fā)控制。當(dāng)然，我國地方政府的作用可能會更積極主動一些，可以動用公共資金直接開展建設(shè)，這樣實(shí)施的結(jié)果也會令人憂慮，按照規(guī)劃“建設(shè)”而不考慮“使用”，可能制造了諸多“空城”和“鬼城”。規(guī)劃實(shí)施不僅僅是“建設(shè)”，它是滿足社會需求的行動。

顯然，一個項(xiàng)目行動是無法達(dá)到總體目標(biāo)的，實(shí)現(xiàn)城市總體目標(biāo)需依靠多個行動規(guī)劃的累積，這就要求行動規(guī)劃以總體目標(biāo)作為方向指引，通過個案的、具體的行動規(guī)劃漸進(jìn)地改變現(xiàn)實(shí)世界，因此，行動規(guī)劃模型屬于漸進(jìn)規(guī)劃理論范疇?，F(xiàn)代主義的城鎮(zhèn)規(guī)劃思想和實(shí)踐特性可以表達(dá)為“整體性”或“烏托邦式”的社會工程；與此相反，行動規(guī)劃是按照“漸進(jìn)式”社會工程方式來推進(jìn)。

3." 國土空間規(guī)劃體系的實(shí)施機(jī)制分析

2019年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》建立了“五級三類”的規(guī)劃體系。該文件明確指出，全國國土空間規(guī)劃是全國國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性，省國土空間總體規(guī)劃作用側(cè)重“協(xié)調(diào)性”，市縣國土空間規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性，市縣以下編制的詳細(xì)規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，它是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)[9]。國土空間規(guī)劃體系中，市縣總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的角色都是“實(shí)施性”，“側(cè)重實(shí)施性”與“實(shí)施性安排”的作用存在差異，這就需要全面深入地認(rèn)識“實(shí)施性”，尤其是詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施性安排作為開發(fā)管理的法定依據(jù)。不能將規(guī)劃實(shí)施簡化為總體規(guī)劃目標(biāo)的深化、傳導(dǎo)與落實(shí)，建構(gòu)所謂的“從總體規(guī)劃目標(biāo)到詳細(xì)規(guī)劃地塊指標(biāo)管控體系”的詳細(xì)規(guī)劃工作程序，假如“實(shí)施”的成果是“詳細(xì)規(guī)劃文件”，那么“規(guī)劃實(shí)施”就變成用“詳細(xì)規(guī)劃文件”實(shí)施“總體規(guī)劃文件”，這是為管理開發(fā)活動而編制的實(shí)施性規(guī)劃，并不是實(shí)施活動本身。

3.1規(guī)劃實(shí)施的基本內(nèi)涵

所謂規(guī)劃實(shí)施具體表現(xiàn)為規(guī)劃目標(biāo)和愿景的物質(zhì)化過程，其結(jié)果應(yīng)該是“物質(zhì)狀態(tài)”，而不是“文件”。規(guī)劃目標(biāo)的物質(zhì)化過程包括兩個方面，第一是公共部門的建設(shè)，它所依據(jù)的是市縣總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；第二是針對私人開發(fā)活動的管理，它所依據(jù)的是 “法定詳細(xì)規(guī)劃”。然而市縣總體規(guī)劃是城市發(fā)展原則、目標(biāo)與開發(fā)、管理的政策陳述，具有綱領(lǐng)性特征和協(xié)調(diào)性作用，那么作為政策的總體規(guī)劃實(shí)施就轉(zhuǎn)化為“政策的生效”和“政策的執(zhí)行”。

首先，政策生效表明總體規(guī)劃政策文件“激活”了市場的力量，或“釋放”出被壓抑的居民需求，并且二者結(jié)合產(chǎn)生形形色色的開發(fā)項(xiàng)目，這就要求法定詳細(xì)規(guī)劃對開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行總規(guī)合目標(biāo)性的審查。其次，政策的“執(zhí)行”表現(xiàn)在兩個方面，一方面是公共部門依據(jù)總體規(guī)劃和部門專項(xiàng)規(guī)劃確定的目標(biāo)進(jìn)行市政公共設(shè)施“建設(shè)”；另一方面是將總規(guī)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可執(zhí)行的管理標(biāo)準(zhǔn)來控制開發(fā)活動，也就是制定法定控規(guī)，控規(guī)的編制內(nèi)容是“對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排”。然而，總體規(guī)劃政策激發(fā)的市場開發(fā)活動是零星的、在空間上分散進(jìn)行的，難以形成城市發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，并且控規(guī)管理市場開發(fā)項(xiàng)目，只能保證排除不符合規(guī)劃目標(biāo)的項(xiàng)目，也不能產(chǎn)生推動規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施項(xiàng)目，因此這種管理方式是消極的、被動的。實(shí)施不利的情況主要與這種規(guī)劃制度的運(yùn)作機(jī)制有關(guān)[10]。

規(guī)劃實(shí)施應(yīng)該采取更為積極的態(tài)度，采用的方法應(yīng)該是“行動規(guī)劃”，“行動規(guī)劃”的核心特征是從實(shí)施主體需求與實(shí)施可能性角度制定規(guī)劃，那么，側(cè)重實(shí)施的市縣國土空間規(guī)劃應(yīng)該是“行動規(guī)劃”，詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)該是特定行動的“項(xiàng)目規(guī)劃”或特定地區(qū)“行動地區(qū)的規(guī)劃”，實(shí)施性規(guī)劃就應(yīng)該按照行動規(guī)劃模型來制定規(guī)劃，而不是因循理性決策的規(guī)劃程序。國土空間詳細(xì)規(guī)劃要求采用“單元詳細(xì)規(guī)劃”的方式編制，實(shí)踐工作的傾向是將“單元詳細(xì)規(guī)劃”視為“總體規(guī)劃”要求向“地塊詳細(xì)規(guī)劃”傳導(dǎo)的“墊腳石”，通過“單元詳細(xì)規(guī)劃”這個中間“文件”將總體規(guī)劃目標(biāo)和要求傳導(dǎo)落實(shí)到地塊控制指標(biāo)。這不是為了實(shí)施而編制的規(guī)劃，而是為了管理而編制的規(guī)劃。實(shí)施是一組行動，不僅僅是編制規(guī)劃的行動，還包括社會動員、開發(fā)利益的協(xié)調(diào)與協(xié)商、項(xiàng)目建設(shè)以及建成后的使用與管理等。為有效推動規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)在制度層面將“單元詳細(xì)規(guī)劃”轉(zhuǎn)型為“單元行動規(guī)劃”，從城鄉(xiāng)規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃觀念桎梏中解放出來，用行動規(guī)劃理論完善國土空間的規(guī)劃實(shí)施體系。

3.2國土空間規(guī)劃體系沿用“詳細(xì)規(guī)劃”名稱和類型，實(shí)質(zhì)是沿襲了城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合理性的規(guī)劃模式

“詳細(xì)”已經(jīng)暗示了與之相關(guān)的“整體”，而且詳細(xì)的部分處于從屬地位。詳細(xì)規(guī)劃的上層是總體規(guī)劃，基于綜合理性規(guī)劃思想建構(gòu)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是備受批評的“整體性”或“烏托邦式”的社會工程。詳細(xì)規(guī)劃這個規(guī)劃類型名稱只在“1945曼徹斯特城市規(guī)劃”文件中短暫出現(xiàn)，之后很快就被1947開發(fā)規(guī)劃的“項(xiàng)目規(guī)劃”，1968年的“地方規(guī)劃”、2011年的“鄰里規(guī)劃”等法定名稱取代。1970年后的規(guī)劃理論否定了“烏托邦式綜合規(guī)劃”，后與之關(guān)聯(lián)的“詳細(xì)規(guī)劃”在規(guī)劃理論中也不討論了。與“烏托邦式綜合規(guī)劃”理念相反，林德布洛姆認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)世界大多數(shù)情況下，規(guī)劃工作表現(xiàn)出“階段性、漸進(jìn)性、機(jī)會性和實(shí)用性”特征，他把“現(xiàn)實(shí)世界”的規(guī)劃模型展現(xiàn)為必須是“非連貫的”和“漸進(jìn)式”，而不是“理性的”和“綜合的”[11]。

如果詳細(xì)規(guī)劃不僅僅是總體規(guī)劃文件深化與作用轉(zhuǎn)化，而是作為實(shí)施總體規(guī)劃的行動規(guī)劃，那么詳細(xì)規(guī)劃就是“漸進(jìn)”總體規(guī)劃目標(biāo)的某個獨(dú)立的“項(xiàng)目規(guī)劃”、或“行動區(qū)域的開發(fā)規(guī)劃”，因此，詳細(xì)規(guī)劃具有林德布洛姆概括的“階段性、漸進(jìn)性、機(jī)會性和實(shí)用性”的基本特征。所謂漸進(jìn)就是不要指望用一個更新規(guī)劃實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃目標(biāo)，只能機(jī)會性地克服當(dāng)前階段性的問題。作為實(shí)施性規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃與總體規(guī)劃的關(guān)系存在密切的聯(lián)系，但不是總體規(guī)劃的一部分，作為獨(dú)立的項(xiàng)目規(guī)劃或行動區(qū)域規(guī)劃，繼續(xù)沿用“詳細(xì)規(guī)劃”這個名稱就不合適了，建議采用“地方開發(fā)規(guī)劃”或“片區(qū)開發(fā)規(guī)劃”。

3.3繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“先規(guī)劃，后建設(shè)”的發(fā)展原則，理性綜合規(guī)劃的制度缺陷被擴(kuò)大了

國土空間規(guī)劃強(qiáng)化了城鄉(xiāng)規(guī)劃“先規(guī)劃、后建設(shè)”的發(fā)展原則，這里“先…，后…。”的行為順序表明制定規(guī)劃目標(biāo)的活動與實(shí)施活動是可以分離的，并且規(guī)劃活動主導(dǎo)實(shí)施活動，也正是這種理性程序規(guī)劃制度導(dǎo)致了實(shí)施的困難。城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定原則是“政府組織、專家領(lǐng)銜、公共參與”，規(guī)劃目標(biāo)的形成主要依靠專家“預(yù)測”或解釋政治愿景和話語；總體規(guī)劃目標(biāo)聚焦20年后的物質(zhì)狀態(tài)，再通過詳細(xì)規(guī)劃分解落實(shí)，這種基于預(yù)測的、或基于政治愿景解釋的，并且是自遠(yuǎn)而近、自上而下的目標(biāo)確定方式，實(shí)質(zhì)是烏托邦式的綜合規(guī)劃，規(guī)劃目標(biāo)偏離社會訴求與脫離發(fā)展實(shí)際情況是必然的結(jié)果，也就因此無法喚起社會和市場的實(shí)施行動。

3.4“五級三類“的規(guī)劃體系制度性分割了規(guī)劃制定與實(shí)施的關(guān)系

城市規(guī)劃體系是城市尺度的理性綜合規(guī)劃，國土空間規(guī)劃是國家尺度的理性綜合規(guī)劃，這種擴(kuò)大綜合規(guī)劃整體性尺度的變革方向與規(guī)劃理論研究倡導(dǎo)的“非連貫漸進(jìn)式”規(guī)劃理論不一致；理性綜合規(guī)劃本身備受批評，擴(kuò)大理性綜合規(guī)劃的整體性尺度也缺乏理論支撐。

城市更新主要發(fā)生在市縣以下的空間范圍治理層級，涉及總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三種類型，除了北京之外，廣州、深圳、上海等城市在控規(guī)之下還設(shè)置了“更新實(shí)施方案”、“更新單元規(guī)劃”、“更新行動計劃”等實(shí)施性規(guī)劃類型。多層級、多類型的更新規(guī)劃體系與“行動規(guī)劃”減少規(guī)劃階段與整合規(guī)劃類型的要求相反，國土空間規(guī)劃體系的制度設(shè)計與行動規(guī)劃理論研究結(jié)論有所偏離。

行動規(guī)劃要求：在確定目標(biāo)時，重要的是同時考慮實(shí)施問題。闡述一些響亮的但沒有可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和目的，這是一件毫無意義的工作[12]。國土空間規(guī)劃“分級、分類”的規(guī)劃制度將“規(guī)劃—實(shí)施”一體化的工作強(qiáng)制分割為“目標(biāo)確定的規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動”兩個階段，規(guī)劃理論分析和案例研究表明，“規(guī)劃—實(shí)施”分離的規(guī)劃實(shí)施效果可能無法達(dá)到規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。

4." 國土空間規(guī)劃體系的詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制轉(zhuǎn)變

4.1 向行動規(guī)劃轉(zhuǎn)型的兩個方式

詳細(xì)規(guī)劃向“單元行動規(guī)劃”轉(zhuǎn)型包括兩個方面：一是調(diào)整合并規(guī)劃制定的程序；二是創(chuàng)建更新規(guī)劃與實(shí)施的行動主體。

1）改進(jìn)“單元行動規(guī)劃”的制定程序，將參與規(guī)劃實(shí)施的各類主體都納入規(guī)劃制定過程，將規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案的形成作為利益協(xié)商與達(dá)成共識的過程，規(guī)劃的成果形式為“設(shè)計”，設(shè)計成果可以精確描述目標(biāo)共識，可以作為明確各方利益分配的契約；參照master plan，以“修規(guī)”為基礎(chǔ)完善更新規(guī)劃的法定類型。

2）創(chuàng)立更新規(guī)劃與實(shí)施的行動實(shí)體。城市更新涉及土地征收、規(guī)劃、建設(shè)、財產(chǎn)處置和組織運(yùn)營等復(fù)雜權(quán)力關(guān)系，針對特定更新區(qū)域，建議創(chuàng)設(shè)類似英國“城市開發(fā)公司”的更新機(jī)構(gòu)?！俺鞘虚_發(fā)公司”是一個法定半公共機(jī)構(gòu)，擁有城市更新全過程的各項(xiàng)權(quán)力，而且還不受現(xiàn)行規(guī)劃制度的約束，更新實(shí)踐中可以靈活創(chuàng)設(shè)各種規(guī)劃管理手段[13]。比如道克蘭開發(fā)公司在總體規(guī)劃的框架下就開始建設(shè)和運(yùn)作，應(yīng)對市場變化適時調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)和開發(fā)策略，并且采用“場所營銷”等許多創(chuàng)新理念進(jìn)行開發(fā)和運(yùn)營。

4.2 修建性詳細(xì)規(guī)劃作為更新規(guī)劃的法定類型

1）物質(zhì)性藍(lán)圖規(guī)劃與政策性規(guī)劃

1940年末，城市規(guī)劃被視為物質(zhì)空間規(guī)劃，那么城市設(shè)計是城鎮(zhèn)規(guī)劃的核心，這就必然設(shè)計編制“master plan”或規(guī)劃“藍(lán)圖”，這種藍(lán)圖以統(tǒng)一的精細(xì)程度表達(dá)城市土地使用和空間形態(tài)結(jié)構(gòu)，形成“終極狀態(tài)”規(guī)劃。1960年代，這種藍(lán)圖式物質(zhì)空間規(guī)劃被視為“烏托邦式綜合規(guī)劃”而被否定了，這并不意味著“master plan”或藍(lán)圖規(guī)劃的消失，而是保留在“項(xiàng)目規(guī)劃”、“地方規(guī)劃”和“鄰里規(guī)劃”層面。盡管長遠(yuǎn)的城市總體發(fā)展物質(zhì)狀態(tài)無法被精確的描述，但是特定的開發(fā)項(xiàng)目或特定地區(qū)的發(fā)展需要描述終極目標(biāo)形態(tài)。

1960年代后，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等因素被納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，這些內(nèi)容無法準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)化為物質(zhì)形態(tài)，區(qū)域和城鎮(zhèn)尺度的規(guī)劃就演變?yōu)檎咝问剑囟ǖ貐^(qū)、特定開發(fā)項(xiàng)目依然沿用“master plan”或規(guī)劃“藍(lán)圖”，并且是地方尺度法定規(guī)劃類型。

2）設(shè)計作為一種規(guī)劃類型

規(guī)劃理論研究層面，霍普金斯概括總結(jié)規(guī)劃運(yùn)作的五種形式，即：愿景、議程、設(shè)計、政策、策略[15]?！霸O(shè)計”是規(guī)劃運(yùn)作的形式之一，換而言之，可以將“設(shè)計”視為規(guī)劃的“化身”，主要適用于“可以精確描述目標(biāo)狀況”的規(guī)劃情景，比如歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃，開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃總圖等。我國1950年代的詳細(xì)規(guī)劃就屬于修建設(shè)計的范疇[16]，1990年城市規(guī)劃法的法定詳細(xì)規(guī)劃被解釋為“控詳”和“修詳”兩種類型，盡管在高速城鎮(zhèn)化過程很少使用“修詳”，2008年城鄉(xiāng)規(guī)劃法仍然保留了“修詳”的法定規(guī)劃地位。

3）規(guī)劃設(shè)計作為共識目標(biāo)的載體與利益分配的契約

建筑施工圖可以精確地描述建筑的目的和訴求，并且建筑圖紙可以作為利益分配的契約，這個特征可以轉(zhuǎn)移到更新項(xiàng)目的規(guī)劃發(fā)展。城市更新目標(biāo)應(yīng)該是利益相關(guān)方的“共識”，這種共識除了“同意更新的意愿”之外，真正促成行動還需要將同意更新的目標(biāo)共識轉(zhuǎn)化為約束利益相關(guān)方權(quán)利和行動的“契約”。規(guī)劃文本或意愿表達(dá)作為利益分配的契約是不充分的，嚴(yán)格的契約需要深入具體到土地利益和建筑面積的分配，區(qū)分共有部分的位置和面積等，這些權(quán)利邊界只能借助圖紙來約定。比如廣州城市更新中的“三塊地”約定，更新實(shí)施方案還包括建筑面積的具體分配計劃等，建筑使用權(quán)益約定包括建筑使用面積的位置、朝向、日照和視野、鄰里狀況，以及建筑本體的結(jié)構(gòu)、高度、材料、設(shè)備配置等復(fù)雜狀況。可見，只有建筑圖紙才可以作為利益分類的契約，契約和合同是集體行動的基礎(chǔ)。

4）完善“修詳”作為更新規(guī)劃的法定類型

修規(guī)作為確切的利益表達(dá)應(yīng)該是一項(xiàng)基本權(quán)利。北京、上海的城市更新條例明確規(guī)定“物業(yè)權(quán)利人”具有更新改造的建議權(quán)和實(shí)施監(jiān)督權(quán)利，這里的更新建議不外乎兩種意圖，第一種是表達(dá)同意更新的意愿，要求政府進(jìn)行城市更新，這種意見類似“文書”請愿；第二種是表達(dá)自身發(fā)展的意圖，這種表達(dá)需要描述更新后的物質(zhì)形態(tài)，那么，修規(guī)可以作為意愿和利益表達(dá)的法定形式，精確的表達(dá)可以消除誤解，加強(qiáng)溝通協(xié)商的效率。修規(guī)作為利益表達(dá)的法定權(quán)利，需要明確以下事項(xiàng)：第一，規(guī)劃編制作為建議權(quán)，更新行動者具有獨(dú)立或是與市場主體聯(lián)合編制更新規(guī)劃的權(quán)利；第二，規(guī)劃方案的決定權(quán)不是賦予某個特定的主體，比如政府，而是明確規(guī)定決策程序，修規(guī)的采納應(yīng)該是一個凝聚共識、溝通協(xié)商、達(dá)成契約和確立行動計劃的過程；第三，為充分保證協(xié)商溝通的效率，應(yīng)立法明確更新過程中行動者的角色與權(quán)利。政府以總體規(guī)劃為依據(jù)代表公共利益，發(fā)展商代表市場、信息、技術(shù)和資本等開發(fā)建設(shè)的核心要素，更新區(qū)域的居民和物業(yè)權(quán)利人是土地資源的關(guān)鍵供給者，也是長遠(yuǎn)土地利益的守護(hù)者，公眾是城市歷史、文化、環(huán)境的維護(hù)者。前三者是可以直接參與規(guī)劃制定與實(shí)施過程的實(shí)體，公眾參與只能通過規(guī)劃程序保證，在實(shí)施和使用階段起到評價、監(jiān)督和反饋?zhàn)饔?，積極主動的角色只能是前三者。

本文從規(guī)劃理論和更新規(guī)劃訴求兩個方面闡明了實(shí)施性詳細(xì)規(guī)劃的行動規(guī)劃特征，采用行動規(guī)劃的模式框架改造“修規(guī)”，這些建議還需要在實(shí)踐中探明修規(guī)的適用范圍和應(yīng)用潛力，借鑒“控規(guī)”實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，將“修規(guī)”塑造成存量時代城市更新的法定類型。

5." 結(jié)語

我國的城市發(fā)展轉(zhuǎn)入存量更新時代之后，增量發(fā)展的規(guī)劃與實(shí)施制度陷入困境，這是理性綜合規(guī)劃理論失效的印證，面對更新發(fā)展的多元價值觀、多重利益矛盾和復(fù)雜物質(zhì)環(huán)境，存量發(fā)展的更新規(guī)劃適用“非連續(xù)漸進(jìn)式”規(guī)劃理論，宜采用弗里德曼的“行動規(guī)劃”模型來改進(jìn)規(guī)劃制定及實(shí)施程序。側(cè)重實(shí)施性的詳細(xì)規(guī)劃不僅是總體規(guī)劃目標(biāo)的傳導(dǎo)落實(shí)，還是將總體目標(biāo)分解為地塊控制指標(biāo)的文件轉(zhuǎn)譯過程，規(guī)劃實(shí)施的本質(zhì)是將文本和圖紙表述的目標(biāo)和愿景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。規(guī)劃實(shí)施不僅包括管理文件的制定活動，還包括溝通、組織協(xié)調(diào)、建設(shè)與管理等多種活動類型。因此，側(cè)重實(shí)施性的詳細(xì)規(guī)劃屬于“行動規(guī)劃”范疇。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，更新規(guī)劃主要借助市場力量來實(shí)施，那么，規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)該符合居民的意愿與資本的訴求，這就需要將規(guī)劃實(shí)施主體納入規(guī)劃制定的過程，將規(guī)劃制定的過程作為利益協(xié)商和達(dá)成目標(biāo)共識的過程，規(guī)劃成果應(yīng)該是可以精確描述共識目標(biāo)并確定利益分配的“設(shè)計”，因此，建議將具有物質(zhì)形態(tài)設(shè)計特點(diǎn)的“修規(guī)”作為城市更新規(guī)劃的法定規(guī)劃類型，并在實(shí)踐中修正完善規(guī)劃編制程序、編制內(nèi)容及成果形式。針對特定的、復(fù)雜的綜合更新改造區(qū)域，建議參照英國法定“城市開發(fā)公司”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，劃定更新政策特區(qū)，創(chuàng)立法定的、半公共性質(zhì)的更新機(jī)構(gòu)，解除現(xiàn)有規(guī)劃制度的束縛，鼓勵更新機(jī)構(gòu)的規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)新，探索具有中國特色的更新規(guī)劃理論與更新實(shí)踐模式。

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