摘 要：進入21世紀，日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交日益活躍。通過基礎(chǔ)設(shè)施出口振興經(jīng)濟是日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的內(nèi)因，反制中國“一帶一路”倡議是日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的外因，通過基礎(chǔ)設(shè)施出口鞏固日本在東南亞的主導(dǎo)地位是日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的戰(zhàn)略考慮。民主黨政府和自民黨政府先后制定了促進海外基礎(chǔ)設(shè)施出口的戰(zhàn)略和政策，動用多種政策工具、建立官民合作體制、以湄公河地區(qū)為重點、與美澳印合作等成為日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的重要策略。

關(guān)鍵詞：日本；東南亞；基礎(chǔ)設(shè)施外交

中圖分類號：D83/87"" 文獻標識碼：A"" 文章編號：1004-2458（2024）04-0020-14

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2024.04.002

近年來，面對中國“一帶一路”倡議在東南亞地區(qū)基建領(lǐng)域的進展，日本也加強了對東南亞基建的投入和競爭。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對日本在東南亞的基建政策和中日基建競爭關(guān)系多有關(guān)注，但較少使用“基礎(chǔ)設(shè)施外交”概念進行相關(guān)研究?；A(chǔ)設(shè)施外交指一個國家通過國家機構(gòu)或非國家機構(gòu)向他國提供基礎(chǔ)設(shè)施（包括融資、建設(shè)、運行和維持等形式）的國際供給行為或?qū)嵺`活動［1］，多用來研究中國、日本、美國等大國的海外基礎(chǔ)設(shè)施供給活動。以基礎(chǔ)設(shè)施外交為視角，有利于更好地把握大國海外基礎(chǔ)設(shè)施活動的戰(zhàn)略功能。鑒于此，本文試圖對21世紀以來日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的動因和策略進行研究，以彌補相關(guān)研究的缺失。

一、日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的背景

自21世紀以來，全球?qū)A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視逐漸增強。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被認為是推動經(jīng)濟增長、促進社會發(fā)展、增強國家競爭力的重要手段。尤其是在發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于實現(xiàn)國家和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展目標至關(guān)重要。因此，各國都加大了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和合作力度。中日作為亞洲地區(qū)的兩個基建大國，兩國對于亞洲發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體的發(fā)展都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。21世紀以來，對外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與合作是中國“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容。在對外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與合作上，日本也不遑多讓。早在冷戰(zhàn)時期，日本對東南亞的官方援助中就包含基礎(chǔ)設(shè)施輸出的內(nèi)容，21世紀，在中國“一帶一路”倡議的刺激下，以及日本經(jīng)濟發(fā)展和對外戰(zhàn)略的需要，日本進一步加強了對東南亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施輸出。

日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施輸出不僅是一項經(jīng)濟活動，它是在日本政府制定的基礎(chǔ)設(shè)施輸出戰(zhàn)略和政策指導(dǎo)下實施的，已經(jīng)成為日本外交政策的重要組成部分。傳統(tǒng)上，學(xué)界從經(jīng)濟外交的角度看待和研究日本的基礎(chǔ)設(shè)施輸出行為。當(dāng)前，作為經(jīng)濟外交的一種子類型，基礎(chǔ)設(shè)施外交概念正在興起，從基礎(chǔ)設(shè)施外交角度研究21世紀以來日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施輸出行為正在成為一個新興的研究領(lǐng)域。

二、日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的動因

對基礎(chǔ)設(shè)施外交的重視始于日本民主黨政府，但民主黨政府主要看重基礎(chǔ)設(shè)施出口對日本經(jīng)濟發(fā)展的功能，沒有把基礎(chǔ)設(shè)施出口當(dāng)作追求地緣政治目標的工具。自民黨的安倍政府同時看重基礎(chǔ)設(shè)施出口既能促進經(jīng)濟發(fā)展又能謀求地緣政治目標的雙重功能［2］。在地緣政治目標方面，安倍政府一方面要反制中國的“一帶一路”倡議，維持日本在東南亞基礎(chǔ)設(shè)施市場的主導(dǎo)地位；另一方面試圖通過對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交拉近與中國周邊國家的政治-安全聯(lián)系，制衡中國的地區(qū)影響力，維持日本在東南亞地區(qū)的主導(dǎo)地位。

（一）促進日本經(jīng)濟的發(fā)展

開展基礎(chǔ)設(shè)施外交，推動基礎(chǔ)設(shè)施輸出是日本經(jīng)濟振興政策的一部分。自1990年泡沫經(jīng)濟破滅以來日本經(jīng)歷了長期的經(jīng)濟衰退。1994—2019年，日本名義GDP從501萬億到547萬億日元，二十幾年間增長不到10%；人均GDP不僅在2000年后一直低于美國，而且在2017、2018年低于德國、英國和法國，而20世紀90年代初日本人均GDP都高于德國、英國、法國和美國。伴隨GDP增長乏力的是日本國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施市場的萎縮。1960年以來以交通運輸、房地產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施市場蓬勃發(fā)展為代表的40年基建狂潮在日本經(jīng)濟繁榮中厥功甚偉，而1990年以來盡管日本政府先后三次在國內(nèi)進行大規(guī)?；ù碳さ耘f難以振興日本經(jīng)濟。在此背景下，日本政府將目光投向了海外基礎(chǔ)設(shè)施市場。

按亞洲開發(fā)銀行估計，2010—2020年，亞洲在能源、交通運輸、通信、水務(wù)、衛(wèi)生等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施投資預(yù)計需要8萬億美元，在管道基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資還需要3 000億美元［3］。東南亞大部分國家目前處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的重要發(fā)展階段，是亞洲基礎(chǔ)設(shè)施需求最旺盛的地區(qū)之一，據(jù)世界銀行估計，2016—2020年，僅越南一國的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求就超過1 000億美元［4］。日本政府決心利用好國際基礎(chǔ)設(shè)施市場促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。民主黨政府的“新增長戰(zhàn)略”明確提出應(yīng)將促進海外基礎(chǔ)設(shè)施出口作為經(jīng)濟政策的重點，安倍政府認為海外基礎(chǔ)設(shè)施投資是日本經(jīng)濟復(fù)興的關(guān)鍵。在《日本復(fù)興戰(zhàn)略》中，安倍政府提出要戰(zhàn)略性開拓海外市場、擴大基礎(chǔ)設(shè)施出口［5］。2013年安倍政府提出“基礎(chǔ)設(shè)施體系出口戰(zhàn)略”，認為當(dāng)前世界各國，尤其是新興市場國家對基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展有巨大的需求，日本應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)這一需求，基礎(chǔ)設(shè)施出口應(yīng)當(dāng)成為本國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的一部分［6］。

東南亞是日本海外基礎(chǔ)設(shè)施市場的重點方向。一方面，這是因為21世紀以來東南亞經(jīng)濟發(fā)展迅速，已經(jīng)成為世界最大、增長最迅速的市場之一，在經(jīng)濟體量和市場規(guī)模上，東南亞已經(jīng)超過了印度成為日本最重要的亞洲市場之一；另一方面，日本長期經(jīng)營與東南亞的經(jīng)濟關(guān)系，通過大規(guī)模的政府開發(fā)援助（Official Development Assistance， ODA）和私人部門的貿(mào)易和投資，日本不僅在東南亞打下了深厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而且日本跨國公司已在東南亞構(gòu)建了一個跨區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，因而對東南亞出口基礎(chǔ)設(shè)施，日本有著其他國家沒有的便利和優(yōu)勢。因此，以東南亞為重點進行基礎(chǔ)設(shè)施輸出以促進日本國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展是日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的重要動因。

（二）反制中國“一帶一路”倡議

從理論的角度來說，基礎(chǔ)設(shè)施是地區(qū)公共產(chǎn)品供給的重要內(nèi)容和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位的重要內(nèi)涵之一［7］，基礎(chǔ)設(shè)施作為地區(qū)公共產(chǎn)品，對于國家間關(guān)系的交往至關(guān)重要，尤其是在援助框架下，援助國和受援國雙方不僅在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上共同獲益，而且促進進一步的經(jīng)濟與政治合作?；A(chǔ)設(shè)施輸出不僅僅是經(jīng)濟活動，而是國家外交和戰(zhàn)略的一部分，在21世紀成為世界主要大國之間角逐權(quán)力的重要手段。從實踐的角度來說，大國正訴諸基礎(chǔ)設(shè)施輸出在特定的地區(qū)與全球競逐影響力與領(lǐng)導(dǎo)力。對東亞國家的援助大多以基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容，此類援助被稱為援助國“有目的性地”影響受援國國內(nèi)政治的“含蓄方式”［8］。

2013年中國發(fā)起“一帶一路”倡議，目的是加強“一帶一路”共建國家的基礎(chǔ)設(shè)施合作和經(jīng)濟聯(lián)系。2015年中國主導(dǎo)成立了地區(qū)性金融組織“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”（簡稱“亞投行”），宣布投入1 000億美元資金支持亞洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展?！皝喭缎小钡某闪⒑汀耙粠б宦贰背h受到了國際社會的極大關(guān)注和“一帶一路”共建國家的極大歡迎，卻被日本視為威脅和挑戰(zhàn)。在日本看來，“亞投行”和“一帶一路”倡議可能會削弱日本在亞洲的經(jīng)濟主導(dǎo)地位，對日本經(jīng)濟安全構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。日本認為“一帶一路”倡議會導(dǎo)致中國主導(dǎo)地區(qū)合作，建立起“一種中國版門羅主義與人民幣為基礎(chǔ)的地區(qū)霸權(quán)”，因此日本不僅不加入“亞投行”，還提出“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”以回應(yīng)“一帶一路”倡議?！坝匈|(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”提出投入1 100億美元資金以支持亞洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，明顯帶有和“亞投行”競爭的意味（“亞投行”宣布投入1 000億美元資金）；而且當(dāng)時的安倍政府特別強調(diào)“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”推動的不是廉價但低質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，而是價高但質(zhì)量也更高的基礎(chǔ)設(shè)施體系。安倍政府此舉意在將日本的“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施體系”與中國基礎(chǔ)設(shè)施體系相比較。

東南亞是“一帶一路”倡議的重點建設(shè)地區(qū)，憑借強大的財力，中國對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施投資大幅增長，先后贏得了中泰鐵路、中老鐵路、印尼雅萬高鐵等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，成為日本在東南亞基礎(chǔ)設(shè)施市場的主要競爭者。日本自詡長期經(jīng)營東南亞，在東南亞貿(mào)易、投資和基礎(chǔ)設(shè)施市場上占據(jù)主導(dǎo)地位，東南亞是日本“從未失去、從未落后”的重要市場，為此高度重視、不惜血本加強對東南亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和援助，加強與中國對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施投資的競爭。

湄公河流域是日本與中國競爭的重點區(qū)域。早在日本提出“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”之前，日本就于2010年出臺《亞洲綜合發(fā)展規(guī)劃》，提出湄公河次區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通構(gòu)想，包括“東西經(jīng)濟走廊”（起始于越南中部的峴港，經(jīng)過老撾和泰國，最終到達緬甸東南部的毛淡棉）和“南部經(jīng)濟走廊”（起始于緬甸南部的土瓦港，向東途經(jīng)泰國曼谷、柬埔寨金邊、越南胡志明市等大城市，最后到達越南頭頓）兩個倡議。2015年5月，安倍政府公布《日本與湄公河國家合作：2015年新東京戰(zhàn)略》提出將湄公河次區(qū)域作為“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”實施的重點區(qū)域。2016年日本進一步提出《日本-湄公河互聯(lián)互通倡議》，提出加強對湄公河地區(qū)四個方面的基礎(chǔ)設(shè)施投資。2018年10月舉行的日本與湄公河國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會上通過的《日本-湄公河國家合作：2018年東京戰(zhàn)略》中，日本再次強調(diào)要加強對湄公河地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。日本不僅通過ODA加大對湄公河國家的基礎(chǔ)設(shè)施外交，還大力支持私人企業(yè)向湄公河基礎(chǔ)設(shè)施投資［9］。

如果說促進日本經(jīng)濟發(fā)展是日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的內(nèi)在動力，反制中國“一帶一路”倡議則是日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的外在刺激。

（三）謀求日本在東南亞的戰(zhàn)略目標

東南亞是日本對外戰(zhàn)略關(guān)注的重點地區(qū)。20世紀80年代日本確立了“總體安全戰(zhàn)略”。在這一戰(zhàn)略中，日本將國家安全擴展到經(jīng)濟維度，如原材料和食品的可靠供給、對國外市場的穩(wěn)定進入等。為了實現(xiàn)國家安全，政府必須綜合運用政治的、軍事的和經(jīng)濟的手段，其中包括經(jīng)濟外交的手段［2］。2010年以來，國際政治經(jīng)濟環(huán)境的不確定性使日本再次援引“總體安全戰(zhàn)略”以應(yīng)對。不過這一次不確定性與中國的經(jīng)濟崛起以及中國政治和軍事影響力的增強有關(guān)。為此日本將制衡中國的地區(qū)影響力以維持日本在亞洲的政治經(jīng)濟存在作為“總體安全戰(zhàn)略”的主要目標。經(jīng)濟外交，更具體地說基礎(chǔ)設(shè)施外交，自然成為日本實施“總體安全戰(zhàn)略”的重要工具。2012年安倍再次擔(dān)任日本首相后，在價值觀外交的基礎(chǔ)上提出了日本版的“印太戰(zhàn)略”。2020年上臺的菅義偉政府也全面繼承了這一戰(zhàn)略構(gòu)想。日本版的“印太戰(zhàn)略”有如下戰(zhàn)略目標：一是海陸一體制衡中國，將中國看作是美日共同主導(dǎo)的地區(qū)秩序的威脅；二是在日美同盟框架下有效提升日本在印太的地位和作用；三是維護有利于日本的地區(qū)秩序，主要是海上安全，即維護自由開放的海洋秩序［10］。東盟地區(qū)位于印太地區(qū)的中心位置，日本與東盟國家合作，建設(shè)“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”，加強互聯(lián)互通是實現(xiàn)“印太戰(zhàn)略”目標的支柱之一［10］。

長期以來，日本出于經(jīng)濟利益和地緣戰(zhàn)略利益雙重目標發(fā)展與東盟國家關(guān)系，尤以湄公河次區(qū)域國家為甚。20世紀90年代開始日本積極推動在湄公河次區(qū)域的“東西經(jīng)濟走廊”和“南部經(jīng)濟走廊”的建設(shè)。21世紀以來，日本更加強了對湄公河次區(qū)域國家的基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，尤其是柬埔寨和越南。日本動用ODA支持柬埔寨的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，如2013年日本承諾為柬埔寨修建的5號國家公路，2015年日本建成的跨越湄公河的金邊乃良大橋，兩者都是“南方經(jīng)濟走廊”的基建工程。日本支持柬埔寨的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，一方面是加強了柬埔寨與東盟的互聯(lián)互通，有利于柬埔寨的經(jīng)濟發(fā)展、減貧和生活水平的改善，另一方面有著地緣政治考量。在2015年的日本-柬埔寨峰會上，時任日本首相安倍晉三向柬埔寨首相洪森表達了日本對中國在南中國?！皢畏矫娓淖儸F(xiàn)狀”的擔(dān)憂，和日本基于國際海洋法和平解決南海爭端的立場。也正是這次峰會上，安倍向洪森表示日本決定提供170億日元優(yōu)惠貸款以提升柬埔寨5號國家公路?？紤]到柬埔寨是支持中國涉南海爭端立場的主要國家，日本試圖通過基礎(chǔ)設(shè)施外交改變柬埔寨的立場。在2016年蒙古國舉行的第11屆亞歐首腦會議上，安倍借機與洪森舉行了會晤，后者是安倍會晤的六個國家領(lǐng)導(dǎo)人之一。安倍表示“柬埔寨是東盟的重要國家”，“金邊乃良大橋的開通是日本為柬埔寨發(fā)展所做貢獻的象征”，還表示日本將繼續(xù)通過出口高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、加強湄公河互聯(lián)互通等方式支持柬埔寨發(fā)展。安倍試圖通過支持柬埔寨基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的承諾改變柬埔寨在涉南海爭端中支持中國的外交立場［2］。

謀求日本戰(zhàn)略目標的意圖也體現(xiàn)在日本對越南基礎(chǔ)設(shè)施外交中。2011年和2013年日本分別提供了210億日元貸款和380億日元貸款用于越南海防萊縣國際機場和相關(guān)設(shè)施的建設(shè)。日本還為越南峴港改擴建項目、越南海云關(guān)隧道項目、湄公河第二國際大橋項目、連接越南與柬埔寨的國家1號公路升級項目等提供資金。日本此舉一方面是支持越南的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，另一方面也含有地緣政治意圖。由于越南是南海爭端的主要聲索國之一，日本試圖以基礎(chǔ)設(shè)施外交為抓手加強與越南在海上安全領(lǐng)域的合作。日本利用ODA向越南無償提供巡邏艇和海警器材，協(xié)助其提升海上執(zhí)法能力。在日本看來，與越南等南海周邊國家的海上安全合作，有利于增強東盟國家維護日本海上交通線安全、限制中國海權(quán)能力發(fā)展［5］。

日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交還有將印度納入其對華制衡戰(zhàn)略的意圖?！皷|西經(jīng)濟走廊”和“南方經(jīng)濟走廊”旨在加強中南半島國家之間的經(jīng)濟聯(lián)系，也促進了印度與中南半島國家之間的經(jīng)濟合作和交流，從而增強印度在該地區(qū)的地緣政治經(jīng)濟地位，增加對中國的戰(zhàn)略壓力。

最后，日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交還是日本在亞太地區(qū)塑造戰(zhàn)略格局、提升地緣政治影響力的關(guān)鍵舉措。這主要體現(xiàn)在其推動印太戰(zhàn)略和印太經(jīng)濟框架等戰(zhàn)略性倡議上。印太戰(zhàn)略是一個包括印度洋和太平洋兩大地區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想，旨在促進地區(qū)內(nèi)國家間的合作與繁榮，加強經(jīng)濟、安全和政治聯(lián)系。在這一戰(zhàn)略框架下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被視為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的關(guān)鍵手段之一［11］。印太經(jīng)濟框架旨在促進印太地區(qū)國家間的經(jīng)濟合作和發(fā)展，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進經(jīng)濟合作和地區(qū)繁榮是其重要內(nèi)容［12］。日本積極參與印太戰(zhàn)略的制定和推動，也是印太經(jīng)濟框架的重要參與者，通過對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交，日本致力于東南亞互聯(lián)互通，從而加強了東南亞在印太戰(zhàn)略和印太經(jīng)濟框架中的作用。

三、日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的策略

2010年以來，民主黨政府和自民黨政府先后制定了促進海外基礎(chǔ)設(shè)施體系出口的戰(zhàn)略和政策，如何實現(xiàn)既定的戰(zhàn)略和政策目標就成為日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的重要議題。筆者在此將日本促進對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施出口的方式方法稱之為策略。盡管日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施出口的執(zhí)行者是私人企業(yè)，但私人企業(yè)對東南亞的基礎(chǔ)設(shè)施投資、貿(mào)易行為背后體現(xiàn)的是日本的國家意志，并且得到了日本政府和公共機構(gòu)的政策引導(dǎo)和支持，因此筆者將包括日本政府、公共機構(gòu)和私人企業(yè)在內(nèi)共同推動的日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施出口的政策及其行為稱之為基礎(chǔ)設(shè)施外交，日本政府、公共機構(gòu)和私人企業(yè)共同促進對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施出口的方式方法即為策略。

（一）動用多種政策工具

2010年民主黨政府制定了日本第一個促進基礎(chǔ)設(shè)施出口的政策“新增長戰(zhàn)略”后，隨即成立了統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施出口的決策機構(gòu)——首相主持的內(nèi)閣大臣會議，以實現(xiàn)“一個聲音、統(tǒng)一行動”來統(tǒng)籌和推進基礎(chǔ)設(shè)施出口事務(wù)。2013年自民黨政府的安倍內(nèi)閣也成立了同樣性質(zhì)的機構(gòu)——基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟合作戰(zhàn)略會議。該會議由財務(wù)省、外務(wù)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、經(jīng)濟再生本部等相關(guān)部門的大臣參加，內(nèi)閣官房長官擔(dān)任議長，其功能是綜合規(guī)劃日本基礎(chǔ)設(shè)施出口、對外經(jīng)濟合作的重要事項，制定相應(yīng)的政策，協(xié)調(diào)各部門的行動，確保相關(guān)戰(zhàn)略和政策的有效實施［13］。

在討論涉及對東南亞的基礎(chǔ)設(shè)施外交事項時，該會議通常聚焦于特定國家或地區(qū)，以及特定議題，如“印度尼西亞”“湄公河地區(qū)”“官民伙伴關(guān)系”“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”等。此類議題經(jīng)常討論日本與東南亞國家的合作重點、優(yōu)先項目和政策方向。例如，討論是否要加大在某一特定國家或地區(qū)的投資力度，或是確定在特定領(lǐng)域的重點合作項目等。該會議召開比較頻繁，2013—2015年共召開了22次之多，召開的時間通常依首相的外交議程來定。安倍內(nèi)閣之后日本政府依然維持“基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟合作戰(zhàn)略會議”這一決策機構(gòu)。在該機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下日本統(tǒng)籌開展基礎(chǔ)設(shè)施外交，動用了多種政策工具。

1.政府開發(fā)援助

日本長期以O(shè)DA形式支持東南亞的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，ODA在日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交中扮演著至關(guān)重要的角色。作為世界第三大、亞洲第二大的經(jīng)濟體，日本通過ODA向東南亞國家提供援助，既是對該地區(qū)的發(fā)展支持，也是對日本自身利益的追求。就日本ODA的性質(zhì)來說，不再僅僅是“援助”和“救援”，而更多地關(guān)注“經(jīng)濟合作”【日本財務(wù)省從資金流動角度將經(jīng)濟合作分為官方發(fā)展援助、其他官方資金、民間資金以及民間非盈利組織的贈與?！俊DA在日本的基礎(chǔ)設(shè)施外交中扮演了多重角色，其內(nèi)容包括無償援助、有償援助和技術(shù)援助等方面，幫助受授國改善當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況和營商環(huán)境，讓日本企業(yè)更好地實現(xiàn)從“走出去”到“走進去”的轉(zhuǎn)變。

2015年2月10日，日本內(nèi)閣會議通過了新ODA大綱《開發(fā)合作大綱：為和平、繁榮以及每個人的未來》。在新ODA大綱中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是幫助對象國經(jīng)濟發(fā)展的首要基礎(chǔ)和重點政策，并指出日本基礎(chǔ)設(shè)施體系出口既要“質(zhì)量”也要“數(shù)量”，日本既要發(fā)揮自身在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理上的知識、技術(shù)與經(jīng)驗優(yōu)勢，建設(shè)符合國際標準的基礎(chǔ)設(shè)施，又要實現(xiàn)資金來源的多元化、日元貸款和其他融資手段的便捷化，以及政府相關(guān)機構(gòu)間的合作和民間資本的參與［13］。在新ODA大綱指導(dǎo)下，日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施投資逐步擴大，見表1。

日本通過無償援助向東南亞國家提供資金和技術(shù)支持，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，日本政府向菲律賓提供了無償援助，支持了馬尼拉輕軌項目。這個項目是菲律賓歷史上規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目之一，由日本的技術(shù)和資金支持，幫助菲律賓改善了交通運輸系統(tǒng)。

日本的有償援助為東南亞國家提供了貸款和融資支持，促進了基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施。例如，日本政府向印度尼西亞提供了有償援助，支持了雅萬高鐵項目。這個項目是印尼歷史上最大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施項目之一，日本通過提供貸款和技術(shù)支持，幫助印尼改善了鐵路交通系統(tǒng)，促進了經(jīng)濟發(fā)展，同時也加強了日本與印尼之間的合作關(guān)系。日本的技術(shù)援助為東南亞國家提供了專業(yè)技術(shù)支持和人力資源培訓(xùn)，提升了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平和質(zhì)量。例如，日本政府向越南提供了技術(shù)援助，支持了胡志明市地鐵項目。這個項目是越南歷史上第一條地鐵線路，日本通過提供技術(shù)支持和人力資源培訓(xùn)，幫助越南提高了地鐵建設(shè)的技術(shù)水平，提升了城市交通系統(tǒng)的效率，同時也增強了日本與越南之間的合作和友好關(guān)系。

湄公河流域國家是日本ODA投入的重點方向。在三年一次的日本與湄公河國家峰會上，2009年、2012年和2015年，日本分別宣布向湄公河區(qū)域（緬甸、泰國、老撾、柬埔寨、越南）提供5 000億日元、6 000億日元和7 500億日元的ODA援助，呈逐步增長態(tài)勢。

但是，日本的ODA政策并非一帆風(fēng)順。一方面，ODA項目主要依賴于日本政府的財政支持，這對日本的財政壓力不容忽視。隨著ODA項目的擴大和日本國內(nèi)財政狀況的不穩(wěn)定，這種壓力可能會進一步加劇。例如，日本政府向菲律賓提供了數(shù)十億美元的無償援助，用于支持馬尼拉輕軌項目。這樣的大規(guī)模援助需要日本政府投入大量資金，增加了國家的財政負擔(dān)。隨著日本經(jīng)濟增長放緩和人口老齡化加劇，政府面臨越來越大的財政壓力。日本的財政支出已經(jīng)長期處于赤字狀態(tài)，而且公共債務(wù)已經(jīng)高達國內(nèi)生產(chǎn)總值的200%以上［14］。因此，日本政府需要謹慎考慮如何分配有限的財政資源，以平衡國內(nèi)需求和對外援助之間的關(guān)系。另一方面，日本的ODA項目也面臨效益和回報的問題。盡管日本向東南亞國家提供了大量的援助資金和技術(shù)支持，但并不總能取得預(yù)期的效果。例如，日本援助泰國建設(shè)紅色線鐵路項目。該項目是日本政府通過日本國際協(xié)力機構(gòu)（JICA）資助的一個重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，旨在改善曼谷的公共交通系統(tǒng)。然而，由于資金分配不當(dāng)、管理混亂和腐敗問題，項目進展緩慢，工期一再延長。對泰國政府的腐敗指控和預(yù)算超支導(dǎo)致施工多次暫停，項目竣工時間一再推遲。

2.高層推銷外交

日本的基礎(chǔ)設(shè)施外交在全球范圍內(nèi)被認為是一種頂級銷售，首相和有關(guān)部門的內(nèi)閣大臣都積極參與基礎(chǔ)設(shè)施出口的推銷。首相和大臣們在各種國際會議和活動中經(jīng)常肩負經(jīng)濟使命，為日本的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和技術(shù)做宣傳，為日本企業(yè)參與海外基礎(chǔ)設(shè)施競標提供政治支持和保障。安倍晉三是參與高層推銷外交最多的日本首相，僅2012年就有10次，2013年有34次，2014和2015年也有很多次。如2013年安倍首相訪問緬甸時，有來自43家企業(yè)的117名代表隨行。讓企業(yè)代表參加政府訪問團是安倍的安排，他要求有關(guān)政府部門挑選若干訪問對象國可能會感興趣的工業(yè)領(lǐng)域的日本企業(yè)代表隨行訪問。日本企業(yè)代表隨行參加政府訪問的舉措受到訪問對象國的歡迎，它有利于日本與訪問對象國就具體的基礎(chǔ)設(shè)施項目進行針對性的技術(shù)性的協(xié)商和談判。2015年11月，安倍晉三親自向菲律賓政府宣傳推廣日本地鐵技術(shù)，并參與日本政府與菲律賓政府間的協(xié)商，幫助日本企業(yè)參與菲律賓馬尼拉地鐵項目的競標。在安倍晉三的親自參與下，日菲政府間協(xié)商解決了雙方合同條款方面的分歧，幫助日本企業(yè)成功贏得了菲律賓馬尼拉地鐵項目。

除首相外，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省大臣、國土交通省大臣也積極參與高層推銷外交，2012年、2013年、2014年分別有19次、46次、42次涉及日本基礎(chǔ)設(shè)施出口的訪問。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省大臣先后訪問了越南、緬甸、文萊和印度尼西亞，國土交通省大臣先后訪問了緬甸、泰國、越南、印度尼西亞，就日本基礎(chǔ)設(shè)施援助、貿(mào)易和投資事項與對象國進行了會談。

首相和大臣們的高層推銷外交體現(xiàn)了日本政府對基礎(chǔ)設(shè)施外交的高度重視和積極投入，也收到了積極的成效。2013年日本首相向印度尼西亞成功推銷了價值326億日元的公共運輸系統(tǒng)，2014年向馬來西亞成功推銷了價值330億日元的火力發(fā)電系統(tǒng)，2014年向泰國成功推銷了價值116億日元的公共交通系統(tǒng)［2］。

3.信息服務(wù)

日本外務(wù)省在其駐海外使領(lǐng)館中任命了專門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施事務(wù)的官員。截至2016年10月，其在亞洲的駐外機構(gòu)共有54名這類官員。這些官員的職責(zé)是搜集各國有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項目的信息，將信息傳遞給日本在當(dāng)?shù)氐臋C構(gòu)和企業(yè)。日本政府還編制了英文版的“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施投資案例手冊”，向其他國家介紹日本先進的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和技術(shù)。

此外，日本企業(yè)在東南亞當(dāng)?shù)匾查_展過有關(guān)“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”的主題會議，如Uniadex株式會社（以下簡稱Uniadex公司），以“在東南亞實施考慮日本品質(zhì)的項目”為主題開展活動，作為在東南亞構(gòu)建信息與通信技術(shù)（information and communications technology， ICT）基礎(chǔ)設(shè)施時的附加價值服務(wù)，見表2。

受援國企業(yè)和客戶對ICT基礎(chǔ)設(shè)施項目存在兩方面的需求［15］。一方面，隨著日本企業(yè)進軍東南亞，當(dāng)?shù)乜蛻艏娂姳硎尽跋Ｍ跂|南亞當(dāng)?shù)毓臼褂迷谌毡臼褂玫南到y(tǒng)”，“希望在多個國家構(gòu)建與日本相同的ICT基礎(chǔ)設(shè)施”，“在新工廠構(gòu)建項目期間，想徹底進行進度管理”的要求；另一方面，也有“由于面向東南亞開展業(yè)務(wù)，希望降低成本”“希望利用當(dāng)?shù)毓镜念A(yù)算實施”的要求。因此，對日本的ICT企業(yè)來說，需要同時提供“日本品質(zhì)”和“降低成本”兩種相反的服務(wù)。針對這些要求和主題，Uniadex公司通過實施“由日本主導(dǎo)的項目管理”和“由當(dāng)?shù)貑T工提供日本品質(zhì)”，實現(xiàn)了顧客所期望的提供日本品質(zhì)和降低成本的兩全。為了使ICT通信基礎(chǔ)設(shè)施項目有效實施，Uniadex公司聯(lián)合海內(nèi)外的相關(guān)公司建立起了有效的實行機制，為當(dāng)?shù)靥峁┝思葍?yōu)質(zhì)又廉價的信息服務(wù)。

4.聯(lián)手亞洲開發(fā)銀行

亞洲對基礎(chǔ)設(shè)施投資具有巨大的需求，據(jù)亞洲開發(fā)銀行2017年報告，2016年到2030年亞洲的基建投資需求為22.6萬億美元，平均每年需求約1.5萬億美元。龐大的基建投資需求刺激了日本加強海外基礎(chǔ)設(shè)施出口的決心，同時也使日本感到資金不足的約束，僅靠ODA的資金投入顯然遠遠不夠。東南亞是日本和中國基建投資競爭的重點地區(qū)，面對中國雄厚的資金實力，日本除了加大ODA投入外，還積極聯(lián)手亞洲開發(fā)銀行，借助亞洲開發(fā)銀行的資金。

亞洲開發(fā)銀行是日本銀行家、大藏省財務(wù)官渡邊武提議，于1966年成立的政府間金融開發(fā)機構(gòu)，渡邊武擔(dān)任了第一任行長，此后歷任行長均為日本人擔(dān)任。日本也是亞洲開發(fā)銀行出資最多的國家，在“亞開行”的人事和資金安排上發(fā)揮主導(dǎo)作用?？梢哉f，“亞開行”是日本領(lǐng)導(dǎo)的“亞開行”。與“亞開行”合作是日本加強對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要舉措。日本“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”的一個重要思路是與“亞開行”合作建立一個有效的合作機制，利用公共財政（包括ODA）撬動私人資本參與投資［16］。2016年JICA與“亞開行”合作成立了“領(lǐng)導(dǎo)亞洲私人部門基礎(chǔ)設(shè)施基金”，為“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施”項目提供資金。日本通過亞洲開發(fā)銀行的資金支持了許多東南亞國家的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如越南的河內(nèi)軌道交通項目、菲律賓南部電網(wǎng)改造項目。來自亞洲開發(fā)銀行的資金有效地彌補了日本自有公共財政資金的不足，助力了日本對東南亞的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

（二） 建立官民合作體制

制定基礎(chǔ)設(shè)施出口戰(zhàn)略與政策，成立統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施出口事項的決策機構(gòu)“基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟合作戰(zhàn)略會議”，運用ODA、信息服務(wù)、高層推銷外交及聯(lián)手亞洲開發(fā)銀行等多種政策工具，表明日本政府在東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交中發(fā)揮了主要的、主導(dǎo)的、引導(dǎo)的作用，但這并不意味著民間團體、私人企業(yè)和個人在對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交中的作用是消極的、微不足道的。實際上，日本民間團體、私人企業(yè)和個人在促進政府制定基礎(chǔ)設(shè)施出口戰(zhàn)略和政策，以及執(zhí)行戰(zhàn)略和政策中發(fā)揮了重要的、不可替代的作用。日本政府也高度重視民間團體、私人企業(yè)和個人在對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交中的作用，在政策制定和實施兩個層面建立了官民合作（public-private-partnership， PPP）體制。

政策制定層面的官民合作體制。民間團體和私人企業(yè)在日本制定促進基礎(chǔ)設(shè)施出口的戰(zhàn)略和政策上發(fā)揮了重要作用。自2009年以來，日本經(jīng)濟團體聯(lián)合會（簡稱“經(jīng)團聯(lián)”）每年都發(fā)布關(guān)于日本基礎(chǔ)設(shè)施體系出口的意見書。在2009年發(fā)布的意見書中，“經(jīng)團聯(lián)”提出應(yīng)戰(zhàn)略性使用ODA促進基礎(chǔ)設(shè)施出口?！敖?jīng)團聯(lián)”還向安倍政府對向具體國家和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施出口提出了建議?！敖?jīng)團聯(lián)”還與高級政府官員舉行會議討論基礎(chǔ)設(shè)施出口問題。如2014年1月，“經(jīng)團聯(lián)”官員與外務(wù)省高級官員就基礎(chǔ)設(shè)施出口問題舉行了會談，“經(jīng)團聯(lián)”建議在促進海外基礎(chǔ)設(shè)施出口中要重視JICA的作用和建立日本自己的基礎(chǔ)設(shè)施標準［2］。安倍政府也建立了有關(guān)政府機構(gòu)以吸納民間團體和私人企業(yè)關(guān)于促進基礎(chǔ)設(shè)施出口的意見。2013年1月，安倍內(nèi)閣成立了“工業(yè)競爭力委員會”，其中包括來自商業(yè)團體的17名代表。在委員會會議上，商業(yè)團體代表們強調(diào)應(yīng)將促進基礎(chǔ)設(shè)施體系出口作為日本國際發(fā)展戰(zhàn)略的一個支柱。日本政府的各個部也建立了征求基礎(chǔ)設(shè)施出口政策建議的咨詢委員會，如2014年5月，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省建立一個經(jīng)濟合作與基礎(chǔ)設(shè)施出口委員會，召集了12名商業(yè)界代表討論日本基礎(chǔ)設(shè)施出口面臨的挑戰(zhàn)和未來前景，并提交了政策報告。

政策執(zhí)行層面的官民合作體制?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于投資大、建設(shè)周期長、風(fēng)險高，私人資本難以獨自承擔(dān)，而公共資本也難獨立滿足。推動形成公私伙伴關(guān)系，引導(dǎo)私人資本進入公共部門主導(dǎo)的基建項目，或者引進公共資金支持私人資本主導(dǎo)的基建項目是一個行之有效的方法。官民合作的公私資本聯(lián)合也是日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要策略。2013年日本基礎(chǔ)設(shè)施體系出口戰(zhàn)略出臺后，明確表示將PPP模式作為對東南亞基建投資的基本戰(zhàn)略。日本對東南亞基建投資的PPP模式分為三類：一是有效利用JICA日元借款、海外投融資以及日本出口和投資保險等手段提供公共金融支持，以提升PPP項目的風(fēng)險承受能力，確保項目運作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性；二是積極完善與改進PPP相關(guān)的體制環(huán)境，使之適用于東南亞各國；三是積極開展協(xié)調(diào)融資，動員更多民間資本參與［17］。日本政府通過JICA聯(lián)合民間金融機構(gòu)、亞洲開發(fā)銀行等廣泛進行融資。東南亞最大的火力發(fā)電項目，日資公司和印尼企業(yè)合作開發(fā)的爪哇火力發(fā)電項目就是JICA協(xié)調(diào)融資的范例。該項目總投資40億美元，JICA提供了34億美元協(xié)調(diào)融資，其中21億美元由JICA出資，其他由日資民間銀行出資，JICA提供政治風(fēng)險擔(dān)保。類似爪哇火力發(fā)電項目這樣的PPP模式的協(xié)調(diào)融資項目還有不少。在日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交中，由于PPP體制的建立，盡管政府開發(fā)援助依舊發(fā)揮核心作用，但私人融資已經(jīng)超過政府融資，成為日本海外基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來源。除PPP融資體制之外，為了克服政策執(zhí)行上的各自為政，日本政府、政府附屬機構(gòu)、私人機構(gòu)等還建立了協(xié)調(diào)項目執(zhí)行的聯(lián)合機構(gòu)，包括外務(wù)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省等政府部門，JICA、國際協(xié)力銀行（JBIC）、日本貿(mào)易振興機構(gòu)（JETRO）等政府附屬機構(gòu)，“經(jīng)團聯(lián)”、日本工商會等民間團體。該組織有效支持了日本企業(yè)在緬甸和越南的基建項目的實施。

（三） 以湄公河地區(qū)為重點

冷戰(zhàn)時期日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的重點是老東盟六國（菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、新加坡、文萊、泰國），冷戰(zhàn)后，隨著中南半島的越南、老撾和柬埔寨轉(zhuǎn)向改革開放政策及緬甸的民主化，日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的重點轉(zhuǎn)向了湄公河地區(qū)，在這一意義上，可以說21世紀的日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的主要部分是“湄公河外交”。

日本對湄公河地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施外交始于20世紀90年代。1991年，日本在ODA中專門增加了“湄公河地區(qū)開發(fā)”項目，但沒有制定具體的援助方針。1999年，日本外務(wù)省制定《日本ODA中期政策》，將湄公河地區(qū)作為ODA的重點地區(qū)，并對該地區(qū)的泰國、越南、老撾、柬埔寨制訂了具體的援助計劃。2003年，日本提出《湄公河地區(qū)開發(fā)新觀念》，宣布在3年內(nèi)給予湄公河地區(qū)30億美元經(jīng)濟援助，其中一半用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是日本首次出臺關(guān)于湄公河地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政策。2007年，日本再推出《日本-湄公河地區(qū)伙伴關(guān)系計劃》，其中包括擴大ODA用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容。2009年，日本與湄公河五國首次舉行首腦峰會，發(fā)表《東京宣言》，表示將湄公河地區(qū)作為ODA的重點地區(qū)，提出要發(fā)展湄公河地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，并推出《日本-湄公河63點行動計劃》。2010年，日本出臺《亞洲綜合發(fā)展規(guī)劃》，提出在湄公河地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通構(gòu)想包括“東西經(jīng)濟走廊”和“南方經(jīng)濟走廊”兩個倡議。2012年，第二次日本與湄公河五國首腦峰會上通過的《東京宣言2012》中，日本再次提出提供更多的ODA幫助湄公河地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。可以認為，冷戰(zhàn)結(jié)束以來的這一段歷史時期，日本對湄公河地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施外交的興起主要是因為日本利用冷戰(zhàn)后湄公河地區(qū)國家政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史契機，以及各國對基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展的需求，而加強了對湄公河地區(qū)的政府開發(fā)援助框架下基礎(chǔ)設(shè)施援助，其目的是追求日本的經(jīng)濟利益和政治影響力。

2015年之前，日本在整個東南亞基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的“一家獨大”地位長期無人撼動。但在“一帶一路”倡議提出后中國在東南亞包括湄公河地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資逐漸加強，日本開始感到壓力，因此出于與中國競爭的需要，在2015年后進一步加強對湄公河地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施外交。2015年，安倍政府與湄公河地區(qū)國家聯(lián)合發(fā)布了《促進日湄合作新東京戰(zhàn)略2015》，宣布將“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”適用于湄公河地區(qū)，日本將從“質(zhì)量”和“數(shù)量”兩個方面促進湄公河地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從2016年開始3年內(nèi)向湄公河五國（泰國、越南、老撾、柬埔寨、緬甸）提供7 500億日元ODA。2016年9月的《日本與湄公河區(qū)域互聯(lián)互通倡議》、2018年《促進日湄合作東京戰(zhàn)略2018》都強調(diào)要加強湄公河地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和投資，以及促進東盟互聯(lián)互通。近年來，日本還加強了對作為“東西經(jīng)濟走廊聯(lián)通計劃”的節(jié)點國家緬甸的基建投資支持。從地緣政治來看，日本政治家明確有意以東西走向的經(jīng)濟走廊與中國聯(lián)接?xùn)|南亞的南北走廊相抗衡［17］。因此，制衡中國是2015年以來日本對湄公河地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施外交如此重視的主要因素。

為了與中國的湄公河基礎(chǔ)設(shè)施外交競爭，日本將“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”作為競爭的“差異化戰(zhàn)略”［17］。2015年安倍政府就確立了“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”作為維持日本在東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交優(yōu)勢的戰(zhàn)略，試圖以凸顯日本在基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和質(zhì)量上的優(yōu)勢，制衡中國基礎(chǔ)設(shè)施外交中的融資優(yōu)勢。日本政府多次影射批評中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是“便宜貨”“浪費錢”“只注重眼前利益”“單純追求銷量”等，日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施投資具有安全性、信賴性、效率與技術(shù)的優(yōu)勢。日本試圖以“高質(zhì)量敘事”作為與中國競爭的差異化戰(zhàn)略［17］。以高層外交方式推進基礎(chǔ)設(shè)施外交是日本與中國對湄公河地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施外交競爭的又一方式。首先，自2009年以來，日本每3年舉行一次與湄公河國家的首腦峰會，共同發(fā)表關(guān)于雙邊合作的政策方針和行動計劃。其次，日本政府首腦多次訪問湄公河地區(qū)國家，通過政治外交推動基礎(chǔ)設(shè)施外交。如2007年安倍訪問柬埔寨、老撾、越南三國，聲稱將三國納入“價值觀外交體系”；2013年再訪問越南，宣稱推動日越密切合作，發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，當(dāng)年5月訪問緬甸，宣布免除緬甸部分債務(wù)，支持緬甸民主化、法治建設(shè)和民族和解；11月，再訪問老撾和柬埔寨，宣傳日本的“積極和平主義”，為兩國提供資金和醫(yī)療援助。

日本對湄公河地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施外交的重視直接體現(xiàn)在日本對湄公河地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資上。以日本ODA資金為例，2010年以后，日本對東南亞國家的援助資金流向產(chǎn)生了地域性的變更，流向湄公河流域國家的資金增加幅度較大；安倍上臺后的2013—2016年，其援助資金向湄公河流域集中的趨勢更加明顯［18］。另據(jù)研究，2005—2016年，日本對印尼、泰國、菲律賓和馬來西亞的ODA資金有較大下降，而對越南、緬甸的援助急劇增加。2016年，越南接受了日本對東盟ODA的46%，緬甸接受了12%［19］。援助資金的流向變化恰好反映了日本對湄公河地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施外交重視程度的轉(zhuǎn)變。

（四）與美澳印合作

日本除制定和執(zhí)行“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系計劃”倡議作為對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的主要平臺外，還積極參與或發(fā)起與美國、澳大利亞、印度的雙邊或多邊基礎(chǔ)設(shè)施合作倡議，與美國、澳大利亞、印度等國進行戰(zhàn)略互動和政策協(xié)調(diào)，借盟友和伙伴之力以推動自己對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交，同時形成反制“一帶一路”倡議的更大力量。

日本與美國、澳大利亞、印度等在東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交領(lǐng)域的合作要從四國“印太戰(zhàn)略”的互動與協(xié)調(diào)的大框架下來理解?；A(chǔ)設(shè)施合作在美國“印太戰(zhàn)略”中占有重要地位，其中具有對華戰(zhàn)略競爭、提供“一帶一路”倡議替代方案的重要意蘊，而吸納盟友和伙伴加入對華基建競爭則是其重要策略。日本、澳大利亞、印度為了各自經(jīng)濟和戰(zhàn)略利益，不同程度地跟隨了美國對華基建競爭戰(zhàn)略，積極參與了有關(guān)雙邊或多邊基礎(chǔ)設(shè)施合作倡議與機制。在基礎(chǔ)設(shè)施外交方面，日本具有資金、技術(shù)、經(jīng)驗和先發(fā)等優(yōu)勢，是美國對華基建競爭重點依賴的盟友。日本則為更有效推進對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交和反制中國“一帶一路”倡議而積極迎合和參與了美日、美日澳、美日澳印等基礎(chǔ)設(shè)施合作倡議與機制。

美日兩國基礎(chǔ)設(shè)施合作內(nèi)容廣泛，主要包括基建市場開發(fā)合作和共同推動建立高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國際標準兩方面。在基建市場開發(fā)方面，又主要在能源基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展了合作。2017年11月，特朗普首訪日本，宣布建立兩國戰(zhàn)略能源伙伴關(guān)系，推進兩國在東南亞地區(qū)的能源基建和能源出口合作。隨即日本通商產(chǎn)業(yè)省與美國貿(mào)易發(fā)展署簽署合作備忘錄，支持兩國在第三國的能源基建合作。為促進兩國私營部門在東南亞的能源基建合作，2017年，美國國務(wù)院和日本外務(wù)省成立了“美日第三國基礎(chǔ)設(shè)施公私圓桌磋商會”，商討如何加強兩國私營部門的基建投資合作與政策協(xié)調(diào)。2018年12月，美日在越南舉辦了能源基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)合作會，商討兩國在越南能源基建領(lǐng)域的合作。2019年3月，美日與印尼舉辦三方液化天然氣工作會談，探討合作開發(fā)印尼天然氣市場。2019年8月，美日兩國宣布建立湄公河電力伙伴關(guān)系，共同推進湄公河地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和電力供應(yīng)。美日還定期舉辦能源戰(zhàn)略伙伴關(guān)系會議，推進兩國在東南亞地區(qū)的能源基建合作和促進地區(qū)電力與能源市場一體化。2020年4月，美國財政部和日本財務(wù)省、通商產(chǎn)業(yè)省簽署合作備忘錄，進一步加強兩國在能源和基礎(chǔ)設(shè)施融資及市場開發(fā)領(lǐng)域合作。在推動建立高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國際標準方面，2017年和2018年美日首腦互訪中都提出印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)符合市場競爭和透明、負責(zé)任的融資安排，開放和公平的市場準入以及高標準的善治等原則。2018年11月，美國和日本召集“經(jīng)濟和結(jié)構(gòu)性政策工作組”會議，推動植根于透明度、基于市場的融資、開放基礎(chǔ)設(shè)施以及債務(wù)可持續(xù)性等原則的基礎(chǔ)設(shè)施投資［20］。美日還在諸如七國集團、二十國集團以及亞太經(jīng)濟合作組織等多邊論壇上合作推動高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國際標準。

美日澳三邊基礎(chǔ)設(shè)施合作側(cè)重于政策協(xié)調(diào)和推動建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國際標準。2017年8月，美日澳舉行三邊戰(zhàn)略對話，強調(diào)通過高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展推動地區(qū)互聯(lián)互通。2018年7月，美日澳共同宣布建立“印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資三邊伙伴關(guān)系”。2018年11月，美日澳三方簽署諒解備忘錄，以實施“印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資三邊伙伴關(guān)系”。2019年8月，美日澳三方組成代表團訪問印度尼西亞，考察在印度尼西亞實施基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的合作機會。2019年11月4日，美日澳三國在“印太商業(yè)論壇”上共同推動基建領(lǐng)域標準倡議“藍點網(wǎng)絡(luò)”計劃，其中日本在該計劃中的機構(gòu)設(shè)置、資源投入和項目推進方面發(fā)揮著重要作用。2020年1月，美日澳三國首次舉行“藍點網(wǎng)絡(luò)”指導(dǎo)委員會會議，就“藍點網(wǎng)絡(luò)”計劃前景、成員標準與責(zé)任等問題進行討論。2021年6月，美日澳啟動“藍點網(wǎng)絡(luò)會談”，成立“藍點網(wǎng)絡(luò)”協(xié)調(diào)小組，意欲將其打造為基礎(chǔ)設(shè)施的全球標準。至此，“藍點網(wǎng)絡(luò)”倡議被美國聯(lián)合日澳等國塑造為對沖“一帶一路”倡議和基建外交的系統(tǒng)性嘗試。東盟國家被視為“藍點網(wǎng)絡(luò)”倡議的目標地區(qū)，也是美日澳尋求“藍點網(wǎng)絡(luò)”倡議伙伴的對象國。

美日印澳四國基礎(chǔ)設(shè)施合作機制是拜登政府在推動美國與印太國家基礎(chǔ)設(shè)施合作上的主要行動。美日印澳四國合作機制起初主要聚焦于安全對話和合作，但在2021年6月拜登總統(tǒng)在七國集團峰會上發(fā)起了“重建更好世界”的全球基礎(chǔ)設(shè)施倡議后，基礎(chǔ)設(shè)施外交成為四國合作機制延伸到經(jīng)濟領(lǐng)域的重要議題，東南亞則是四國基礎(chǔ)設(shè)施外交的目標地區(qū)之一。2021年9月，美日澳印四國峰會宣布將以“重建更好世界”倡議為基礎(chǔ)加強印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展合作。四國同意建立高級“四國基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)小組”，定期開會分享信息和協(xié)調(diào)各自活動，確保四國活動相互強化和相互補充，在滿足印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施需求上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。拜登政府把日本當(dāng)作四國合作機制的重要國家，日本也將四國合作機制視為自己向印太地區(qū)提供高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助和投資的重要平臺而積極迎合。

在美國主導(dǎo)發(fā)起的基礎(chǔ)設(shè)施合作機制之外，日本還積極推動了與印度的基礎(chǔ)設(shè)施合作。自日印戰(zhàn)略伙伴關(guān)系確立以來，與印度的基礎(chǔ)設(shè)施合作是日本推動日印戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要著力點。日本以“湄公河次區(qū)域-印度經(jīng)濟走廊”的海陸互聯(lián)方案為藍本推進和印度在東南亞的基礎(chǔ)設(shè)施合作［21］。2017年9月，安倍與莫迪發(fā)布共同聲明，要實現(xiàn)日本“自由開放印太戰(zhàn)略”“有質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴計劃”與印度“東向行動”政策的對接，攜手強化印度國內(nèi)互聯(lián)和包括非洲在內(nèi)的整個印太地區(qū)互聯(lián)。不過，盡管政策宣示宏大，日印在東南亞的基礎(chǔ)設(shè)施合作缺乏具體的進展。

結(jié) 語

作為傳統(tǒng)的以東南亞作為重點地區(qū)的經(jīng)濟外交大國，21世紀日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的興起既是歷史的自然延續(xù)——冷戰(zhàn)時期對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交，又是21世紀初以來日本國家利益推動的結(jié)果。首先，日本以基礎(chǔ)設(shè)施輸出作為經(jīng)濟振興戰(zhàn)略的重要支柱，試圖通過東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交追求經(jīng)濟利益。其次，日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交受到“一帶一路”倡議提出后中國對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的刺激，反制中國“一帶一路”倡議是日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的外因。再次，日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交也蘊含著地緣政治目標，日本試圖以高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施外交遏制中國在東南亞日漸增長的影響力，維持自身在東南亞的傳統(tǒng)優(yōu)勢地位。

21世紀日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交一直處于積極發(fā)展的態(tài)勢。為了有效實施基礎(chǔ)設(shè)施外交，促進日本對東南亞的基礎(chǔ)設(shè)施輸出，日本政府制定了基礎(chǔ)設(shè)施輸出的戰(zhàn)略，采取包括政府開發(fā)援助、高層推銷外交、信息服務(wù)等多種政策工具，建立官民合作體制、以湄公河地區(qū)為重點、與美澳印合作等策略進行基礎(chǔ)設(shè)施外交。

日本對東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交不僅涉及日本自身利益，也涉及東南亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和區(qū)域合作，還涉及中日在東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的競爭與合作問題，對東南亞地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要影響，值得進一步深入研究。

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［責(zé)任編輯 劉俊華］

Research on the Motivation and Strategy of Japan’s Infrastructure Diplomacy towards Southeast AsiaTANG Zhanfeng， WEI Dehua

（School of Politics and Public Administration， Guangxi Minzu University， Nanning，Guangxi 530006， China）

Abstract：" Entering the 21st century， Japan’s infrastructure diplomacy towards Southeast Asia is becoming increasingly active. Revitalizing the economy through infrastructure exports is the internal cause of Japan’s infrastructure diplomacy towards Southeast Asia， while countering China’s ‘the Belt and Road” initiative is the external cause of Japan’s infrastructure diplomacy towards Southeast Asia. Consolidating Japan’s dominant position in Southeast Asia through infrastructure exports is a strategic consideration of Japan’s infrastructure diplomacy towards Southeast Asia. The Democratic Party government and the Liberal Democratic Party government have successively formulated strategies and policies to promote the export of overseas infrastructure， using various policy tools， establishing a government civilian cooperation system， focusing on the Mekong region， and cooperating with the United States， Australia， and India， which have become important strategies for Japan’s infrastructure diplomacy towards Southeast Asia.

Key words： Japan; Southeast Asia; infrastructure diplomacy

收稿日期：2024-05-29

基金項目：

廣西高校2021年度中青年教師科研基礎(chǔ)能力提升項目“湄美伙伴關(guān)系機制及其影響”（2021KY0146）

作者簡介：唐展風(fēng)，男，博士，廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，主要從事東南亞政治研究。