田 野 張長(zhǎng)春 徐 磊 顧英姿

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 1.人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院;2.國(guó)土資源學(xué)院,保定 071001)

我國(guó)的土地資源總量龐大,但人均面積較小,人均耕地面積尤其稀少,僅為世界平均水平的1/3,人地矛盾較為突出。十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的政府工作報(bào)告指出:堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線,劃足劃實(shí)永久基本農(nóng)田,切實(shí)遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。最高人民法院工作報(bào)告亦提到依法懲治農(nóng)村侵占耕地犯罪,保護(hù)耕地紅線。2020年1月1日起,新修訂的《土地管理法》加大了對(duì)破壞耕地行為的處罰力度,增加了對(duì)耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。

在司法實(shí)踐中,一些地方的村委會(huì)為謀取經(jīng)濟(jì)利益,非法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)活動(dòng),尤其是在承包土地“三權(quán)分置”的大背景下,由村委會(huì)出面集中村民耕地進(jìn)行出租,由村委會(huì)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,或者以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立土地經(jīng)營(yíng)企業(yè),村委會(huì)與違法用地當(dāng)事人一個(gè)出地、一個(gè)出錢(qián),村委會(huì)往往支持、同意或者默許承包人或承租人從事非農(nóng)建設(shè)[1],雖然這種形式可以提高土地使用效率,但是過(guò)于追求短期、局部利益導(dǎo)致耕地資源遭到破壞。由于立法的滯后性,實(shí)踐中村委會(huì)是否可以成立單位犯罪爭(zhēng)議很大,各地判決結(jié)果不統(tǒng)一,致使人們質(zhì)疑司法裁判的公正性,故而有必要探討村委會(huì)的犯罪主體地位,希冀對(duì)司法實(shí)務(wù)略有裨益。

一、村委會(huì)單位犯罪主體問(wèn)題的提出

(一)有關(guān)案例

案例一:2013年,H省H市Q鎮(zhèn)時(shí)任D村黨支部書(shū)記段某嶺與時(shí)任村主任王某輝在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下,組織村委會(huì)成員開(kāi)會(huì),決定在本村村西、村東北非法取土,造成面積為4 802.035平方米(合7.2畝)的基本農(nóng)田被嚴(yán)重毀壞。公訴機(jī)關(guān)指控被告單位D村委會(huì)、被告人段某嶺、王某輝非法取土,數(shù)量較大,造成耕地大量毀壞,其行為違反土地管理法規(guī),應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪追究其刑事責(zé)任。

案例二:被告人梁某于2009年至2016年3月任S市L縣C鎮(zhèn)C村黨支部書(shū)記期間,于2014年4月在未取得上級(jí)土地主管部門(mén)用地審批的情況下,主持召開(kāi)C村兩委聯(lián)席會(huì)議,擅自將C村六組一般耕地用于建設(shè)用地。經(jīng)L縣國(guó)土資源局勘測(cè),認(rèn)定C村村委會(huì)非法占用土地17 180.0平方米,合計(jì)25.77畝。L縣國(guó)土資源局先后于2014年9月5日、9月30日對(duì)C村村委會(huì)進(jìn)行行政處罰。經(jīng)S市土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院鑒定,被破壞的一般耕地面積為14.905 5畝,鑒定結(jié)論為造成耕地大量毀壞,應(yīng)以非法占用農(nóng)用地罪追究被告人刑事責(zé)任。

以上兩起案件的核心問(wèn)題是能否以單位犯罪追究村委會(huì)的刑事責(zé)任。單位犯罪的處罰標(biāo)準(zhǔn)和自然人犯罪有很大差異,如果肯定村委會(huì)能夠成立單位犯罪,那么就可以對(duì)其判處罰金并追究直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任,否則只能對(duì)自然人判處刑罰。在司法實(shí)踐中,單位犯罪中對(duì)單位內(nèi)部人員的處罰力度要輕于自然人犯罪的處罰力度,案件是否屬于單位犯罪有可能引起量刑幅度的巨大變化[2],必須謹(jǐn)慎處理。

(二)樣本來(lái)源

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng),筆者選取的案件類(lèi)型為一審刑事案件,判決結(jié)果和案由均選擇為非法占用農(nóng)用地罪,并且只收集判決書(shū),以新《土地管理法》實(shí)施之日2020年1月1日為起始時(shí)間,終止時(shí)間為2021年12月31日,篩選出以耕地為犯罪對(duì)象的裁判文書(shū)665篇。選取此時(shí)間點(diǎn)可以更加有代表性地反映在新《土地管理法》實(shí)施后該罪在司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題,以此為樣本,通過(guò)對(duì)樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,對(duì)犯罪主體問(wèn)題進(jìn)行研究。

從筆者對(duì)犯罪主體樣本的統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看,樣本共涉及自然人犯罪897人,單位犯罪65例,涉及村委會(huì)人員犯罪60例,總的來(lái)看,10%的非法占用耕地行為都涉及單位,其中大多數(shù)案例均有村委會(huì)參與。然而,目前對(duì)村委會(huì)單位犯罪認(rèn)定上沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),比如云南、山東的法院偏向于將村委會(huì)作為單位犯罪的主體進(jìn)行認(rèn)定,但是遼寧和浙江的法院普遍不將村委會(huì)作為單位犯罪的主體對(duì)待,只認(rèn)定村委會(huì)負(fù)責(zé)人為自然人犯罪?？偟膩?lái)看,各地判決并不統(tǒng)一,甚至存在同一地區(qū)法院的裁判結(jié)果和理由差別較大。

二、司法實(shí)踐中村委會(huì)單位犯罪觀點(diǎn)爭(zhēng)議

實(shí)踐中,非法占用農(nóng)用地罪犯罪的自然人多為村民和村委會(huì)的主要責(zé)任人員,村民擅自將承包的耕地用作非農(nóng)活動(dòng),或是村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人未經(jīng)村民大會(huì)、土地管理部門(mén)等審批就將集體所有的耕地改變用途;單位犯本罪常見(jiàn)于國(guó)家、單位及鄉(xiāng)村建設(shè)的過(guò)程中,主要以一些與村委會(huì)簽訂土地承包、租賃協(xié)議的房地產(chǎn)企業(yè)和礦產(chǎn)企業(yè)為主,對(duì)于村委會(huì)能否構(gòu)成單位犯罪,各地法院存在很大分歧。

(一)“肯定說(shuō)”

“肯定說(shuō)”的觀點(diǎn)認(rèn)為村委會(huì)能成為單位犯罪的主體。其一,單位與法人的概念在范圍上并不一樣,單位犯罪與法人犯罪也不等同。有法院認(rèn)為我國(guó)刑法采用的是單位犯罪,其范圍大于法人的概念范圍,除了企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)和團(tuán)體,也包括一些如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之類(lèi)的非法人組織,這種外延明顯大于法人犯罪的范疇。村委會(huì)經(jīng)過(guò)地方人民政府批準(zhǔn)才能成立,在性質(zhì)上屬于不需要登記的社會(huì)團(tuán)體,有資格成為單位犯罪的主體。其二,《刑法》及相關(guān)司法解釋沒(méi)有否定村委會(huì)單位犯罪主體資格。《刑法》第三十條僅是對(duì)單位犯罪主體概念所作的概括性規(guī)定,并非只有該條所列舉的公司、企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和團(tuán)體才屬于單位犯罪主體。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)范,村委會(huì)開(kāi)辦或是采用集體入股方式成立的公司和企業(yè)都可以作為單位犯罪的主體追究其刑事責(zé)任,而作為創(chuàng)辦者或股東的村委會(huì)卻能逃脫法律的制裁,這種情況是不符合常理的,會(huì)產(chǎn)生放縱村委會(huì)犯罪的反效果。其三,《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》對(duì)村委會(huì)的單位犯罪主體地位進(jìn)行了明確,認(rèn)定村委會(huì)屬于《刑法》第一百六十三條、第一百六十四條規(guī)定的其他單位。《全國(guó)法院審理金融犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紀(jì)要》)規(guī)定“以單位名義實(shí)施犯罪,違法所得歸單位所有的,是單位犯罪”,明確界定了單位犯罪的內(nèi)涵,所以對(duì)于村委會(huì)具有單位犯罪主體資格的解釋是符合相關(guān)法律規(guī)定及《紀(jì)要》精神的。

(二)“否定說(shuō)”

“否定說(shuō)”認(rèn)為村委會(huì)不能成為單位犯罪的主體,主要理由有以下幾個(gè)。其一,有的法院認(rèn)為我國(guó)《刑法》規(guī)定的單位犯罪的主體是公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和團(tuán)體。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)相關(guān)法律條文的解釋,除了刑法分則或者其他法律明確規(guī)定為單位犯罪的情形,其他情況不能構(gòu)成單位犯罪,刑法分則和其他法律未規(guī)定追究單位的刑事責(zé)任則只能追究自然人的責(zé)任。擴(kuò)大入罪主體外延應(yīng)由立法解釋予以明確,在法律沒(méi)有明文規(guī)定村委會(huì)構(gòu)成單位犯罪主體的情況下,不能將村委會(huì)納入單位犯罪主體的范疇。其二,法院認(rèn)為非法占用耕地進(jìn)行建設(shè),雖然通過(guò)召開(kāi)村“兩委”會(huì)議集體研究,從程序和形式上體現(xiàn)了一定的單位意志,但是在一般情況下犯意的提起、組織、決策和實(shí)施者都是村委會(huì)或書(shū)記,是在整個(gè)犯罪行為中起決定、授意、指揮作用的主管負(fù)責(zé)人,應(yīng)依法追究自然人的刑事責(zé)任,不構(gòu)成單位犯罪。其三,根據(jù)公安部2007年給內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳的《關(guān)于村民委員會(huì)可否構(gòu)成單位犯罪主體問(wèn)題的批復(fù)》,村委會(huì)是基層群眾性自治組織,不應(yīng)該包含在單位犯罪的范圍內(nèi),以村委會(huì)名義實(shí)施犯罪的可以依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任,不應(yīng)以單位犯罪論。而且村委會(huì)沒(méi)有形成法人的機(jī)關(guān)組織,也沒(méi)有統(tǒng)一的法人利益格局,每一名村民在經(jīng)濟(jì)利益上都是獨(dú)立的個(gè)體,不存在受制于村委會(huì)的情況,不能作為單位犯罪處理[3]。這種否認(rèn)村委會(huì)單位犯罪主體地位的做法在實(shí)踐中并非個(gè)案。

(三)“折中說(shuō)”

第三種觀點(diǎn)則采取一種折中的態(tài)度,有法院認(rèn)為行為人確實(shí)是代表村委會(huì)進(jìn)行相關(guān)行為,并且決議是通過(guò)村支“兩委”、村民代表大會(huì)等討論通過(guò)的,代表了村委會(huì)的集體意志,但是由于法律未規(guī)定村委會(huì)的單位犯罪主體地位,所以以自然人犯罪進(jìn)行認(rèn)定,但是在量刑時(shí)予以考量,做出減緩被告人的刑期并予以緩刑的裁判,這種裁判方式在實(shí)踐中也較為常見(jiàn)。

綜上,實(shí)踐中對(duì)于村委會(huì)非法占用耕地能否成立單位犯罪存在巨大的分歧,主要是因?yàn)橄嚓P(guān)法律法規(guī)的表述不明確,法律和司法解釋之間存在沖突,司法機(jī)關(guān)在適用過(guò)程中也存在矛盾?！缎谭ā芬?guī)定的單位范圍包括“公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體”,相對(duì)于其他的幾個(gè),村委會(huì)更偏向于“團(tuán)體”這一定位,但是究竟屬不屬于“團(tuán)體”范疇也存在爭(zhēng)議,有法院認(rèn)為村委會(huì)作為群眾性自治組織,與社會(huì)團(tuán)體在架構(gòu)、職能、決策程序等方面存在本質(zhì)區(qū)別,不能一概而論。也有法院認(rèn)為村委會(huì)是依法成立的組織,并且具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、名稱(chēng)和場(chǎng)所,能以其財(cái)產(chǎn)單獨(dú)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任,具備成立單位犯罪的全部條件,因此可以成為單位犯罪的主體,但是這樣的認(rèn)定方式又存在擴(kuò)大單位犯罪范圍的嫌疑,可能違背立法本意,違反罪刑法定原則。如果根據(jù)《辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中關(guān)于其他單位的解釋盲目地將村委會(huì)納入單位犯罪主體范疇之中又有類(lèi)推解釋的嫌疑,某些司法解釋只針對(duì)具體的罪名和情形,不能盲目地進(jìn)行普遍適用。

三、村委會(huì)單位犯罪的司法認(rèn)定

(一)不能完全否定村委會(huì)成立單位犯罪

通過(guò)上文剖析,肯定村委會(huì)單位犯罪主體地位的說(shuō)法顯得欠缺法律依據(jù),存在違反罪刑法定原則和類(lèi)推解釋的嫌疑。那么要嚴(yán)格認(rèn)定村委會(huì)不是單位犯罪主體嗎?答案是否定的。筆者認(rèn)為司法實(shí)踐應(yīng)該隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與時(shí)俱進(jìn),法律和司法只有不斷演進(jìn),不停地從生活中汲取新的原則才能實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。具體到村委會(huì)單位犯罪主體地位問(wèn)題上,應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持罪刑法定原則的基礎(chǔ)上綜合考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素和社會(huì)因素,進(jìn)而探析單位犯罪的本質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為,村委會(huì)是依法成立自治組織,目的具有公益性,是典型的公法人[4],這種觀點(diǎn)可能顯得有點(diǎn)激進(jìn),但是全人大法工委編著的《中華人民共和國(guó)刑法解讀》指出我國(guó)單位犯罪中的單位包括法人和非法人組織,由此表明法人不是單位犯罪主體的本質(zhì)要件。

從理論上來(lái)說(shuō),村委會(huì)是基層群眾性自治組織,有自己的名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所,具有意志能力和行為能力,依法負(fù)有對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)管理及公共秩序維護(hù)、集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的職能,能以獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任,符合刑法規(guī)定單位犯罪的條件;如果村委會(huì)以為本村集體和村民謀取利益為目的,經(jīng)法定程序召開(kāi)村民大會(huì)討論決定后實(shí)施非法占用耕地的犯罪行為,此時(shí)就符合“以單位名義實(shí)施犯罪,違法所得歸單位所有”的單位犯罪特征,我國(guó)《刑法》使用了單位犯罪的概念而沒(méi)有使用法人犯罪,保留了其作為單位犯罪主體的可能性?！皟筛摺薄蛾P(guān)于辦理盜伐、濫伐林木案件應(yīng)用法律的幾個(gè)問(wèn)題的解釋》第八條規(guī)定集體組織可以成立濫伐林木罪,許多法院在審理中以村委會(huì)的名義實(shí)施的濫伐林木案件,也是按上述規(guī)定及精神,對(duì)村委會(huì)作為單位犯罪主體予以刑事處罰,林木與耕地同屬自然資源,那么在非法占用耕地犯罪中肯定村委會(huì)的單位犯罪主體地位未嘗不可。

(二)進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的考察

第一個(gè)層面是村委會(huì)是否是在單位意志的支配下實(shí)施犯罪行為。單位的意志是通過(guò)單位負(fù)責(zé)人或決策機(jī)構(gòu)的行為體現(xiàn)的[5],有法院認(rèn)為,如果事項(xiàng)涉及村民重大利益那么就應(yīng)該按照法定程序提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定,村委會(huì)負(fù)責(zé)人如果按照法定決策程序以集體名義做出涉及村民利益重大事項(xiàng)的行為,村委會(huì)就可能成立單位犯罪。如果村委會(huì)主任或者負(fù)責(zé)人不召開(kāi)村民代表會(huì)議,就以村委會(huì)的名義做出行為,從中獲取個(gè)人利益,這時(shí)集體的人格被異化和扭曲,淪為管理者用以謀取私利的工具。此時(shí)該行為就不能認(rèn)定是單位整體意志的體現(xiàn),而應(yīng)該追究自然人的責(zé)任。從法理上講,村委會(huì)、村委會(huì)主任等主要責(zé)任人員全都有可能成為非法占用耕地的犯罪主體,但是要綜合考慮其發(fā)揮的作用進(jìn)行認(rèn)定。村委會(huì)與一般以盈利為目的的經(jīng)營(yíng)性公司的決策機(jī)構(gòu)、決策程序會(huì)有顯著差異,其主要責(zé)任人員實(shí)施的行為不能完全代表村委會(huì)的意志。村委會(huì)未依照法律及相關(guān)規(guī)定作出的決議,在民法上可能會(huì)成立表見(jiàn)代理,但是在刑法上絕不可能認(rèn)定為單位整體意志的體現(xiàn)。

第二個(gè)層面是獲得利益的歸屬,根據(jù)村委會(huì)是否具有相對(duì)獨(dú)立的利益進(jìn)行實(shí)然性的判斷。追求利益是村委會(huì)實(shí)施非法占用耕地犯罪行為的內(nèi)心動(dòng)機(jī)和出發(fā)點(diǎn),獲得利益是其實(shí)施犯罪的追求目標(biāo);村委會(huì)利益歸屬的團(tuán)體性是其與自然人犯罪的主要區(qū)別,村委會(huì)將所獲得的利益平均分配給每一個(gè)人,還是主要責(zé)任人員獨(dú)吞大部分利益,對(duì)判斷村委會(huì)是否成立單位犯罪有很大影響。利益的歸屬不但是單位犯罪的邏輯起點(diǎn),也是犯罪行為圍繞的中心,同時(shí)也是最終目標(biāo),單位犯罪的一切行為都圍繞著利益的歸屬展開(kāi)。村委會(huì)獲得的利益,既不歸屬于其所屬的上級(jí)部門(mén)或單位,也不同于其內(nèi)部的每個(gè)成員的個(gè)人利益。一個(gè)單位只有存在著自身利益,才有可能通過(guò)實(shí)施犯罪行為取得這種利益,利益性條件既是單位犯罪的出發(fā)點(diǎn),同時(shí)也是單位行為指向的歸宿[6]。以村委會(huì)是否具有相對(duì)獨(dú)立的利益來(lái)對(duì)單位犯罪主體資格進(jìn)行判斷是比較恰當(dāng)?shù)淖龇ā?/p>

(三)采用交叉視角進(jìn)行認(rèn)定

在司法實(shí)踐中,要認(rèn)定村委會(huì)是否成立單位犯罪還應(yīng)該使用交叉視角,將刑法總則、分則以及刑法解釋三者有機(jī)結(jié)合起來(lái),還需要考慮刑法與其他法律相互關(guān)聯(lián)的地方進(jìn)行綜合認(rèn)定[7]。《刑法》對(duì)于單位犯罪的規(guī)定是原則性、概括性的規(guī)定,針對(duì)所有類(lèi)型的單位犯罪,而分則規(guī)定了各類(lèi)犯罪的具體構(gòu)成要件,如果明確規(guī)定了能成立單位犯罪,就應(yīng)該按照罪刑法定原則直接進(jìn)行適用;對(duì)于《刑法》的解釋,既包括有可以直接進(jìn)行適用的立法解釋和司法解釋,也有不能進(jìn)行直接適用,但是可以參考進(jìn)行適用的學(xué)理解釋。在認(rèn)定單位犯罪時(shí),要采用交叉視角將刑法的規(guī)定和其他法律的規(guī)定結(jié)合起來(lái)進(jìn)行認(rèn)定,比如《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于村委會(huì)的規(guī)定,《民法典》關(guān)于法人、非法人組織的規(guī)定和《土地管理法》關(guān)于耕地保護(hù)的規(guī)定。由此可見(jiàn),對(duì)村委會(huì)犯罪主體資格進(jìn)行認(rèn)定不僅要考慮到《刑法》的規(guī)定,也要考慮相關(guān)法律的影響。如果村委會(huì)實(shí)施犯罪行為確實(shí)是經(jīng)過(guò)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等集體討論決定并且利益由集體共享的,就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定村委會(huì)的單位犯罪主體地位,由村委會(huì)承擔(dān)刑事責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)實(shí)中以村委會(huì)名義非法占用耕地的案件時(shí)有發(fā)生,法條的滯后性使得實(shí)施非法占用耕地犯罪的村委會(huì)逃脫應(yīng)有的刑罰,如果不對(duì)該種行為加以制裁,顯然不利于耕地資源的保護(hù)。在雙罰制下,如果不按單位犯罪處理,將無(wú)法追究直接責(zé)任人的刑事責(zé)任和對(duì)單位予以經(jīng)濟(jì)處罰,將村委會(huì)納入單位犯罪主體范圍,亦可防止罪責(zé)刑不一致的情況發(fā)生。因此,有關(guān)立法、司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)對(duì)法律條文進(jìn)行調(diào)整,完善單位犯罪的相關(guān)規(guī)定,從主體身份、單位意志、利益歸屬等方面來(lái)綜合判定村委會(huì)能否能成立單位犯罪,如果村委會(huì)的行為符合單位犯罪的內(nèi)涵,即使目的是為集體謀取經(jīng)濟(jì)利益也不能姑息,應(yīng)當(dāng)按單位犯罪進(jìn)行認(rèn)定,從而解決村委會(huì)單位犯罪主體地位的問(wèn)題。