馬 馳 儀 然

(哈爾濱商業(yè)大學 法學院,哈爾濱 150028)

《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》明確提出:研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。隨著信息技術的蓬勃發(fā)展,大數(shù)據(jù)、人工智能以及在線監(jiān)測等數(shù)字治理方式成為解決環(huán)境問題的有效手段,新興科學技術的廣泛應用已經(jīng)成為環(huán)境法法典化的時代大背景,這就表明在未來的環(huán)境法典建構過程中既要關注篇章體系等傳統(tǒng)問題,也要正面回應數(shù)字化環(huán)境治理方式對傳統(tǒng)環(huán)境法律規(guī)則帶來的新沖擊。

一、“智能型”環(huán)境法典的新手段:數(shù)字化環(huán)境治理

通過數(shù)字化方式治理環(huán)境問題,是指結合新興信息技術及海量環(huán)境數(shù)據(jù)進行決策、監(jiān)管、執(zhí)行及反饋等,形成一種新的方法、路徑或可能性以解決環(huán)境問題[1]。數(shù)字化成為環(huán)境治理的新型手段和工具,是“智能型”環(huán)境法典建構的時代基礎。

(一)數(shù)字化環(huán)境治理的形成

環(huán)境治理與技術的發(fā)展息息相關,二者存在天然的聯(lián)系。技術的更新和環(huán)境治理的融合共經(jīng)歷了三個歷史階段,即“人工環(huán)境治理時期”“半自動環(huán)境治理時期”及“全自動環(huán)境治理時期”。二十世紀五十年代至七十年代為“人工環(huán)境治理時期”,這一階段的環(huán)保工作以人工為主、技術輔之?！鞍胱詣迎h(huán)境治理時期”持續(xù)至二十世紀末,此時的環(huán)境治理技術已經(jīng)有了巨大的進步,但依然充當輔助人的角色。近20年的“全自動環(huán)境治理時期”,形成了以新興的科學技術為基礎,集風險預警、污染識別、應急管理和自動決策等職能于一體的環(huán)境數(shù)據(jù)聚合平臺,以環(huán)境數(shù)據(jù)為軸,通過海量環(huán)境數(shù)據(jù)的采集、存儲和運用的綜合環(huán)境治理模式[2]。

(二)數(shù)字化環(huán)境治理的優(yōu)勢

一是監(jiān)測精準。數(shù)字時代依靠計算機、5G即時通信以及遙感衛(wèi)星等新興技術實現(xiàn)了涵蓋空氣、水源、土壤等多種環(huán)境要素的立體化環(huán)境監(jiān)測體系。數(shù)字化環(huán)境治理監(jiān)測體系不僅實現(xiàn)了環(huán)境要素量上的提升,也實現(xiàn)了數(shù)據(jù)分析的準確性,能夠實時反映環(huán)境要素的變化情況。

二是預防風險。在半自動環(huán)境治理時期,除了信息技術水平的限制之外,彼時收集的環(huán)境要素數(shù)據(jù)顆粒較大,也比較分散,無法及時準確地預防環(huán)境風險。數(shù)字時代最重要的特征就是精細化,數(shù)字化環(huán)境治理將收集的環(huán)境要素數(shù)據(jù)顆粒進一步打碎,并進行自主識別分析,繼而通過深度學習將不同場景、主體的環(huán)境要素和污染數(shù)據(jù)相互融合,最終實現(xiàn)環(huán)境風險的精準預測。

三是自主決策。數(shù)字時代人工智能的發(fā)展不僅使數(shù)據(jù)處理能力加強,并且可以通過相關算法程序實現(xiàn)自主決策,比如污染監(jiān)測設備發(fā)現(xiàn)某一區(qū)域污染物超標,算法會依據(jù)不同的場景依靠數(shù)據(jù)平臺自動進行罰款或實施其他具體行政行為。信息技術算法會繼續(xù)自我學習,不斷優(yōu)化其工作機制,從而更好地輔助環(huán)境治理主體應對各種突發(fā)環(huán)境問題。

二、數(shù)字化環(huán)境治理方式對環(huán)境法律規(guī)則的沖擊

數(shù)字化環(huán)境治理方式是一把利弊兼具的“雙刃劍”,它具備傳統(tǒng)環(huán)境治理手段所不具有的優(yōu)勢,但同時也引發(fā)了一系列的風險,導致政府公權力的流失,進而沖擊現(xiàn)有的環(huán)境法律規(guī)則體系。

(一)數(shù)字化環(huán)境治理導致公權力的流失

在信息革命之前,技術僅是一種手段,它本身無所謂善惡,所有的一切取決于人從中選出什么,人將其置于什么條件下[3]。因此,僅作為人類工具的技術本身并不具備其他的價值功能,所產(chǎn)生的“技術權力”也可以忽略。然而隨著數(shù)字時代的到來,現(xiàn)代信息技術慢慢超越了以往技術手段的工具屬性,如環(huán)境自主決策、環(huán)境輔助監(jiān)管能夠依據(jù)現(xiàn)有條件做出一定的自主價值判斷,逐漸演變成一種“數(shù)字治理權力”。

技術層面的“數(shù)字治理權力”打破了“規(guī)制與被規(guī)制、監(jiān)管與被監(jiān)管”[4]的二元模型,沖擊著傳統(tǒng)的環(huán)境法律關系。本應作為被規(guī)制者和被監(jiān)管者的技術掌控者通過技術控制介入環(huán)境法律規(guī)制體系,導致了實然層面上政府權力的流失。有學者指出,信息技術的更新迭代與環(huán)境資源保護立法具有同步性,稱為“環(huán)境法律技術化”[5]。然而立法過程往往落后于信息技術的更新發(fā)展,信息技術逐漸向環(huán)境規(guī)制領域滲透,出現(xiàn)了新型的“數(shù)字治理權力”,由于法律的滯后性特征,現(xiàn)有制度對快速膨脹的權力往往有心無力,這就使“數(shù)字治理權力”具有合理且合法的事實。

(二)公權力的流失導致法律規(guī)則失靈

傳統(tǒng)治理模式下,環(huán)境法律通過規(guī)范程序、設置標準等方式實現(xiàn)對技術的監(jiān)管,通過引入第三方評估、專家鑒定等制度實現(xiàn)對“技術權力”的限制。然而在數(shù)字化環(huán)境治理的時代背景下,依靠信息技術所設置的標準和做出的決策似乎更具有可信性和可行性,技術掌控者則在環(huán)境治理中占據(jù)著優(yōu)勢主導地位,進一步異化成為法律制度后的“數(shù)字規(guī)制者”,其權威難以挑戰(zhàn)。

“數(shù)字治理權力”導致政府的公權力流入技術掌控者的“科技黑箱”,法律的權威受到損害。如若“數(shù)字治理權力”繼續(xù)膨脹導致環(huán)境法律規(guī)制的失靈,將會產(chǎn)生影響大、范圍廣的巨大破壞,其中既有信息技術的大量自主決策產(chǎn)生的程序正義缺失,也有因數(shù)據(jù)的不匹配和算法錯誤造成的實體正義偏頗。通過數(shù)字化方式治理環(huán)境問題使不公正的過程和不公正的結果更具隱蔽性,導致傳統(tǒng)法律規(guī)制失靈,難以發(fā)揮作用。

三、數(shù)字時代“智能型”環(huán)境法典的價值基礎

數(shù)字化環(huán)境治理方式不僅需要國家公權力的參與,更需要技術掌控者提供科技支持,其參與主體的多元性以及治理過程的復雜性前所未有?；诖?法律制度方面的規(guī)制,環(huán)境法典的內(nèi)在價值基礎尤為重要。

(一)塑造新型環(huán)境正義理念,實現(xiàn)數(shù)字環(huán)境正義

作為環(huán)境法律制度的價值基礎,環(huán)境正義理念(1)環(huán)境正義理念是指:所有人,不分世代、國籍、民族、種族、性別、教育、區(qū)域、地位、貧富等,都平等享有秩序、整潔及可持續(xù)性環(huán)境的自由以及免受環(huán)境破壞的危害之權利。探討的是分配正義,不僅是人與人、國與國之間,更有現(xiàn)代人和后代人、人類與其他物種之間的資源分配與責任承擔問題[6]。但是在數(shù)字時代,信息技術不僅僅是環(huán)境治理的手段,也是國家機器、技術掌控者以及社會組織的價值判斷工具,其特殊性決定了“智能型”環(huán)境法典要與時俱進,塑造新型的環(huán)境正義理念,包括環(huán)境實體正義和環(huán)境程序正義。

其一,數(shù)字時代的環(huán)境實體正義。由于個體之間所能獲取的信息是不平等的,加之算法技術對數(shù)據(jù)的掌握情況存在差異,在實踐過程中往往會出現(xiàn)“數(shù)據(jù)霸權”的現(xiàn)象,數(shù)字時代的環(huán)境非正義更具隱蔽性和破壞性,信息技術的廣泛應用使社會公眾對其產(chǎn)生依賴性和信任感,在不知不覺中成為環(huán)境非正義所侵害的對象。基于此,實現(xiàn)實體權利和義務的分配正義必須進行相關信息公開和數(shù)據(jù)解釋,依據(jù)不同的治理場景,綜合考慮各種環(huán)境要素類型、參與主體和數(shù)據(jù)信息情況,合理地應用數(shù)字化治理方式,使“智能型”環(huán)境法典更加關注環(huán)境實體正義。

其二,數(shù)字時代的環(huán)境程序正義。環(huán)境程序正義要求監(jiān)管者“依良法、施善行”,公正處理環(huán)境事務,平等對待環(huán)境主體,并依托制度化的保障措施來保證程序的規(guī)范、合理[7]。通過數(shù)字化方式治理環(huán)境問題深度參與了傳統(tǒng)環(huán)境治理的立法、執(zhí)行、決策和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié),進一步影響環(huán)境程序正義。對此,要將機會均等、保障相關主體的參與權和知情權、過程公開以及結果公正納入到數(shù)字化環(huán)境治理之中。在數(shù)據(jù)收集階段,需要保障相關主體的參與權和知情權;在數(shù)據(jù)應用階段,要將程序“透明化”原則貫徹到數(shù)字化治理的各個環(huán)節(jié)。

(二)防患未然,貫徹風險預防原則

以往的環(huán)境法律規(guī)制程序啟動以現(xiàn)實的環(huán)境損害發(fā)生為前提,采用末端反應規(guī)制措施,并通過“肇事者原則”進行責任的界定與承擔[8]。傳統(tǒng)的模式下技術是清晰可見的,環(huán)境規(guī)制的主要目標在于保護主體被侵害的法益及補償主體的利益損失。信息技術時代,數(shù)字化環(huán)境治理方式介入環(huán)境法律規(guī)制,推進了國家環(huán)境治理,但同時將風險引入規(guī)制領域,給環(huán)境治理帶來了極大的不確定性。

注重事后救濟的傳統(tǒng)環(huán)境法律制度難以應對數(shù)字化環(huán)境治理帶來的巨大風險,為防范這種新型規(guī)制風險,應對環(huán)境治理過程中的不確定性,在“智能型”環(huán)境法典中要開篇明義地確定“風險預防原則”,并且謹慎審思數(shù)字化環(huán)境治理的全過程,采取動態(tài)的風險規(guī)制措施。首先,在環(huán)境數(shù)據(jù)的處理階段,新興數(shù)字技術的應用必不可少,但是要設置信息技術的使用標準,將新技術限制在一定的范圍之內(nèi),以降低數(shù)字化環(huán)境治理帶來的新型風險。其次,要秉持“早發(fā)現(xiàn)、早治理”的原則,建立數(shù)據(jù)監(jiān)測預警以及風險評估機制,及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題隱患。最后,事前預防機制要與事后救濟措施相匹配,正確應用比例原則,綜合衡量損益成本,保障事后規(guī)制措施的合理性與可行性,防止環(huán)境風險進一步演變成環(huán)境危機。

四、數(shù)字時代“智能型”環(huán)境法典的制度框架

數(shù)字時代的“智能型”環(huán)境法典并不需要將所有規(guī)則加以詳細規(guī)定,法典編纂既要關注重塑環(huán)境法律文本,也要糾正對策法學的傾向,立足于未來的環(huán)境治理需求,為全球環(huán)境法法典化進程貢獻中國經(jīng)驗。

(一)實現(xiàn)規(guī)則與數(shù)字的交互

首先,“智能型”環(huán)境法典要實現(xiàn)數(shù)字治理方式的法律化。數(shù)字環(huán)境治理方式更加便捷、高效和智能,使數(shù)字代碼與法律制度之間的界限日益模糊,以往傳統(tǒng)的環(huán)境法律規(guī)則逐步向“智能型”環(huán)境法典過渡。但是由數(shù)字環(huán)境治理所產(chǎn)生的“數(shù)字治理權力”導致了一系列的風險,現(xiàn)階段要規(guī)定數(shù)字治理方式法律化的方法和邊界,將環(huán)境監(jiān)管法律制度內(nèi)置于數(shù)字技術代碼之中,調整數(shù)字技術與法律制度之間的關系,強調在環(huán)境治理中運用數(shù)字手段確定環(huán)境規(guī)則。

其次,“智能型”環(huán)境法典要實現(xiàn)法律制度的數(shù)字化。盡管法律代碼化將面臨重大挑戰(zhàn),將模糊的法律“濕規(guī)則”轉換為精確的技術“干規(guī)則”,必然以喪失法律靈活性和無縫隙性為代價[9]。但是環(huán)境法律規(guī)則并不能完全數(shù)字代碼化,而且數(shù)字環(huán)境治理方式也不能全部法律化,所以規(guī)范確定數(shù)字化的應用場景,明確什么情境下可以數(shù)字化,什么情境下不應當數(shù)字化,尤其是信息技術應用能夠自動學習,根據(jù)具體情形確定法律制度適度數(shù)字化的范疇。

(二)建立算法程序監(jiān)管機制

在數(shù)字化環(huán)境治理過程中,信息技術的算法程序歧視是引發(fā)環(huán)境非正義的主要原因。因此,在數(shù)據(jù)應用的過程中要對偏見算法設置監(jiān)管機制,并且依據(jù)不同的場景動態(tài)調整監(jiān)管措施,以實現(xiàn)環(huán)境正義價值目標。

首先,算法程序必須公開。在數(shù)字化環(huán)境治理過程中,信息技術的算法程序歧視是引發(fā)環(huán)境非正義的主要原因。通過設置法定公開制度,將算法程序的運行過程和處理結果透明化。算法程序在管理者和被管理者之間筑起了一道“高墻”,造成了二者之間的信息不對稱和不平等,但是通過算法程序的公開化將“高墻”打破,使社會大眾能夠理解算法程序運行流程,從而預防算法程序偏見風險[10]。

其次,設置算法程序解釋請求權。此項權利源自于歐盟GDPR(《通用數(shù)據(jù)保護條例General Data Protection Regulations)》中規(guī)定的“算法解釋權”(2)歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》第22條第3款:針對自動化決策的保障措施,數(shù)據(jù)控制者應當采取適當措施保障數(shù)據(jù)主體的權利、自由、正當利益,數(shù)據(jù)主體有權對控制者進行干預,表達其觀點并對決策提出異議。,我國《個人信息保護法》第二十四條第三款也有類似規(guī)定(3)《中華人民共和國個人信息保護法》第24條第3款:通過自動化決策方式作出對個人權益有重大影響的決定,個人有權要求個人信息處理者予以說明,并有權拒絕個人信息處理者僅通過自動化決策的方式作出決定。。為了對抗技術掌控者的“科技黑箱”,確保環(huán)境治理過程中的數(shù)據(jù)收集、使用以及分享的合理性,要賦予社會公眾以算法程序解釋請求權,此項權利要以環(huán)境治理相關性為前提,以公眾的可理解性和可救濟性為目標,以造成或可能造成實然權益損耗為行使條件。

五、結語

我國的法典化進程正在逐步推進,環(huán)境法典的編纂已經(jīng)提上日程,但是鮮有研究注意到數(shù)字化環(huán)境治理背景下新型環(huán)境治理手段帶來的風險。一部“智能型”的環(huán)境法典是我國環(huán)境法法典化的最終形態(tài),首先,要認識到數(shù)字化環(huán)境治理方式對傳統(tǒng)環(huán)境法規(guī)的沖擊,謹慎使用信息技術;其次,環(huán)境正義理念是“智能型”環(huán)境法典的價值基礎,要落實到法典建構的各個環(huán)節(jié);第三,不同于以往的環(huán)境法律,新的環(huán)境法典一定要加強對“數(shù)字治理權力”的限制,實現(xiàn)數(shù)字與規(guī)則的交互,構建算法程序監(jiān)管機制。建構一部真正將數(shù)字技術和法律制度相融合的“智慧型”環(huán)境法典仍然前路漫漫,但這是中國法治進程的迫切需要,也是環(huán)境法學界的歷史責任和使命。