□ 任劍濤

人們一般會(huì)認(rèn)為,行政不需要智慧,因?yàn)樾姓?quán)屬于執(zhí)行權(quán)。作為執(zhí)行權(quán),它就是按照決策權(quán)的意旨具體辦事。倘若行政很有智慧,就會(huì)去判斷決策對(duì)不對(duì)、質(zhì)量高不高、效果好不好、資源足不足,其執(zhí)行效率和效益就會(huì)降低。相對(duì)于決策權(quán)而言,行政權(quán)智慧不是第一位的。在依法行政的國(guó)家權(quán)力框架中,行政權(quán)的規(guī)定性和目標(biāo)追求是效率。即在立法權(quán)保證公平、司法權(quán)保障公正的情況下,執(zhí)行權(quán)以較低的投入實(shí)現(xiàn)較高的產(chǎn)出,來(lái)體現(xiàn)行政權(quán)的權(quán)力獨(dú)特性。在現(xiàn)代行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)的制度機(jī)制中,縱橫分工的科層制或官僚制(hierarchy,bureaucracy)是其制度框架。在這一框架中,行政人員按照職級(jí)或分工專業(yè)而高效地執(zhí)行權(quán)力,不能注入太多的判斷和情感。行政人員按照法律、規(guī)則和崗位責(zé)任,執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)所提出的目標(biāo)任務(wù)。然而,行政權(quán)之為執(zhí)行權(quán),如果只是機(jī)械地執(zhí)行立法權(quán)的決策,它怎么可能保證執(zhí)行不走樣、落實(shí)有效率、結(jié)果高效益呢?就此而言,一個(gè)真正高效的行政執(zhí)行權(quán),必須具備相匹配的必要的聰明睿智,以保證執(zhí)行效率。換言之,行政執(zhí)行權(quán)不是一個(gè)沒(méi)有執(zhí)行智慧的愚鈍權(quán)力形式,而是一個(gè)需要有執(zhí)行權(quán)力的智力與智慧保證來(lái)加持的權(quán)力形式。

一、行政智慧的抑揚(yáng)

行政智慧是一個(gè)需要從政治思想史上回溯的問(wèn)題。在開(kāi)啟現(xiàn)代端緒的時(shí)期,人們習(xí)慣于以人體結(jié)構(gòu)來(lái)看待國(guó)家建制問(wèn)題,以人的靈魂、神經(jīng)、關(guān)節(jié)和大腦來(lái)分別定位國(guó)家的組成部分。其中,主權(quán)相當(dāng)于人的靈魂,官員和其他司法、行政人員類似人的關(guān)節(jié),獎(jiǎng)賞、懲罰、教化則相當(dāng)于人的神經(jīng),如此等等。(1)霍布斯:《利維坦》,黎思復(fù)等譯,商務(wù)印書館1985年版,第1頁(yè)。這種將國(guó)家架構(gòu)與人的身體關(guān)聯(lián)起來(lái)思考,是一種思想史傳統(tǒng)。在中世紀(jì)晚期的身體論中,國(guó)王作為國(guó)家的大腦,是人民身體運(yùn)行的保證一說(shuō),就正是這一傳統(tǒng)的一個(gè)體現(xiàn)。(2)任劍濤:《人民的兩個(gè)身體與政治神性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)移》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》,2018年第5期。在這樣的思路中,行政執(zhí)行權(quán)的智慧問(wèn)題并未浮現(xiàn)出來(lái)。在人體論的國(guó)家論中,行政執(zhí)行權(quán)要么是國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的關(guān)節(jié)而已,要么是國(guó)王這個(gè)大腦的外部執(zhí)行者而已,它能夠靈活自如地發(fā)揮作用即可。但以現(xiàn)代國(guó)家來(lái)分析,如果將行政執(zhí)行權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)做相對(duì)劃分,它們各自的功能似乎可以另做定位:實(shí)施中的立法權(quán),因?yàn)樯婕暗讲煌沃鲝埖拇h者之間的博弈,需要高超的政治技巧,自不待言;司法權(quán)需要忠實(shí)執(zhí)行法條的規(guī)定,盡管在司法裁決上需要審慎以待,但似乎不需要過(guò)高的智慧;行政執(zhí)行權(quán)被限定在依法行政的制度框架中,依法依規(guī)且高效地行使執(zhí)行權(quán),好像也不太需要多高的智慧。但假設(shè)行政執(zhí)行權(quán)只是機(jī)械執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的決策,沒(méi)有情懷、罔顧事實(shí)、不加思考、生搬硬套、盲目執(zhí)行,那么再好的決策也會(huì)在執(zhí)行中走樣變形,無(wú)法有效落實(shí)下去。就此而言,尋求游刃有余地運(yùn)用高超智力,以長(zhǎng)袖善舞聚集豐厚資源,將執(zhí)行過(guò)程順暢推進(jìn),促使行政執(zhí)行權(quán)獲得喜出望外的良好效果,展現(xiàn)的就是高超的行政智慧。衡量行政執(zhí)行的智慧水平,可以在最為令人滿意的行政睿智與最令人不滿的行政失智之間估量。

在現(xiàn)代國(guó)家中,立法、行政與司法的分工設(shè)計(jì),可以與上述說(shuō)法相配置。分工是《國(guó)富論》中提出的一個(gè)關(guān)乎現(xiàn)代社會(huì)基本機(jī)制的“斯密原則”。亞當(dāng)·斯密的獨(dú)特貢獻(xiàn)是將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域辟為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)領(lǐng)域,并且以分工合作機(jī)制來(lái)理解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程。(3)帕特里夏·沃哈恩:《亞當(dāng)·斯密及其留給現(xiàn)代資本主義的遺產(chǎn)》,夏鎮(zhèn)平譯,上海譯文出版社2006年版,第6-15頁(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分工機(jī)制的延伸,強(qiáng)化了政治領(lǐng)域的權(quán)力分立機(jī)制。這個(gè)影響全球發(fā)展局面的現(xiàn)代機(jī)制,是一個(gè)典型的貫穿性分工合作機(jī)制:在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,“斯密原則”作出了明確解釋;在政治領(lǐng)域,霍布斯與洛克進(jìn)行了系統(tǒng)論證。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的高度分工與精密合作,讓各個(gè)環(huán)節(jié)的高智慧繼起性運(yùn)行,成為經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的前提條件。政治領(lǐng)域的權(quán)力分立與制衡機(jī)制的浮現(xiàn),讓權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)與社會(huì)領(lǐng)域的自主自治關(guān)聯(lián)性運(yùn)轉(zhuǎn),呈現(xiàn)出遠(yuǎn)超古代社會(huì)的現(xiàn)代社會(huì)政治運(yùn)作智慧。這一方面是指,社會(huì)機(jī)制太過(guò)復(fù)雜,非經(jīng)高智慧的自生自發(fā)秩序與擴(kuò)展秩序的整合,不足以有序運(yùn)行開(kāi)來(lái);另一方面是指,社會(huì)的三大領(lǐng)域即權(quán)力、市場(chǎng)與市民社會(huì),都需要分別運(yùn)行于高智力引導(dǎo)的自覺(jué)狀態(tài),否則就會(huì)使社會(huì)面臨失序與崩潰的危機(jī)。所謂行政智慧問(wèn)題,也在這種情形中凸顯出來(lái):國(guó)家權(quán)力領(lǐng)域既然建立在擬人化的基礎(chǔ)上,人們以人的身體結(jié)構(gòu)和器官功能來(lái)理解國(guó)家,那么國(guó)家權(quán)力的各個(gè)領(lǐng)域與部門也就需要發(fā)揮與人體相應(yīng)部分相仿的功能,國(guó)家這架復(fù)雜的機(jī)器才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

國(guó)家的擬人化理念讓國(guó)家不再被理解為自然產(chǎn)物,而是超越“自然狀態(tài)”建構(gòu)起來(lái)的人為機(jī)制。一個(gè)擬人化思維中的國(guó)家機(jī)制,不僅與霍布斯所說(shuō)的靈魂、關(guān)節(jié)、神經(jīng)這類功能性的界定相關(guān),而且與人的身心關(guān)系相連。對(duì)人類身體而言,身體機(jī)制是受心理機(jī)制控制的。智商、情商等融合而成的聰明睿智程度,是決定人心理、精神品質(zhì)高低的關(guān)鍵因素。心理-精神品質(zhì)高,智慧水平就高,行動(dòng)的收效性就高,行動(dòng)者獲得的他人與社會(huì)的認(rèn)同度也就相應(yīng)高企;心理-精神品質(zhì)低,行動(dòng)的收效性就低,獲得的他人與社會(huì)認(rèn)同度也就不高。從政治大歷史的角度看,整個(gè)古代的國(guó)家建構(gòu),主要依賴君主個(gè)人的聰明睿智。一旦這個(gè)條件無(wú)以滿足,那么“事無(wú)巨細(xì)皆決于上”的國(guó)家智力-智慧水平就處于一個(gè)令人堪憂的低水準(zhǔn)。進(jìn)入現(xiàn)代國(guó)家階段,規(guī)范的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)被分權(quán)制衡機(jī)制呈現(xiàn)出來(lái),為國(guó)家權(quán)力依法運(yùn)行而制定法規(guī)的立法機(jī)構(gòu),保有民選代表的集合智慧;依法行政的執(zhí)行權(quán)機(jī)構(gòu),嚴(yán)格按照代議士的集合智慧產(chǎn)物即法規(guī)行事,司法機(jī)構(gòu)則嚴(yán)格依照法條進(jìn)行司法裁決。整個(gè)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行不再僅僅依賴掌權(quán)者的個(gè)人智慧。這樣的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,是不是對(duì)國(guó)家權(quán)力的人格化設(shè)計(jì)思路的顛覆呢?表面上看,可以說(shuō)是這樣。稍加思考,可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制并不是完全疏離人之智慧的體系。相反,立法機(jī)構(gòu)如何集聚代議士與人民的政治智慧,是其能夠有效運(yùn)作的前提條件之一。盡管行政機(jī)構(gòu)首先秉行的是依法行政,但至少在兩個(gè)意義上,它的順暢運(yùn)行也與智慧問(wèn)題相關(guān):一是依照規(guī)章辦事的行政人員需要深刻理解機(jī)構(gòu)與人員的職能,才能很好履行職責(zé),缺乏相宜智力-智慧水平的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員,不可能真正做到依法行政;二是行政執(zhí)行權(quán)的自由裁量空間不小,如果行政機(jī)構(gòu)與從業(yè)者沒(méi)有較高的判斷力與執(zhí)行力,行政水平就會(huì)很低,嚴(yán)重不適應(yīng)依法行政的高水平行政要求。

從身體論的思想傳統(tǒng)來(lái)看,作為國(guó)家大腦的君主和作為肢體的人民,智慧和愚蠢的定位是顯而易見(jiàn)的。君主就是國(guó)家聰明睿智、富于智慧的保證,民眾跟隨君主的想法與行為即可。共和革命砍掉了君王的腦袋,就等于把國(guó)家這一身體的大腦給砍了,人民就成了無(wú)頭鬼。這是對(duì)人民報(bào)以蔑視的國(guó)家智慧之論。然而,相反的思路也循此呈現(xiàn)出來(lái),所謂“卑賤者最聰明,高貴者最愚蠢”(4)中央文獻(xiàn)研究室編:《毛澤東年譜(1949-1976)》(第3卷),人民出版社1992年版,第352頁(yè)。的革命理念,明確將國(guó)家智慧歸于人民,拒絕將國(guó)家智慧授予王侯將相。因此,身體論的政治理論在現(xiàn)代早期逐漸喪失了它的理論吸引力。人們將身體論的政治思維調(diào)整為霍布斯那樣的論說(shuō)模式:國(guó)家是一個(gè)像利維坦那樣的巨怪式“人造的人”,它既具有吞噬性的能力,也具有相當(dāng)精巧的類人結(jié)構(gòu)。主權(quán)是國(guó)家的靈魂,故而如何安頓主權(quán)就成為國(guó)家運(yùn)行的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

現(xiàn)代主權(quán)有三種值得注意的形式:一是君主主權(quán),二是人民主權(quán),三是議會(huì)主權(quán)。第一種主要存在于現(xiàn)代早期。后兩種主權(quán)都是民主制形式,只不過(guò)前者傾向于直接民主,后者則為代議制民主,但也有“議會(huì)即為人民”(5)理查德·伯克等主編:《歷史視域中的人民主權(quán)》,張爽譯,格致出版社、上海人民出版社2021年版,第156頁(yè)。的斷言。作為現(xiàn)代國(guó)家典范的英國(guó),是以議會(huì)主權(quán)為特點(diǎn)的。英國(guó)的國(guó)家大腦從君主轉(zhuǎn)移到了議會(huì)。相比于君主,議會(huì)代議士們的大腦更有保障:在前者,一個(gè)人無(wú)腦,舉國(guó)失智;在后者,精英們或有腦或無(wú)腦,但不會(huì)全部同時(shí)無(wú)腦失智。前者容易陷入無(wú)腦危機(jī),一是君主頭腦是否聰明睿智的偶然性很強(qiáng),二是因?yàn)榫髡瓶亟^對(duì)權(quán)力容易利令智昏。后者不容易陷入無(wú)腦危機(jī),是因?yàn)樽h會(huì)里的代議士們是民眾選舉產(chǎn)生的明智之士,而且在議會(huì)的辯論中代議士們?yōu)榱双@得更多支持不敢陷入失智狀態(tài)。因此,經(jīng)由代議士們多數(shù)決產(chǎn)生的國(guó)家法規(guī)也就有了智力-智慧的基本保障。現(xiàn)代國(guó)家大多采取代議制或代表制形式來(lái)立法并保證依法行政,失智狀態(tài)有望得到杜絕,基本智力-智慧水平也高于古代國(guó)家。

從主權(quán)視角看國(guó)家權(quán)力運(yùn)作如何保有智慧,與經(jīng)由行政執(zhí)行權(quán)看國(guó)家權(quán)力的智慧問(wèn)題,有很大不同。因?yàn)榱⒎?quán)的代議制、代表制是一種由討論或辯論組成的權(quán)力形式,因此可以兜住國(guó)家權(quán)力失智的底。但在權(quán)力分立的體系中,行政執(zhí)行權(quán)是按照依法行政的原則運(yùn)作的,同時(shí)又是一種依照行政科層制度由上而下落實(shí)的權(quán)力形式。這就意味著,行政執(zhí)行權(quán)被雙重約束起來(lái)了:一是受立法權(quán)的法規(guī)約束,不需要行政執(zhí)行者發(fā)揮太多創(chuàng)造性,其智力-智慧水平不是一個(gè)如何表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題,而是一個(gè)如何克制的問(wèn)題;二是受上下級(jí)關(guān)系的約束,“官大一級(jí)壓死人”的說(shuō)法有些過(guò)分其辭,但反映了行政科層制中服從上級(jí)指示的結(jié)構(gòu)性事實(shí)。因此行政執(zhí)行者不能太過(guò)發(fā)揮主觀想象與腦力智慧,否則行政執(zhí)行就會(huì)在某個(gè)行政層級(jí)卡殼而無(wú)法執(zhí)行下去。換言之,行政執(zhí)行權(quán)中的智慧,不是首要問(wèn)題,而是次級(jí)問(wèn)題。

洛克關(guān)于立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán)的三權(quán)劃分,并未直接承繼霍布斯的身體化國(guó)家理論。但霍布斯對(duì)國(guó)家組成部分的身體化、功能性論斷,在洛克的三權(quán)不同作用機(jī)制與功能定位上體現(xiàn)出來(lái)。洛克認(rèn)為,立法權(quán)既不能經(jīng)常開(kāi)會(huì),也不能頻繁制定法律。法令要穩(wěn)定,不能朝令夕改。議會(huì)在完成一年任務(wù)后必須休會(huì)。(6)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第91頁(yè)。之后,行政執(zhí)行權(quán)成為權(quán)力日常運(yùn)行的機(jī)關(guān),其任務(wù)就是施行立法機(jī)關(guān)的諸種決策。與立法權(quán)不同,行政權(quán)是每日每時(shí)都在場(chǎng)的權(quán)力,因此行政權(quán)也稱為日常權(quán)力或者執(zhí)行權(quán)力。(7)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第91頁(yè)。這種權(quán)力必須忠實(shí)執(zhí)行立法權(quán)制定的法律與決策,否則“他們認(rèn)為有必要時(shí)仍有權(quán)加以收回和處罰任何違法的不良行政”(8)文中“他們”指的是立法機(jī)關(guān)。參見(jiàn)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第96頁(yè)。。這種立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的行權(quán)狀態(tài)的規(guī)定,對(duì)行政智慧是一種抑制。因?yàn)?過(guò)于聰明睿智的行政執(zhí)行者將會(huì)對(duì)立法權(quán)作出的立法與決策構(gòu)成挑戰(zhàn)。假如行政執(zhí)行權(quán)拒絕執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的法規(guī)與決定,而自作主張、耍弄聰明,那就是與人民為敵,人民就可以以強(qiáng)力來(lái)改變這樣的狀態(tài)。由于“人民的福利是最高的法律”,因此立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)都必須以此為運(yùn)行宗旨。(9)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第100頁(yè)。

在這樣的分權(quán)建制中,所謂行政睿智,指的當(dāng)然不是行政權(quán)的自把自為,而是指行政執(zhí)行權(quán)能夠準(zhǔn)確理解自己的權(quán)力定位,在行政執(zhí)行中一抓就準(zhǔn),一抓即行,一抓見(jiàn)效,從中顯示出行政執(zhí)行權(quán)的聰慧、明智、精準(zhǔn)、到位。所謂行政失智,指的是行政執(zhí)行權(quán)理解不了自己的權(quán)力定位,而且分不清行政問(wèn)題的主次、輕重、先后、緩急,僅僅是機(jī)械執(zhí)行上級(jí)行政組織和首長(zhǎng)的指令,完全喪失了行政機(jī)構(gòu)與人員的判斷力與行動(dòng)力,由此讓行政績(jī)效低下不說(shuō),并且讓人覺(jué)得未能保住起碼理智。行政睿智與行政失智的分野,不僅在于國(guó)家基本結(jié)構(gòu)是否供給了行政執(zhí)行權(quán)以清晰明確的權(quán)源,而且在于行政建制自身是否設(shè)置合理,更加在于行政人員是否具有行政執(zhí)行的理性認(rèn)知、敏捷行動(dòng)與致效追求。如果在三方面都具有肯定性資源供給,那么行政權(quán)就會(huì)在立法權(quán)抑制其太過(guò)主動(dòng)的作為精神與積極判斷的情況下,顯示某種笨拙性的情況下,獲得發(fā)揚(yáng)其主動(dòng)作為精神與敏銳判斷力的契機(jī),從而在行政權(quán)范圍內(nèi)、甚至超出行政權(quán)而對(duì)整個(gè)權(quán)力體系的優(yōu)化,發(fā)揮積極作用。這便是對(duì)行政執(zhí)行權(quán)智慧的一個(gè)鼓勵(lì)、一個(gè)闡揚(yáng)?？梢哉f(shuō),在現(xiàn)代國(guó)家的分權(quán)建制中,行政執(zhí)行權(quán)并不是一種勿需聰明睿智、埋首執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)法規(guī)與決策的愚笨權(quán)力。相反,在權(quán)力定位、行權(quán)認(rèn)知、分層分級(jí)、創(chuàng)意執(zhí)行等因素推動(dòng)下,行政執(zhí)行權(quán)是有表現(xiàn)其智慧的廣闊空間的。

二、為行政智慧開(kāi)源

在洛克的國(guó)家權(quán)力框架中,立法權(quán)、行政權(quán)與外交權(quán)的差異性辨析已經(jīng)相當(dāng)清晰了。但是,洛克對(duì)權(quán)力形態(tài)的劃分還有待孟德斯鳩的進(jìn)一步優(yōu)化,他對(duì)立法權(quán)與行政權(quán)差異性的指認(rèn),也還只是一種原則性的說(shuō)辭。相應(yīng)地,一個(gè)明顯的不足是,他對(duì)立法權(quán)運(yùn)行的機(jī)制有較為具體的闡釋,但對(duì)行政權(quán)的構(gòu)成及其運(yùn)行的具體機(jī)制缺乏深入討論。直到馬克斯·韋伯才優(yōu)化了洛克的行政權(quán)闡釋:這一優(yōu)化,一方面體現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)一般的制度性安排機(jī)制的刻畫,另一方面則體現(xiàn)為以行政作為方式的規(guī)則性表述,為受到立法權(quán)抑制的行政智慧開(kāi)源導(dǎo)流。

從思想史視角看,洛克對(duì)行政權(quán)的相關(guān)闡釋至少留下了兩個(gè)有待進(jìn)一步辨析的論題:一是行政執(zhí)行權(quán)自身如何形成一個(gè)相對(duì)自足的機(jī)制,以至于可以獨(dú)立于立法權(quán)、司法權(quán)運(yùn)行開(kāi)來(lái),并發(fā)揮其獨(dú)特的國(guó)家權(quán)力功能。二是行政權(quán)的具體劃分與運(yùn)行原則如何確立下來(lái),以便為行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行提供清晰可辨的指南。對(duì)這兩個(gè)論題,韋伯及其后繼者的貢獻(xiàn)是揭示了:現(xiàn)代社會(huì),包括國(guó)家、政黨、企業(yè)、社會(huì)等,都需要建立眾人為實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)而聚集起來(lái)的組織,而這個(gè)組織的運(yùn)行依賴的恰恰就是行政科層制。由馬克斯·韋伯明確闡釋的科層制后來(lái)在布勞和梅耶那里得到了進(jìn)一步的發(fā)揮。從總體上講,一個(gè)組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn),依賴于這個(gè)組織的種種行政機(jī)制安排。換言之,一切組織都有其行政建制,一切行政建制只能運(yùn)行于組織過(guò)程之中。如果一個(gè)組織的科層制建構(gòu)不到位,那么這個(gè)組織是很難有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中,建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的國(guó)家,它的運(yùn)轉(zhuǎn)不是靠組織的行政規(guī)則,而是靠君王或皇帝的個(gè)人驅(qū)動(dòng),這是一種缺乏維系組織功能的國(guó)家運(yùn)行方式。

一個(gè)組織之所以需要科層制度,在于這一制度是驅(qū)動(dòng)組織運(yùn)轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)的必要安排。一個(gè)缺乏行政科層制度安排的組織是無(wú)法保證這個(gè)組織有序運(yùn)行的,因此也就勢(shì)必是一個(gè)混亂、無(wú)智且低效的組織;唯有一個(gè)具備完整科層建制的組織,不同層級(jí)及其從業(yè)者各自發(fā)揮其職級(jí)與崗位責(zé)任,才能使行政執(zhí)行權(quán)發(fā)揮出井然有序、各盡其責(zé)、積極互動(dòng)、相互支持的高效行政能力,從而保證行政執(zhí)行權(quán)成為執(zhí)行決策的智能性權(quán)力。這就等于為行政執(zhí)行權(quán)的聚智性作用開(kāi)辟了泉源。

科層制度的持續(xù)性研究讓人們看到它對(duì)不同組織的行政運(yùn)作所發(fā)揮的多方面作用,并在把握其運(yùn)行基本特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,理解行政智慧何以浮現(xiàn)出來(lái)的動(dòng)力機(jī)制。布勞與梅耶概括性提出了科層制的六大特點(diǎn)。一是將組織目標(biāo)所必須的日常工作以正式職責(zé)分配到每個(gè)崗位。(10)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第17頁(yè)。這就意味著,行政機(jī)構(gòu)里沒(méi)有無(wú)所事事的冗員,每個(gè)成員都有其崗位責(zé)任,每個(gè)崗位都有其機(jī)構(gòu)功能。這就將高度專業(yè)分工之前的那種人浮于事、事無(wú)著落的組織運(yùn)行根本弊端克制住了。表面上看,這種將組織中從業(yè)人員的崗位職責(zé)規(guī)定得清清楚楚、明明白白的科層制,是完全不需要發(fā)揮人的聰明才智、顯示其強(qiáng)大智慧的。但實(shí)際上,這是將組織中明確而不可推卸的崗位責(zé)任扎扎實(shí)實(shí)地放到相應(yīng)的責(zé)任人身上,促使他們發(fā)揮各自的聰敏才智,將崗位責(zé)任沒(méi)有任何推卸借口地加以兌現(xiàn)。這正是作為執(zhí)行權(quán)的行政智慧的體現(xiàn)。而且,正是由于科層制將崗位責(zé)任落實(shí)下來(lái),行政智慧的人力源頭被開(kāi)掘出來(lái)了。

二是科層制注重建構(gòu)行之有效的層級(jí)制度,從而讓組織中的每一個(gè)成員既受到高一級(jí)職員的控制和監(jiān)督,又能夠在上級(jí)面前為自己和自己下屬的決定和行為負(fù)責(zé)。(11)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第17頁(yè)。這是科層制以上下級(jí)關(guān)系來(lái)直接呈現(xiàn)的一個(gè)重要面相。這里面有兩個(gè)需要強(qiáng)調(diào)的意思:一是上級(jí)對(duì)下級(jí)發(fā)出的指令需要具有權(quán)威性,這樣才能贏得下級(jí)由衷的權(quán)威認(rèn)同與敬重;二是要為下屬的行為承擔(dān)責(zé)任,這既是上級(jí)的權(quán)威性來(lái)源,也是上級(jí)不能將責(zé)任推卸給下屬的必然要求。否則,上下級(jí)關(guān)系就成為卸責(zé)機(jī)制,讓責(zé)任徹底流失。而將兩者連接起來(lái)的,則是上下級(jí)關(guān)系的責(zé)任歸屬被限定的范圍,它不能超出上下級(jí)關(guān)系中的組織賦權(quán),不能將上級(jí)權(quán)力看作是對(duì)下級(jí)頤指氣使的特權(quán)。這就考驗(yàn)組織中上下級(jí)的權(quán)力認(rèn)知、命令服從、順從反抗、高低致效是否精準(zhǔn)到位。因此它不是一個(gè)紙面的規(guī)定就能順暢落實(shí)下去的層級(jí)機(jī)制,而是需要上下級(jí)共同發(fā)揮想象力與行動(dòng)力,才足以使上下級(jí)機(jī)制圍繞組織目標(biāo)積極互動(dòng)起來(lái)。由此可見(jiàn),行政科層制度的層級(jí)之間不只是一種冷漠、剛性的規(guī)定機(jī)制,還是一種需要彼此之間付出想象、情感、互動(dòng)的智慧型關(guān)系。

三是組織活動(dòng)不是受某個(gè)人意志控制的機(jī)制,而是受固定不變的抽象規(guī)則體系控制的機(jī)制。(12)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第17頁(yè)。盡管這類規(guī)則在應(yīng)用中呈現(xiàn)出應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜情形的特點(diǎn),但在抽象規(guī)則與領(lǐng)袖意志之間,它注定選擇的是前者而不是后者。設(shè)計(jì)這樣的抽象規(guī)則體系是為了達(dá)到組織活動(dòng)的兩個(gè)效果:既保證不同的、為數(shù)不一的人做某一件事能夠收到同樣的效果,又保證不同部門之間的人做一件區(qū)分為環(huán)節(jié)性的事情的協(xié)調(diào)性。這是對(duì)組織中個(gè)人與他人之間關(guān)系的一種規(guī)定,是一種建立在普遍性而非特殊性基礎(chǔ)上的標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)則,它將組織中涉及的最簡(jiǎn)單與最復(fù)雜的工作關(guān)聯(lián)性作為協(xié)調(diào)組織運(yùn)行的原則。這說(shuō)明,行政組織需要極富智慧的精心設(shè)計(jì),才足以保證它順暢運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮日常權(quán)力的功能。一個(gè)漫不經(jīng)心建立起來(lái)的日常權(quán)力是不可能發(fā)揮出像現(xiàn)代精致建構(gòu)起來(lái)的行政組織那樣的巨大作用的。

四是在科層制中的官員在處理公務(wù)時(shí),必須嚴(yán)格地排除私人情感,沒(méi)有憎恨與熱愛(ài),不受情緒的影響與左右。(13)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第18頁(yè)。這是一種組織科層制所必須的超脫的工作態(tài)度。之所以必須,一是因?yàn)榻M織內(nèi)部成員之間如果都感情用事的話,他們之間的關(guān)系便流于一種親疏好惡的情感反應(yīng),就無(wú)法讓感情親疏不同的成員之間按照組織需要相互配合工作。二是在組織的上下級(jí)之間,倘若隨時(shí)隨地動(dòng)之以情,而不是訴之于組織規(guī)則,那么上級(jí)對(duì)下級(jí)的指令就缺乏權(quán)威性,煽情有余而理性不足,很難給出精準(zhǔn)的行為指令;下級(jí)對(duì)上級(jí)的指令不是進(jìn)行理智回饋和認(rèn)真執(zhí)行,而將之作為上級(jí)的激勵(lì)或懲罰之情感反映,那么就會(huì)陽(yáng)奉陰違,讓指令消逝于無(wú)形。在組織內(nèi)部,私人情感常常讓一個(gè)人失去無(wú)偏無(wú)黨的公正性:對(duì)自己喜歡的同事,不講原則地使用;對(duì)自己不喜歡甚至是討厭的人該用不用,刻意冷落,從而讓組織內(nèi)部的用人陷于混亂。如果用游移不定的情感對(duì)待組織的顧客,那就會(huì)陷于情緒辦事的窘境,既不能很好地落實(shí)組織對(duì)顧客的責(zé)任,也難以造就組織與顧客之間的信任關(guān)系,從而讓組織利益與聲譽(yù)受損。“從公務(wù)中排除個(gè)人情感,是保證公平和效率的前提條件?！?14)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第18頁(yè)。能否克制情感、以理性主導(dǎo)公務(wù),是一個(gè)考驗(yàn)組織成員自控能力的智力-智慧型難題,可見(jiàn)行政科層制中的從業(yè)者不能是一個(gè)機(jī)械執(zhí)行指令的木頭人,而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)善于在情感與理智之間調(diào)諧,而可以表現(xiàn)出機(jī)智、聰慧一面的積極行動(dòng)者。

五是行政科層制中的從業(yè)人員必須在技術(shù)素質(zhì)上合乎要求,并由此獲得職業(yè)保障,不被隨意解雇。(15)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第18-19頁(yè)。這涉及科層制中每一個(gè)受雇人員的職業(yè)穩(wěn)定性與晉升規(guī)則問(wèn)題。在組織中,一個(gè)人是否得到晉升機(jī)會(huì),受資格與成績(jī)兩方面因素的影響:不講資歷,只講成績(jī),不利于維持組織內(nèi)部的先來(lái)后到秩序;只講資歷,不講成績(jī),不利于激發(fā)組織內(nèi)部的致效與創(chuàng)新活力。組織任用、晉升成員,需要在資歷與成績(jī)之間恰當(dāng)平衡。這樣就會(huì)有助于提升成員的組織忠誠(chéng)感與可激勵(lì)性,不僅讓組織成員們都認(rèn)為自己是組織中不可缺少的一員,也讓他們想方設(shè)法為組織的成長(zhǎng)做出貢獻(xiàn),從而推動(dòng)組織事業(yè)的蓬勃發(fā)展。很顯然,這種精巧、精微的用人之道,是需要高超的智力水平、精到的激勵(lì)技巧與聰慧精明的頭腦的。這不是一個(gè)“不粘鍋”或“萬(wàn)人迷”式的領(lǐng)導(dǎo)可以輕而易舉做到的事情。

六是規(guī)范的科層制是最具有效率的組織形式。(16)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第19頁(yè)。組織效率不是某個(gè)人與某些人的效率,而是組織全體成員的效率。在一個(gè)組織中,成熟的科層制建構(gòu)起來(lái)并順暢運(yùn)行的話,不僅組織運(yùn)行會(huì)顯現(xiàn)出精確、熟知文本、連續(xù)性、權(quán)限明確、統(tǒng)一性、嚴(yán)格從屬關(guān)系、減少相互摩擦、降低成本這類優(yōu)勢(shì),而且會(huì)顯示出與非科層制或有欠成熟的科層制組織展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的組織優(yōu)勢(shì),它會(huì)體現(xiàn)出更為有效的組織內(nèi)部管理,更為嫻熟的應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題能力,更加滿足顧客的各種需要,尤其是成本控制的優(yōu)勢(shì)。這是一種科層制與非科層制、成熟的科層制與不太成熟的科層制之間的比較優(yōu)勢(shì)。它促使人們?cè)O(shè)計(jì)和運(yùn)行更為聰慧、明智與富有遠(yuǎn)見(jiàn)的科層制,讓組織以其生動(dòng)活潑的運(yùn)行狀態(tài),既獲得組織之間的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),又保持組織長(zhǎng)期發(fā)展的結(jié)構(gòu)動(dòng)力。

由上可見(jiàn),科層制將行政執(zhí)行機(jī)制制度化了。這是對(duì)行政執(zhí)行權(quán)何以能夠觀之長(zhǎng)遠(yuǎn)、設(shè)計(jì)精微、布局到位、行之奏效、虛實(shí)兼顧的一種全面坐實(shí)。這表明,行政執(zhí)行不是簡(jiǎn)單的依法依規(guī)、無(wú)知無(wú)欲的照章辦事;行政執(zhí)行權(quán)也不是埋頭執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)法規(guī)與決策、缺乏主動(dòng)性與智力性投入的權(quán)力形式;行政執(zhí)行者亦非不用動(dòng)腦的機(jī)械照章辦事人員。在行政執(zhí)行權(quán)坐實(shí)為一種系統(tǒng)制度安排的現(xiàn)代社會(huì)中,它是一種獨(dú)立的權(quán)力形式,因此行使這一權(quán)力的人員也就需要開(kāi)動(dòng)腦筋、拓展視野、積極主動(dòng)、彼此配合、致力收效。行政執(zhí)行權(quán)不再是帝王時(shí)代官宦照貓畫虎的被動(dòng)權(quán)力,而是現(xiàn)代國(guó)家中具有獨(dú)立運(yùn)行意義的、聰明智慧的主動(dòng)權(quán)力。

三、行政智慧的展現(xiàn)

行政執(zhí)行權(quán)必須展現(xiàn)相應(yīng)的行政智慧。如果我們把行政睿智定義為行政組織、從業(yè)人員所表現(xiàn)出來(lái)的聰明睿智的話,那么就有必要指出,需要表現(xiàn)和實(shí)際表現(xiàn)的行政智慧不是一個(gè)問(wèn)題。前者指的是行政執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性需要,后者指的是行政執(zhí)行權(quán)操作者的實(shí)際表現(xiàn)。兩者的關(guān)系:在最佳狀態(tài)上,需要與表現(xiàn)能夠統(tǒng)一起來(lái);在滿意狀態(tài)上,需要與表現(xiàn)相對(duì)一致;在失望狀態(tài)上,需要與實(shí)際基本脫節(jié)。為了杜絕失望狀態(tài)的出現(xiàn),從滿意狀態(tài)上升為最佳狀態(tài),就需要行政人員具備執(zhí)行行政權(quán)力的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)與行動(dòng)智慧。在這一原則規(guī)定性之下,行政睿智大致可以從下述三個(gè)方面展現(xiàn)出來(lái)。

首先,行政人員必須清楚知道自己的權(quán)力邊界。如前所述,行政人員必須高度敏銳意識(shí)到,行政權(quán)不是立法-決策權(quán)。在國(guó)家權(quán)力體系中,立法-決策權(quán)在國(guó)家理論上屬于政治權(quán),因此可以說(shuō)行政權(quán)力不是政治權(quán)力,它是一種執(zhí)行性的權(quán)力。議會(huì)的產(chǎn)生源自數(shù)人頭的選舉,議會(huì)議決的議案以數(shù)人頭的方式做出;這中間的政治論辯乃是一個(gè)政治性表現(xiàn)治國(guó)智慧的過(guò)程。這個(gè)表現(xiàn)方式在行政執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中沒(méi)有存在空間。如此便區(qū)分出依靠選舉產(chǎn)生、需要展現(xiàn)其政治動(dòng)員智慧的政治官員,以及不依賴選舉而以資格與能力來(lái)產(chǎn)生的職業(yè)官員,(17)馬克斯·韋伯:《以政治為業(yè)》,載《馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第91頁(yè)。這就是政客與官僚的角色分流。政客在選舉中如何動(dòng)員選民以獲得選舉勝利,是一個(gè)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代意義上展現(xiàn)其政治才智的過(guò)程。人們一般會(huì)認(rèn)為,選舉獲勝者乃是具有相對(duì)于選戰(zhàn)失利者更具有政治智慧的一方。而在議會(huì)的政黨政治競(jìng)爭(zhēng)中,提出議案與反對(duì)議案的雙方,哪方的主張獲得議會(huì)多數(shù)支持,也會(huì)被認(rèn)為是政治技巧技高一籌、更為聰明睿智的一方。而在行政權(quán)中,以選舉或競(jìng)爭(zhēng)取勝的模式不再適用。如前所述,立法權(quán)是用來(lái)抑制行政權(quán)的智能性發(fā)揮沖動(dòng)的。但行政執(zhí)行權(quán)本身的理解與精準(zhǔn)到位,并不與智慧二字相隔絕。相反,如何精準(zhǔn)理解權(quán)力形態(tài)和根本屬性,以及游刃有余地推進(jìn)行政執(zhí)行,也需要富有智慧者才能落實(shí)。

在身體政治時(shí)代,國(guó)王是國(guó)家這個(gè)身體的大腦,民眾是它的肢體;在分權(quán)政治時(shí)代,議會(huì)便是國(guó)家的大腦,它是國(guó)家是否具有足夠智慧的主要辨認(rèn)對(duì)象。富有政治智慧的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)為行政權(quán)的出場(chǎng)清障,以保證它所制定的法規(guī)與決策在行政執(zhí)行中順暢落實(shí)。而富有智慧的行政權(quán)需要清楚知道自己的角色和邊界,敏銳地意識(shí)到執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性,想方設(shè)法執(zhí)行立法權(quán)確立的法規(guī)與決策。作為行政權(quán)的掌控者,行政首長(zhǎng)需要具備將國(guó)家意志轉(zhuǎn)換為行政意志的能力,由此將行政執(zhí)行迅即有效部署下去、落實(shí)開(kāi)來(lái)。這種部署與落實(shí)既保有立法權(quán)政治博弈的妥協(xié)之智,又具有行政科層執(zhí)行的快捷明了,還具有行政執(zhí)行的公正公平所促成的公眾認(rèn)同。行政組織的首長(zhǎng)制意味著,首長(zhǎng)就是組織的大腦。因此他得以自己的聰明睿智,對(duì)行政組織和從業(yè)人員發(fā)號(hào)施令,促使在依法行政基礎(chǔ)上行政執(zhí)行的有效落實(shí)。但所屬行政人員如何明白自己的任務(wù)、不辱自己的使命,怎樣對(duì)權(quán)力的責(zé)任感、邊界感、緊迫感有一個(gè)共同的認(rèn)知,并領(lǐng)承相應(yīng)的使命而落實(shí)行政執(zhí)行的任務(wù),則需要組織機(jī)構(gòu)、行政首長(zhǎng)與從業(yè)人員積極互動(dòng),才有望彼此匹配、相互促進(jìn)、成就業(yè)績(jī)。如果組織機(jī)構(gòu)、行政首長(zhǎng)與行政人員缺乏對(duì)權(quán)力邊界感、緊迫感、使命感的認(rèn)知、領(lǐng)承與落實(shí),拒絕思考,懶于行動(dòng),那么行政執(zhí)行就會(huì)完全落空。在這種情況下,不要說(shuō)展現(xiàn)行政睿智,就連基本的行政智力水平都沒(méi)有保證。所謂行政的基本智力水平,指的是行政執(zhí)行者所應(yīng)具備的起碼思考能力、判斷能力、行為能力,如果行政人員連這些能力都沒(méi)有,那么就陷入行政失智狀態(tài)了。

行政人員展現(xiàn)行政睿智,需要具備一種權(quán)力敏感。所謂權(quán)力敏感,就是對(duì)使用行政執(zhí)行權(quán)能干什么和不能干什么的敏銳感知。這種權(quán)力敏感,不是來(lái)自于對(duì)權(quán)力的偏好,也不是對(duì)用權(quán)費(fèi)盡心思,更不是為了獨(dú)占權(quán)力;而是對(duì)行政權(quán)力使用導(dǎo)致的公共后果有一個(gè)及時(shí)、明確的認(rèn)知與準(zhǔn)確的把握。相比而言,作為行政機(jī)構(gòu)靈魂性人物的行政首長(zhǎng),需要比一般行政人員更為聰慧的大腦,俾使行政機(jī)構(gòu)和行政組織的公共責(zé)任落實(shí)下去。而行政人員也需要開(kāi)動(dòng)腦筋、積極思考、善于行動(dòng),既保持較強(qiáng)的認(rèn)知能力,又保有敏捷的行動(dòng)能力。由此,讓行政執(zhí)行權(quán)并舉機(jī)構(gòu)與人的動(dòng)能,成為一種擁有高智商的權(quán)力形式。這就不是強(qiáng)調(diào)行政紀(jì)律和管控效力的行政執(zhí)行權(quán)所可以奏效的方面了。(18)馬克斯·韋伯指出:“紀(jì)律的要旨不過(guò)是對(duì)公認(rèn)的秩序進(jìn)行一以貫之的理性化、做出條理性的準(zhǔn)備并加以準(zhǔn)確實(shí)施,在這其中,一切個(gè)人異議都將被無(wú)條件中止,行動(dòng)者將被要求不折不扣地執(zhí)行命令?！?馬克斯·韋伯:《紀(jì)律的意義》,載《馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第238頁(yè)。)可以說(shuō),行政紀(jì)律是防止行政失智的兜底條件。行政睿智則要求將組織紀(jì)律與個(gè)人判斷結(jié)合起來(lái),以求命令的有效執(zhí)行及達(dá)到超乎預(yù)期的高績(jī)效。以紀(jì)律和管控為條件行使的行政執(zhí)行權(quán),是一種為了兜住行政失智之底的起碼約束條件。展現(xiàn)行政睿智的權(quán)力認(rèn)知與行動(dòng),則是高要求行政執(zhí)行的必要條件。

其次,行政人員需要具備強(qiáng)大的落實(shí)法規(guī)與政策的能力。為行政執(zhí)行權(quán)制定規(guī)矩的機(jī)構(gòu)與人,著眼點(diǎn)在于提供行政行為的基本規(guī)則與目標(biāo)任務(wù)。但它并不同時(shí)給行政執(zhí)行者提供足夠的資源、充裕的時(shí)間以及寬松的政策執(zhí)行條件。一般而言,立法機(jī)關(guān)在行政意志上施加的約束性舉措,在目標(biāo)上都會(huì)略高于具體執(zhí)行部門的能力。這是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)由此才具有約束行政機(jī)關(guān)的理由,讓后者依循前者的要求亦步亦趨。正因?yàn)槿绱?一個(gè)行政組織機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)有沒(méi)有長(zhǎng)袖善舞的能力,能不能自主地動(dòng)員資源、激發(fā)行政執(zhí)行的潛能,對(duì)法定任務(wù)是否能夠落實(shí)發(fā)揮著重要影響。而一個(gè)行政組織的一般成員也會(huì)在組織規(guī)則與行政首長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)下,竭心盡力去促成一個(gè)行政目標(biāo)的落實(shí)。事成或事敗,行政機(jī)關(guān)與執(zhí)行人員將受到獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰:獎(jiǎng)勵(lì),或者是升職,或者是授予榮譽(yù)稱號(hào);懲罰,或是降級(jí)降職,或是免除職務(wù),甚或是承擔(dān)法律后果?？偠灾?行政執(zhí)行權(quán)一旦經(jīng)由執(zhí)行過(guò)程并產(chǎn)生結(jié)果,它就會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)與從業(yè)人員發(fā)生獎(jiǎng)懲的不同后果。這就是為什么行政執(zhí)行權(quán)會(huì)努力去落實(shí)立法機(jī)關(guān)的法定規(guī)則與目標(biāo)的決定性原因所在。

然而,行政執(zhí)行權(quán)落實(shí)立法機(jī)關(guān)的法規(guī)與目標(biāo)并不是一件輕而易舉的事情。一方面,在目標(biāo)既定的情況下,行政機(jī)關(guān),無(wú)論是上到中央國(guó)家機(jī)關(guān)、下到基層政府,抑或是企事業(yè)單位,都面對(duì)八面來(lái)風(fēng)的信息刺激;是否具有信息甄別能力,是否能把握住關(guān)乎行政執(zhí)行成敗的關(guān)鍵信息,是否能夠敏銳抓住有利于實(shí)施行政目標(biāo)的關(guān)鍵資訊,已經(jīng)是一個(gè)從立法環(huán)節(jié)進(jìn)入行政執(zhí)行環(huán)節(jié)的首要難題。另一方面,圍繞行政執(zhí)行目標(biāo),行政機(jī)關(guān)是否具有足夠的資源動(dòng)員能力,能夠動(dòng)員的資源是不是有利于實(shí)現(xiàn)既定的行政目標(biāo),以及能否將重要資源準(zhǔn)確投向關(guān)乎既定目標(biāo)落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),這是考驗(yàn)行政執(zhí)行者智慧與能力的重要方面。如果行政執(zhí)行者只知道謹(jǐn)守權(quán)力邊界,不敢越雷池半步,畏首畏尾,縮手縮腳,百分政策半執(zhí)行,萬(wàn)種資源僅占一,那么既定的行政目標(biāo)就一定會(huì)落空。

就行政執(zhí)行而言,能否了解所有既定的行政目標(biāo),會(huì)因?yàn)閮煞N落實(shí)目標(biāo)的行政模式而出現(xiàn)根本差異:對(duì)一個(gè)機(jī)械的行政執(zhí)行者而言,處在被動(dòng)的位置,消極應(yīng)對(duì)有待落實(shí)的任務(wù),拒絕開(kāi)動(dòng)腦筋、融匯資源、拘守成規(guī),那么行政目標(biāo)一定難于實(shí)現(xiàn);對(duì)一個(gè)積極的行政執(zhí)行者而言,能夠結(jié)合自身行政層級(jí)主動(dòng)謀劃,千方百計(jì)地動(dòng)員資源,想盡辦法激勵(lì)下屬主動(dòng)作為,既定行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就在意料之中?？傊?行政執(zhí)行就是戴著鐐銬跳舞:帶著鐐銬,既是指法規(guī)、組織規(guī)則、上級(jí)命令的目標(biāo)約束,也是指資源不足,時(shí)間既定和要求嚴(yán)格;戴著鐐銬跳舞,既是指行政執(zhí)行權(quán)必須有所作為,才能自證其存在理由與效用功能,又是指行政執(zhí)行權(quán)必須在條件有限的情況下,激發(fā)想象、刺激智力、聚集資源、竭力行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)預(yù)期。一個(gè)行政人員絕對(duì)不能以自己僅僅是一個(gè)執(zhí)行者,以條件限制為由拒不作為,為自己沒(méi)有行政履責(zé)開(kāi)脫。只有全心全意、想方設(shè)法、竭心盡力、直追高遠(yuǎn),才能落實(shí)既定的行政目標(biāo)。

再次,經(jīng)過(guò)激發(fā)的行政組織具有強(qiáng)大的活力和持續(xù)的創(chuàng)造性。誠(chéng)然,行政權(quán)是執(zhí)行權(quán),不可能撇開(kāi)決策權(quán)而自把自為。但如前所述,行政執(zhí)行權(quán)是有自己的創(chuàng)新空間和靈動(dòng)資源的。在現(xiàn)代社會(huì)中,嚴(yán)密的分工和專業(yè)化讓行政組織中科層之間、部門之間和領(lǐng)袖成員之間存在影響互動(dòng)行為的重重疊疊限制。在行政組織機(jī)關(guān)與從業(yè)人員之間,如何注入活力、如何驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新,便是行政智慧高低的兩個(gè)判斷指標(biāo)。

組織的活力依靠行政機(jī)制來(lái)設(shè)計(jì)、激發(fā)、維持與提升。行政執(zhí)行權(quán)由于被限定在執(zhí)行者的位置上,因此按章行事的行政權(quán)基本屬性是一種抑制組織活力的因素。但是在價(jià)值領(lǐng)承、制度落實(shí)與工作方式上,都需要激發(fā)活力,籍此支持行政執(zhí)行權(quán)積極主動(dòng)、富有生機(jī)地落實(shí)行政目標(biāo)。假如一個(gè)組織的成員對(duì)公正公平的現(xiàn)代基本價(jià)值缺少源自內(nèi)心的真誠(chéng)認(rèn)同,而將執(zhí)行權(quán)當(dāng)做謀取利益的工具,將行政行為一味理解為赤裸裸的日常支配性權(quán)力,那么行政權(quán)就幾乎不可能發(fā)揮出生機(jī)活力,發(fā)揮出促使行政目標(biāo)落實(shí)的作用。相反,行政權(quán)就會(huì)成為造成行政災(zāi)難的導(dǎo)因。這就需要具有不同的個(gè)人價(jià)值取向的行政執(zhí)行者們形成多元的,但共同認(rèn)取公正公平的現(xiàn)代基本價(jià)值的局面:多元,便富有活力,并且以價(jià)值之間的相互撞擊來(lái)呈現(xiàn)基本價(jià)值的生動(dòng)活潑認(rèn)取局面;共識(shí),便促使組織成員向心思考,促使成員之間凝心聚力,為體現(xiàn)公正公平的行政基本價(jià)值而實(shí)現(xiàn)一個(gè)個(gè)具體的行政目標(biāo)。這就讓一個(gè)組織能夠成功保持它的明智性,在審時(shí)度勢(shì)中維護(hù)必要的行政組織遠(yuǎn)見(jiàn)。這便是一種行政睿智的體現(xiàn)。

組織創(chuàng)新力是長(zhǎng)期有效維持一個(gè)組織的決定性條件之一。創(chuàng)新只能建立在組織內(nèi)部與社會(huì)、國(guó)家的方向性互動(dòng)基礎(chǔ)上。所謂方向性互動(dòng),是指符合社會(huì)總體的發(fā)展方向的三邊互動(dòng),而不是不明方向的盲動(dòng)。對(duì)現(xiàn)代社會(huì)來(lái)講,趨向一個(gè)公正公平的社會(huì),以技術(shù)的突破取得組織行動(dòng)模式的更新,是兩個(gè)基本的方向性目標(biāo)。(19)理查德·R·尼爾森編著:《國(guó)家(地區(qū))創(chuàng)新體系:比較分析》,曾國(guó)屏等譯,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版,第16-18頁(yè)。唯有把握住社會(huì)的大方向,才能保有組織運(yùn)作的長(zhǎng)期目標(biāo),并以此矯正組織的當(dāng)下行為;唯有站在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的前沿,才能讓組織看清創(chuàng)新的前方狀態(tài),不至于被眼前的利益遮蔽住智慧眼光。

四、行政因何失智

以國(guó)家權(quán)力劃分奠基、以行政權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行引導(dǎo)、以科層制思量行政運(yùn)行的原則,讓作為執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)釋放出組織活力、聰明智慧、公正意欲、發(fā)展遠(yuǎn)見(jiàn)?？梢哉f(shuō),這是展現(xiàn)行政睿智的一般進(jìn)路。但是,不僅立法、行政、司法的權(quán)力基本形態(tài)劃分所帶來(lái)的權(quán)力專屬性限制,讓行政執(zhí)行權(quán)的作為空間在整體上受限于立法權(quán)、司法權(quán);而且就行政權(quán)力自身的縱橫分工來(lái)講,盡管讓其具備了行政法治化、民主化、專業(yè)化、精細(xì)化、忠誠(chéng)化,以及非人格化和高效率、高效益的種種優(yōu)勢(shì),但分工結(jié)構(gòu)造成的嚴(yán)格崗位責(zé)任制度,本身也會(huì)出現(xiàn)將執(zhí)行人員較為嚴(yán)格地約束在規(guī)則框架之中的問(wèn)題。當(dāng)人們把驅(qū)動(dòng)行政執(zhí)行權(quán)的制度安排稱之為bureaucracy,而中文翻譯為“官僚制”“科層制”的時(shí)候,就會(huì)進(jìn)一步生成兩個(gè)基本理念:一是促進(jìn)現(xiàn)代發(fā)展的科層制、官僚制積極理念,二是促成官僚主義、形式主義一類官僚病的消極理念。從前一方面看,官僚制是人類致力發(fā)展現(xiàn)代行政組織的偉大成就;從后一方面看,則促成了現(xiàn)代社會(huì)難以治愈的“行政之癌”。這是由于前者作用機(jī)制的不暢,加上后者消極作用的放大,不僅妨礙行政睿智的展現(xiàn),也造成行政失智的可怕結(jié)果。

行政失智的發(fā)生,從根本原因上講,是由于行政科層制的制度限制;從具體原因上講,可以區(qū)分為三個(gè)層面來(lái)展開(kāi)分析。就前者而言,行政科層制雖然有助于開(kāi)啟行政執(zhí)行的智慧端緒,但它的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)遠(yuǎn)不止前述有利于開(kāi)啟行政智慧閘門的六個(gè)優(yōu)點(diǎn),還存在三大基本缺陷。(1)科層制傾向于壟斷信息,使外人不可能知道決策的基礎(chǔ)。(20)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第21頁(yè)。這就是所謂“公務(wù)秘密”這個(gè)為科層制中人特別熱衷的觀念。當(dāng)科層制將科層中人與社會(huì)公眾以一道“公務(wù)秘密”之墻隔離開(kāi)來(lái)以后,行政執(zhí)行者就會(huì)形成一個(gè)比較封閉的小圈子,并推行在小圈子中盛行的圈子規(guī)則,從而將行政小圈子與社會(huì)公眾、尤其是直接顧客隔離開(kāi)來(lái)。(2)一旦完全建立了,科層制就是社會(huì)結(jié)構(gòu)中最難被摧毀的部分……消滅這些組織的想法就會(huì)越來(lái)越成為一種烏托邦。(21)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第21頁(yè)。這是科層制的高度專業(yè)化與職業(yè)化使然的。在科層制中,人員可以是流動(dòng)的,但制度是鐵打不動(dòng)的?？茖又浦腥藭?huì)設(shè)想,一旦組織科層制被破壞,導(dǎo)致科層制解體,就只會(huì)被更壞的體系所取代,引發(fā)的結(jié)果就更加不堪設(shè)想。因此他們會(huì)極力維護(hù)科層制度。(3)已經(jīng)建立的科層制,對(duì)待民主的心理是矛盾的。(22)在官僚與政客相倚的社會(huì)里,前者以長(zhǎng)期的下級(jí)身份謹(jǐn)言慎行、守持專業(yè)、技能較強(qiáng)、老成持重,而政客則以固有的上級(jí)身份,敢想敢干、打破界限、無(wú)視規(guī)則、尋求突破。他們同處在一個(gè)組織之中,構(gòu)成組織運(yùn)轉(zhuǎn)的兩個(gè)不可缺少的人群。參見(jiàn)喬爾·阿伯巴奇等:《兩種人:官僚與政客》,陶遠(yuǎn)華等譯,求實(shí)出版社1990年版,第275-280頁(yè)。這種矛盾性體現(xiàn)在,一方面科層制傾向于伴隨民主制,科層制的制度預(yù)設(shè)就是成員間的平等;另一方面,科層制并不傾向于關(guān)注大眾,其決策機(jī)制是傾向于集中的。這就是一個(gè)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的科層制度內(nèi)在具有的缺陷。由于行政執(zhí)行權(quán)的制度設(shè)計(jì)缺陷,行政執(zhí)行要想保有聰敏睿智之利,就不是一件唾手可得的事情。這就需要分析行政失智更為具體一些的誘發(fā)原因。

其一,需要正視行政執(zhí)行制度的雙刃劍性質(zhì)。行政科層制度既是行政執(zhí)行成功的保障條件,但也是行政失敗的導(dǎo)因。這把雙刃劍首先體現(xiàn)為前述在民主、法治之下追求平等的行政科層制度結(jié)構(gòu),會(huì)在實(shí)際運(yùn)行的時(shí)候表現(xiàn)出鮮明的反民主特性。一般而言,行政組織的運(yùn)轉(zhuǎn),按照身體論的大思路,行政領(lǐng)袖是大腦,一般行政人員是肢體,聰明的大腦是決定肢體行動(dòng)敏捷度和效用性的關(guān)鍵所在。這就讓行政首長(zhǎng)具有支配行政體系的特權(quán)地位和強(qiáng)大功能。這將行政組織置于一個(gè)危險(xiǎn)的境地。先不說(shuō)科層制反民主特性導(dǎo)致的終結(jié)科層制民主平等的風(fēng)險(xiǎn),僅就行政首長(zhǎng)的基本類型與行為狀態(tài)來(lái)講,行政首長(zhǎng)自身狀態(tài)與知行能力的懸殊差異,就可能導(dǎo)致三種完全不同的行政后果。

假如行政首長(zhǎng)是聰明睿智且一心為公的,那么行政執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行就會(huì)具備順暢運(yùn)行的關(guān)鍵條件。行政首長(zhǎng)的聰明睿智,讓他能夠替組織運(yùn)作清醒判斷問(wèn)題,準(zhǔn)確抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié),成功實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。如果行政首長(zhǎng)是一個(gè)資質(zhì)平庸且缺乏公心的人,那么行政執(zhí)行權(quán)的運(yùn)作就會(huì)缺乏智慧型的謀劃,而顯出有頭無(wú)腦的窘迫。在這一處境中的行政權(quán)力,可能仍然能夠保有忠實(shí)執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)與上級(jí)機(jī)關(guān)指令的部分能力,但已經(jīng)無(wú)法想象行政睿智的展現(xiàn)契機(jī)了。倘若行政首長(zhǎng)是一個(gè)昏聵平庸之輩,而且公心極差,一心只為維持自己的權(quán)位,不惜犧牲組織利益與公眾利益,那么不僅行政首長(zhǎng)被人輕蔑不說(shuō),行政組織也被人輕視,行政績(jī)效更是低下,整個(gè)組織就會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)在一個(gè)行政失智的狀態(tài)中。輕則引發(fā)行政組織功能的喪失,中則導(dǎo)致行政公信力的喪失,重則誘發(fā)全面失序、社會(huì)危機(jī)與國(guó)家傾覆。

在規(guī)范行政體系中,行政首長(zhǎng)一般是通過(guò)選舉產(chǎn)生的,但從次官以下,一般都是經(jīng)由上級(jí)任命而就位的。政務(wù)官、事務(wù)官相分,政務(wù)官經(jīng)由選舉產(chǎn)生,事務(wù)官以資歷和能力就職。政務(wù)官負(fù)責(zé)組織重大事務(wù)的決策,事務(wù)官則按照既定程序照章辦事。這樣既維持了行政組織的政治屬性,又保有了組織的辦事效率與專業(yè)品質(zhì)。這就是前述政客與官僚兩種人對(duì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)均不可缺少的緣故。在政務(wù)、事務(wù)合一的組織類型中,掌管組織決定權(quán)的首長(zhǎng)是一個(gè)富有政治判斷力與敏捷行動(dòng)力的人,那么他也能促使組織良好地行使行政執(zhí)行權(quán);但如果行政首長(zhǎng)是一個(gè)政治判斷力不強(qiáng)、行政行為能力較差的人,那么組織就很難良好地行使行政執(zhí)行權(quán),不僅可能會(huì)冒行政組織自身運(yùn)作混亂之險(xiǎn),而且會(huì)引發(fā)相應(yīng)主管事務(wù)所涉公眾的不滿情緒,終致擾亂社會(huì)人心秩序和政治秩序。

其二,行政組織的工作模式也會(huì)導(dǎo)致行政失智?，F(xiàn)代行政組織的專業(yè)化、科層制的安排,讓行政人員履行其崗位責(zé)任,而相對(duì)輕忽信念責(zé)任。(23)馬克斯·韋伯指出,現(xiàn)代責(zé)任形式一般是職業(yè)責(zé)任,而非傳統(tǒng)的信念責(zé)任。前者是一種因職業(yè)崗位所確立的責(zé)任形式,后者是基于一個(gè)人的宗教、道德信念而催生的責(zé)任形式;前者重視后果,后者重視動(dòng)機(jī)。因此,統(tǒng)治合法性的類型也就從后者重視個(gè)人魅力轉(zhuǎn)向前者重視法規(guī)。參見(jiàn)馬克斯·韋伯:《以政治為業(yè)》,載《馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第80-126頁(yè)。因此,行政人員需要耐得住寂寞,對(duì)幾乎是機(jī)械重復(fù)的工作認(rèn)真負(fù)責(zé),對(duì)缺少創(chuàng)意的日常行政工作必須不折不扣的完成。這是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的工作模式。從心理學(xué)上講,人的生活,最可怕的情形就是機(jī)械重復(fù)。因?yàn)檫@讓工作對(duì)人們而言既缺少新鮮感、吸引力,又缺乏創(chuàng)意性、成就感。行政工作的機(jī)械重復(fù)性,容易導(dǎo)致喪失理想、拒斥抱負(fù)、減損熱情。人們會(huì)在機(jī)械重復(fù)中消磨掉寶貴的人生斗志,逐漸喪失思考問(wèn)題的能力和愿望,失于區(qū)分問(wèn)題的主次、輕重、緩急、先后,并最終喪失思考能力,陷入毫無(wú)思想的機(jī)械執(zhí)行長(zhǎng)官意志的死寂狀態(tài)。人們會(huì)在不斷機(jī)械執(zhí)行上級(jí)指示的處境中,自我解嘲:思考有什么用,反正決策權(quán)不在自己手里,不如一心服從行政首長(zhǎng)即可。行政人員盲從行政首長(zhǎng),行政首長(zhǎng)拉攏行政人員,結(jié)果就是現(xiàn)代行政價(jià)值、制度規(guī)章與行為規(guī)范的失落。

行政執(zhí)行權(quán)因其分工與專業(yè)化的特點(diǎn)顯著提高了行政執(zhí)行權(quán)的有效性。但分工與專業(yè)化伴隨著的行政職業(yè)穩(wěn)定性,會(huì)以復(fù)合力量的促成方式,引發(fā)相應(yīng)的問(wèn)題:其中一個(gè)問(wèn)題,就是導(dǎo)致行政人員普遍放棄思考,并將自己塑造成一個(gè)不問(wèn)是非善惡,領(lǐng)導(dǎo)意志的盲目執(zhí)行者。這種角色意識(shí),會(huì)使行政人員陷入主意出不了、行為不敏捷、效果不理想的失智狀態(tài)。如果說(shuō)這樣的失智狀態(tài),也就是喪失基本思考意愿與能力的狀態(tài),僅僅出現(xiàn)在社會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的情景中,它的危害還不至于太大:因?yàn)樯鐣?huì)自身維持著它的某種自發(fā)秩序,它會(huì)自然地發(fā)揮出矯正行政失誤、行政失智的功用;但如果發(fā)生在非常狀態(tài)下,特別是出現(xiàn)在社會(huì)危機(jī)中的時(shí)候,行政失智引發(fā)的后果就會(huì)相當(dāng)嚴(yán)重。這就不僅傷害行政組織的工作效率和效益,而且會(huì)引發(fā)顯在與潛在的行政危機(jī)與政治危機(jī)。在此情景中,行政睿智勢(shì)必是一個(gè)極為奢侈的話題,而行政失智乃是一個(gè)無(wú)以克制的必然景象。

其三,行政權(quán)力的日常支配性也是行政失智的重要導(dǎo)因。如前所述,與立法權(quán)力主要以政治博弈來(lái)保證公平立法、司法權(quán)力著眼于程序正義以保證公正不一樣,行政權(quán)力是以它的持續(xù)在場(chǎng)來(lái)保證國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)秩序的日常調(diào)控。對(duì)社會(huì)的常態(tài)運(yùn)行來(lái)講,行政權(quán)是所有權(quán)力形態(tài)中須臾不可或缺的。這一方面顯示出行政權(quán)的獨(dú)特重要性,另一方面也顯示出行政權(quán)的日常支配性。所謂行政權(quán)的日常支配性,不是指行政權(quán)握有對(duì)社會(huì)日常生活隨意加以干預(yù)的權(quán)力。相反,行政權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種日常保護(hù)性權(quán)力,它致力維護(hù)日常生活秩序不受干擾,讓其按照固有的節(jié)律與規(guī)則自如地運(yùn)行。這里的日常支配性,是特指它在日常生活中發(fā)揮作用,有一種塑造日常生活的行政秩序的效力。行政執(zhí)行權(quán)如果發(fā)揮出與日常生活秩序相順應(yīng)的行政秩序塑造力,那么它就會(huì)是一種與現(xiàn)實(shí)調(diào)諧的聰明權(quán)力;假如它總是站在日常生活秩序的對(duì)立面,認(rèn)為日常生活秩序僅僅是素質(zhì)不高的社會(huì)公眾念茲在茲的東西,因此有必要站在高位提升社會(huì)公眾素質(zhì),驅(qū)使社會(huì)公眾認(rèn)同并踐行行政權(quán)力所認(rèn)定的高位德性秩序,那么此時(shí)的行政執(zhí)行權(quán)就會(huì)自負(fù)地將日常生活秩序認(rèn)定為妨礙純粹德性制度的成規(guī)舊制,非加以革除不可,非予以中止不休。一旦行政執(zhí)行權(quán)進(jìn)入這樣的狀態(tài),它的失智性便清晰可辨。

一般而言,行政執(zhí)行權(quán)的日常作用會(huì)很快收效。因?yàn)樾姓C(jī)制一旦被動(dòng)員起來(lái),人力與資源的投入,會(huì)極大改變行使某一行政決策之前的既定狀態(tài)。這讓行政執(zhí)行權(quán)會(huì)有一種巨大的滿足感與自信心。但權(quán)力滿足感會(huì)同時(shí)造成權(quán)力失落感,因?yàn)樾姓?quán)力窮盡一時(shí)資源實(shí)現(xiàn)某一行政目標(biāo),總是很難臻于完善狀態(tài)。因此,人們會(huì)在認(rèn)識(shí)到某一行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后所必然帶有的缺憾時(shí),便會(huì)陷入悵然若失的心理窘境。與此同時(shí),在運(yùn)動(dòng)式的行政執(zhí)行過(guò)程中,行政人員很容易被機(jī)械重復(fù)、而無(wú)主體性支持的行政行為所拖累,陷入不可抑制的權(quán)力疲勞感之中。如果出現(xiàn)行政權(quán)力疲勞癥,任你如何絞盡腦汁,也很難激發(fā)行政工作的快感,難以讓他們進(jìn)入一個(gè)主動(dòng)思考與積極行為的奮發(fā)狀態(tài)?？梢哉f(shuō),一個(gè)失智的行政執(zhí)行權(quán)要恢復(fù)到行政睿智狀態(tài),需要付出極大的代價(jià)方才可能。

運(yùn)行中的行政權(quán)力面對(duì)的難題之一就是如何保持權(quán)力的新鮮感。行政執(zhí)行權(quán)讓行政人員有新鮮感,相應(yīng)才會(huì)有活力,行政執(zhí)行人員才會(huì)動(dòng)腦筋想問(wèn)題、遇事情想辦法。單純依照慣性的行政工作機(jī)制,一定會(huì)導(dǎo)致行政敗局。陷入慣性機(jī)制中的行政人員,無(wú)論是普通行政人員、還是行政首長(zhǎng),便都不會(huì)去想問(wèn)題。這就等于行政人員普遍無(wú)腦。行政人員很可能被一個(gè)仿佛具有強(qiáng)大引領(lǐng)能力的偽腦所控制。這個(gè)偽腦,是一個(gè)假裝很聰明,實(shí)際很愚蠢的腦袋,它不僅會(huì)敗壞行政執(zhí)行權(quán)應(yīng)時(shí)思考、及時(shí)對(duì)策和適時(shí)應(yīng)對(duì)的行政要求,而且會(huì)讓涉事的所有行政人員以遠(yuǎn)離事物真相的偽思考,來(lái)草率代替嚴(yán)肅認(rèn)真的思考、執(zhí)著的公正公平追求、一心為公的行動(dòng)邏輯,從而使整個(gè)行政機(jī)制敗壞。這樣的行政失智,便是最令人擔(dān)憂的一種行政失能狀態(tài)。

五、觸底上揚(yáng)

現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)家權(quán)力要實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有效果,作為經(jīng)常性權(quán)力的行政執(zhí)行權(quán)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。國(guó)家行政權(quán)的負(fù)載機(jī)構(gòu),就是人們所熟悉的政府體系。維持“政府的目的是為人民謀福利”(24)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第134-157頁(yè)。的宗旨無(wú)比重要,這里的廣義政府即國(guó)家,方才可能有效維持其統(tǒng)治地位。展現(xiàn)出行政睿智,是行政執(zhí)行權(quán)運(yùn)行的理想狀態(tài);出現(xiàn)行政失智,則是行政執(zhí)行未能兜住秩序底線的標(biāo)志。一個(gè)行政執(zhí)行系統(tǒng)能夠表現(xiàn)出行政睿智的狀態(tài),乃是可遇不可求的。它依賴于各種理想匹配條件的同時(shí)出現(xiàn):民主法治體系的高度成熟、行政首長(zhǎng)的超凡卓絕、社會(huì)環(huán)境的井然有序、行政執(zhí)行成功記憶對(duì)人們的善性召喚、某一行政舉措的恰到好處、公眾對(duì)行政號(hào)召的積極響應(yīng)與主動(dòng)投入等等。這些條件有一個(gè)臻于理想狀態(tài),就可以說(shuō)為行政提供了極好的預(yù)期環(huán)境;有幾個(gè)方面具備的話,則可以說(shuō)具有了相當(dāng)好的行政生態(tài);如果所有方面都齊備的話,那么簡(jiǎn)直就是最理想的施政氛圍了。

如果擱置讓人們既非深切感嘆、亦非痛徹心扉的中庸情形,而在行政睿智與行政失智之間來(lái)選擇,那么人們首先應(yīng)當(dāng)注重的是避免行政失智,而非追求行政睿智。原因很簡(jiǎn)單,行政睿智是可遇而不可求的,而行政失智是現(xiàn)代行政過(guò)程中極易出現(xiàn)的態(tài)勢(shì)。所以說(shuō),防止行政失智是現(xiàn)代國(guó)家中作為日常權(quán)力形態(tài)的行政執(zhí)行權(quán)需要特別重視的事情。以局部且溫和的面目出現(xiàn)的行政失智,比如行政執(zhí)行官員不僅連一件簡(jiǎn)單的行政事務(wù)都處置不好,還因?yàn)閯傘棺杂?、顢頇無(wú)比而讓有違常識(shí)的低級(jí)錯(cuò)誤一犯再犯。這樣的行政失智還是比較容易矯正的,那些造成巨大災(zāi)難的嚴(yán)重行政失智,是人類歷史常常出現(xiàn)而又讓人無(wú)可奈何的事情。在歷史上,那些讓人驚嘆不已的超大型項(xiàng)目的失敗,就正是讓人對(duì)行政失智記憶猶新的典型案例;(25)詹姆斯·C·斯科特就曾經(jīng)明確指出,一旦國(guó)家嘗試對(duì)自然和社會(huì)進(jìn)行管理、被極端的現(xiàn)代化意識(shí)形態(tài)控制、賦予行政首長(zhǎng)以獨(dú)斷權(quán)力,而社會(huì)抵抗能力孱弱,那么,國(guó)家就會(huì)不斷發(fā)起浩大的工程項(xiàng)目,但也最終會(huì)歸于失敗。參見(jiàn)詹姆斯·C·斯科特:《國(guó)家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》(修訂版),王曉毅譯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版,第4-6頁(yè)。而那些讓人萬(wàn)分痛恨的不顧常識(shí)、強(qiáng)制推行的行政失智措施,則是日常行政中引發(fā)社會(huì)不滿、抗議,乃至于混亂和暴動(dòng)的直接原因。(26)如美國(guó)政府曾經(jīng)強(qiáng)制推行的、作為“高尚試驗(yàn)”的禁酒運(yùn)動(dòng)就是一個(gè)既傷害社會(huì)、又動(dòng)搖政府權(quán)威的可笑運(yùn)動(dòng),最終只能悲壯收?qǐng)?。參?jiàn)丹·皮爾編著:《禁酒令》,劉英俠等譯,中國(guó)畫報(bào)出版社2021年版,第207-211頁(yè)。

正是因?yàn)樾姓е鞘切姓^(guò)程中很容易出現(xiàn)的現(xiàn)象,全力杜絕行政失智便成為表現(xiàn)行政智慧的一個(gè)底線原則。在現(xiàn)代行政執(zhí)行權(quán)發(fā)揮作用的過(guò)程中,以杜絕行政失智為行之有效施政兜底,可能是現(xiàn)代行政智慧的一個(gè)極為重要的方面。在此,這一兜底原則有三個(gè)基本意涵:一是一個(gè)國(guó)家并不需要太過(guò)聰明睿智的行政機(jī)構(gòu)、行政首長(zhǎng)與行政人員。一旦行政機(jī)構(gòu)太過(guò)聰明,就會(huì)侵入立法權(quán)與司法權(quán)領(lǐng)域;而行政首長(zhǎng)太過(guò)聰明,就會(huì)違反常規(guī)地折騰出本無(wú)必要的多余事情來(lái);行政人員過(guò)于聰明,就會(huì)想方設(shè)法張揚(yáng)自我、極力表現(xiàn),以至于不顧基本的行政規(guī)則,而以人情論事、以好惡行事。對(duì)現(xiàn)代國(guó)家來(lái)講,代議制機(jī)構(gòu)的聰明勁兒可以相對(duì)于行政權(quán)更足一些。因?yàn)樵诖h機(jī)構(gòu)中,代議士們可以在法規(guī)與政策的爭(zhēng)辯中過(guò)濾掉那些無(wú)謂的聰明,相互消耗過(guò)剩的機(jī)智,最終落定在適宜的法規(guī)與決策上面。而行政執(zhí)行機(jī)關(guān)中,取決于科層制度的安排,其主要任務(wù)是高效落實(shí)依法行政的目標(biāo),一旦行政首長(zhǎng)或行政人員太過(guò)聰明,且其聰明因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的效率使命而缺少過(guò)濾機(jī)制,就會(huì)讓依法行政變形走樣,變成行政首長(zhǎng)與行政人員各逞其能的混亂狀態(tài),這對(duì)行政執(zhí)行所追求的高效率也好、高效益也好,都是有害無(wú)益的。如果行政首長(zhǎng)與行政人員太會(huì)思考問(wèn)題,且具有強(qiáng)烈主張,就會(huì)出現(xiàn)多重的越俎代庖現(xiàn)象:他們不僅會(huì)僭越到立法權(quán)的位置,對(duì)人們立定太繁雜的規(guī)矩;而且會(huì)僭越到司法權(quán)的位置,以行政手段而非法律手段裁決糾紛。他們還會(huì)僭越到社會(huì)領(lǐng)域之中,替代社會(huì)公眾做出其本不應(yīng)做出的決斷。并且由此塑造行政權(quán)力聰明睿智,而社會(huì)公眾愚不可及的對(duì)立性局面。結(jié)果不僅讓社會(huì)公眾喪失寶貴的自主、自治與自律能力,而且讓行政權(quán)力四處伸手、胡作非為,并激發(fā)基層行政權(quán)隨意侵入社會(huì)領(lǐng)域,干擾社會(huì)公眾正常的生活秩序。

二是必須在行政實(shí)施全過(guò)程中穩(wěn)定建立起法理型權(quán)威。在現(xiàn)代行政過(guò)程中,尤為關(guān)鍵的是限制行政領(lǐng)袖的個(gè)人魅力。在馬克斯·韋伯關(guān)于合法性三種來(lái)源的論斷中,個(gè)人魅力、傳統(tǒng)力量與法治權(quán)威,并不是可以等量齊觀的三種類型。在傳統(tǒng)社會(huì)中,合法性最重要的來(lái)源就是領(lǐng)袖魅力;在現(xiàn)代社會(huì)中,合法性最重要的類型則是法治規(guī)則。唯有在法治規(guī)則不足的情況下,現(xiàn)代社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)集群才會(huì)轉(zhuǎn)而依靠領(lǐng)袖魅力與傳統(tǒng)力量。就此而言,凡是一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)、哪怕是極不成熟的早期現(xiàn)代社會(huì),都會(huì)走上依靠法規(guī)的統(tǒng)治之路。因?yàn)?“超凡魅力權(quán)威天生就是不穩(wěn)定的,秉持者可能會(huì)喪失他的超凡魅力”(27)馬克斯·韋伯:《超凡魅力權(quán)威的社會(huì)學(xué)》,載《馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第234頁(yè)。,或者被神唾棄、或者被追隨者背離、或者超凡光芒謎之消逝。如此就會(huì)讓社會(huì)政治秩序陷入混亂狀態(tài),并可能導(dǎo)致國(guó)家的傾覆、社會(huì)的動(dòng)蕩。可以說(shuō),在現(xiàn)代行政過(guò)程中,最好是建立一套規(guī)則,按照規(guī)則辦事。盡管這樣可能會(huì)使行政效率相對(duì)較低,但它可以兜底,不至于出現(xiàn)巨大的漏洞與難以糾正的錯(cuò)誤。

三是需要對(duì)行政機(jī)構(gòu)所有的崗位責(zé)任進(jìn)行清晰明確的描述。崗位責(zé)任描述的專業(yè)化和高度技能化,是現(xiàn)代官僚制或科層制的一大特點(diǎn),也即是現(xiàn)代行政執(zhí)行權(quán)的構(gòu)成性特點(diǎn)。這中間有兩個(gè)要點(diǎn)需要大力強(qiáng)調(diào):首先,行政首長(zhǎng)需要有專業(yè)化分工的明確信念,并以此克制自己太過(guò)自負(fù)的能力自認(rèn)。以此來(lái)為組織成員各司其職、各盡其責(zé)提供組織條件;其次,需要行政組織服從科學(xué)管理規(guī)則,既杜絕干的干死、閑的閑死的不科學(xué)管理局面,又杜絕個(gè)人意志凌駕于組織規(guī)則之上,讓組織在整體上陷于失智的危機(jī)狀態(tài)。前述科層制用以開(kāi)啟行政智慧的六大特征,是行政過(guò)程中必須堅(jiān)守的基本施政原則。倘若讓行政科層制的六大優(yōu)點(diǎn)無(wú)以發(fā)揮出來(lái),相反讓行政科層制的三大弱點(diǎn)放大式地發(fā)揮作用,那就勢(shì)必扭曲崗位責(zé)任制的作用方式,終致行政科層制度成為行政首長(zhǎng)固化自己權(quán)位與權(quán)威的工具,對(duì)旨在規(guī)范與明確崗位權(quán)限的科層制發(fā)生一種反噬作用。

需要強(qiáng)調(diào),相對(duì)于立法權(quán)力、司法權(quán)力而言,行政權(quán)力的組織效應(yīng)主要落定在效率-效益的追求上面。因此,盡管公正公平的價(jià)值信念對(duì)行政人員來(lái)說(shuō)是必須具備的基本信念,但他們更直接的責(zé)任在于高效行政。如此,才能夠保證現(xiàn)代國(guó)家的行政組織和行政人員的基本智力水平。如前所述,不說(shuō)是行政人員人人必須表現(xiàn)出他們的聰明睿智,倒是保有基本的智力水平,就足以發(fā)揮行政組織的固有作用了;也不是說(shuō)行政組織中人人都會(huì)失智,至少借助行政組織的分工機(jī)制,可以校正行政智慧流失的悲催狀態(tài),不至于讓行政組織喪失糾錯(cuò)能力。一個(gè)處在行政睿智和失智的中間狀態(tài),是一個(gè)支持持續(xù)發(fā)展,并由此體現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)、行政首長(zhǎng)及行政人員不可替代價(jià)值的基本狀態(tài)。

由于行政組織是日常作用于社會(huì)公眾的國(guó)家權(quán)力組織,這就注定了在三種基本權(quán)力形式中,它會(huì)有更高頻率的失智表現(xiàn)、更廣泛的失智個(gè)案。這是一種在行政執(zhí)行過(guò)程中隨時(shí)隨地都會(huì)出現(xiàn)的觸底狀態(tài)。但這并不是否定行政執(zhí)行權(quán)存在必要性與重要性的理由。相對(duì)獨(dú)立的行政執(zhí)行權(quán)是一種維持日常社會(huì)政治秩序所必須的權(quán)力形式。社會(huì)的日常秩序與國(guó)家的日常行政管理緊密聯(lián)系在一起。因此,盡管現(xiàn)代國(guó)家的行政執(zhí)行權(quán)會(huì)讓人對(duì)權(quán)力表現(xiàn)出更多的失望,觸及或局部、或全局,或當(dāng)下、或長(zhǎng)遠(yuǎn),或不滿、或顛覆的行政失智之底,但人們會(huì)比較理智地確認(rèn)行政權(quán)力的不可或缺。由此出發(fā),人們也就勢(shì)必會(huì)對(duì)行政執(zhí)行權(quán)的積極效應(yīng)心懷期望,盡力促成并殷切盼望更令人滿意的行政效果。這就是一種行政智慧必然觸底上揚(yáng)的基本態(tài)勢(shì)。這無(wú)疑會(huì)帶給人們提高行政智慧水平、改進(jìn)行政執(zhí)行狀態(tài)的殷殷期待之情。