摘" 要：基于城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目具有較高的風(fēng)險(xiǎn)性、高度的政治敏感性、廣泛的社會(huì)關(guān)注性，安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作顯得尤為重要。隨著城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)大、監(jiān)管力量不足、工期緊張和風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題日益突出，各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始改革監(jiān)管模式，以應(yīng)對(duì)新的安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管壓力。第三方技術(shù)服務(wù)模式是一種新興的安全監(jiān)管手段，其能彌補(bǔ)當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的矛盾，對(duì)項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效具有顯著提升作用。該文以杭州城市軌道交通建設(shè)政府采購(gòu)第三方技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目為例，通過(guò)收集整理安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管資料，比較服務(wù)前后安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效果，研究政府采購(gòu)第三方技術(shù)服務(wù)監(jiān)管模式在軌道交通建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮的積極作用。

關(guān)鍵詞：安全風(fēng)險(xiǎn);政府監(jiān)管;政府采購(gòu);第三方技術(shù)服務(wù);城市軌道交通建設(shè)

中圖分類號(hào)：TU714" " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號(hào)：2095-2945（2023）18-0165-04

Abstract： Based on the fact that urban rail transit construction projects have high risk， high political sensitivity and extensive social concern， safety risk supervision is particularly important. With the increasing scale of urban rail transit construction projects， lack of regulatory strength， tight construction period， high risk and other problems have become increasingly prominent， local regulators began to reform the regulatory model to deal with the new safety risk regulatory pressure. The third-party technical service model is a new means of safety supervision， which can make up for the contradictions existing in the current regulators and significantly improve the performance of project safety risk management. Taking the third-party technical service project of government procurement in Hangzhou urban rail transit construction as an example， this paper compares the effect of safety risk supervision before and after service by collecting and collating safety risk supervision data， so as to study the positive role of government procurement third-party technical service supervision mode in rail transit construction projects.

Keywords： safety risk; government supervision; government procurement; third-party technical service; urban rail transit construction

城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目具有地質(zhì)條件變異性、周邊環(huán)境復(fù)雜性、結(jié)構(gòu)多樣性、施工方法和工藝復(fù)雜性等特點(diǎn)，使其安全風(fēng)險(xiǎn)管理工作任重而道遠(yuǎn)。近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)安全事故頻發(fā)，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2012年至2019年全國(guó)發(fā)生軌道交通安全生產(chǎn)事故197起，死亡人數(shù)達(dá)273人，安全生產(chǎn)形勢(shì)較為嚴(yán)峻。

為遏制重特大事故的發(fā)生，《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》（安委辦〔2016〕11號(hào)）明確提出，“構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，是遏制重特大事故的重要舉措”。文件指出，政府、部門、企業(yè)在安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、管控措施制定、隱患排查治理和信息技術(shù)應(yīng)用等方面可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，委托相關(guān)專家和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)幫助實(shí)施[1]。購(gòu)買第三方服務(wù)作為一種新興的安全監(jiān)管手段，其對(duì)軌道交通建設(shè)工程安全監(jiān)管的作用值得分析與研究。

1" 城市軌道交通建設(shè)安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀

截至2020年12月31日，中國(guó)（不含港澳臺(tái)）共計(jì)44座城市開通城市軌道交通，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)7 715.31 km[2]。自2005年3月我國(guó)第一個(gè)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃獲得批復(fù)，至2020年12月，我國(guó)（不含港澳臺(tái)）共有44座城市的建設(shè)規(guī)劃得到批復(fù)，規(guī)模達(dá)10 690 km，其中，上海歷史批復(fù)達(dá)925.65 km，北京歷史批復(fù)達(dá)799.3 km。截至2020年12月31日，我國(guó)城市軌道交通在建線路224條，在建里程達(dá)5 306.05 km。隨著建設(shè)進(jìn)入高潮時(shí)代，城市軌道交通建設(shè)安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.1" 建設(shè)規(guī)模加大，監(jiān)管力量不足

目前我國(guó)安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理人員的人員數(shù)量和人員質(zhì)量2方面都亟待提高[3]。根據(jù)2019年調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，18個(gè)城市的監(jiān)督機(jī)構(gòu)共配備監(jiān)督人員225人，平均每個(gè)城市軌道交通監(jiān)督人員約12人，人均監(jiān)督軌道交通在建里程4.4 km。其中，北京監(jiān)督機(jī)構(gòu)配備人員最多，為35人，有3個(gè)城市配備的人員僅有3人。在工作年限方面，由表1可知，各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍存在人才短缺、經(jīng)驗(yàn)較少的現(xiàn)象。

1.2" 工程風(fēng)險(xiǎn)高，安全監(jiān)管工作難度大

伴隨著城市軌道交通施工工法和工藝多樣性、周邊環(huán)境的復(fù)雜性、地質(zhì)條件變異性和不可知性及結(jié)構(gòu)的多樣性，工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，安全監(jiān)管工作難度加大[4]。

1.3" 建設(shè)工期緊張

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，隨著城市軌道交通建設(shè)工程的發(fā)展，工期越來(lái)越短，建設(shè)速度越來(lái)越快。從工期的構(gòu)成來(lái)看，土建施工工期最長(zhǎng)，前期工作工期稍長(zhǎng)，軌道工程工期其次，系統(tǒng)設(shè)備安裝調(diào)試工期較短，空載試運(yùn)行工期最短。如圖1所示。

1.4" 質(zhì)量安全管理面臨新問(wèn)題、新風(fēng)險(xiǎn)、新形勢(shì)

伴隨著我國(guó)城市軌道交通的高速發(fā)展，軌道交通工程發(fā)展至更多的城市和地區(qū)，分布范圍更廣。與此同時(shí)，軌道交通工程的建設(shè)也將面臨更加復(fù)雜的地質(zhì)、水文、氣候和周邊環(huán)境等工程條件，需要解決更多、更復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題[5]。

當(dāng)前投融資模式、建設(shè)管理模式、發(fā)承包模式的變化，裝配式、BIM、機(jī)械化等新技術(shù)的發(fā)展，以及第三方管理咨詢服務(wù)等新手段的引入，對(duì)城市軌道交通提出了新的挑戰(zhàn)。由于與之相適應(yīng)的配套管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的滯后，管理意識(shí)的轉(zhuǎn)變需要時(shí)間和過(guò)程，工程質(zhì)量安全管理必然要面對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)。

在城市軌道交通工程的后續(xù)建設(shè)中，“人、機(jī)、料、法、環(huán)”諸方面都將會(huì)有許多新變化，軌道交通工程質(zhì)量安全管理也會(huì)面臨新問(wèn)題、新風(fēng)險(xiǎn)、新形勢(shì)。

2" 杭州市第三方技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目

2.1" 第三方技術(shù)服務(wù)引入背景

隨著杭州城市軌道交通三期工程建設(shè)的全面推進(jìn)，截至2019年7月11日，杭州在監(jiān)城市軌道交通項(xiàng)目共183標(biāo)段，總計(jì)工點(diǎn)233處，而現(xiàn)場(chǎng)一線監(jiān)督人員32人。為保障軌道交通工程的順利推進(jìn)，杭州市建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站購(gòu)買軌道交通工程重大安全風(fēng)險(xiǎn)第三方技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“第三方技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目”），通過(guò)實(shí)施軌道交通重大安全風(fēng)險(xiǎn)管理第三方技術(shù)服務(wù)工作，充分利用第三方機(jī)構(gòu)在安全生產(chǎn)技術(shù)、專業(yè)技術(shù)人員、專家咨詢等方面的資源優(yōu)勢(shì)，為軌道交通重大安全風(fēng)險(xiǎn)管控提供技術(shù)支撐，協(xié)助監(jiān)督機(jī)構(gòu)強(qiáng)化管理，督促和引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)一步落實(shí)主體責(zé)任，提升軌道交通重大安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力。

2.2" 第三方技術(shù)服務(wù)模式架構(gòu)

杭州市第三方技術(shù)服務(wù)單位工作方式為在接受采購(gòu)人領(lǐng)導(dǎo)下，同時(shí)以相對(duì)獨(dú)立的方式開展日常履約工作。項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)如圖2所示。

第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)受政府監(jiān)管部門委托，對(duì)施工單位及監(jiān)理單位開展第三方技術(shù)服務(wù)工作，掌控各參建單位安全質(zhì)量管理體系運(yùn)行狀況，為政府監(jiān)管部門實(shí)施“差別化”監(jiān)管、監(jiān)督執(zhí)法和為工程主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)督提供技術(shù)支持。

第三方技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目整體服務(wù)內(nèi)容如圖3所示。

主要服務(wù)內(nèi)容如下。

2.2.1" 參與重大風(fēng)險(xiǎn)施工方案的專家論證，對(duì)專家論證成果實(shí)施評(píng)估

第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)重大安全風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)實(shí)施情況及其最不利情況所可能產(chǎn)生的危害性和社會(huì)影響，在月度計(jì)劃中明確需要參加重大安全風(fēng)險(xiǎn)施工方案的專家論證會(huì)清單，并指派人員參加重大風(fēng)險(xiǎn)施工方案的專家論證會(huì)。監(jiān)管部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要，也可在計(jì)劃清單外向第三方機(jī)構(gòu)下發(fā)通知書要求第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)論證評(píng)估。參與專家論證后，第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議。

2.2.2" 開展工程施工階段重大安全風(fēng)險(xiǎn)抽、巡檢，對(duì)出現(xiàn)橙色預(yù)警及以上的重大安全隱患，組織專家對(duì)采取的施工安全技術(shù)措施進(jìn)行分析

第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際工況制訂月度計(jì)劃，明確動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)源清單，根據(jù)計(jì)劃及風(fēng)險(xiǎn)源清單對(duì)當(dāng)月重大安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施全覆蓋式的檢查。主要檢查事項(xiàng)如下：

1）所有項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)巡查每月全覆蓋。

2）一、二級(jí)重大安全風(fēng)險(xiǎn)源檢查每月全覆蓋，并對(duì)實(shí)施與施工方案和設(shè)計(jì)文件的符合性進(jìn)行逐項(xiàng)判定。

3）對(duì)出現(xiàn)橙色預(yù)警及以上的重大安全隱患，組織專家對(duì)項(xiàng)目主體單位針對(duì)預(yù)警情況所制定并完成論證的施工安全技術(shù)措施進(jìn)行分析，向監(jiān)管部門提供安全技術(shù)措施建議。

2.2.3" 起重機(jī)械年度全覆蓋檢測(cè)，督促項(xiàng)目實(shí)施起重機(jī)械云平臺(tái)管理

起重機(jī)械（包括塔吊、履帶吊、汽車吊和龍門吊）年度全覆蓋檢測(cè)，第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)委托具備相應(yīng)檢測(cè)資質(zhì)的單位檢測(cè)，并出具檢測(cè)報(bào)告，督促項(xiàng)目落實(shí)起重機(jī)械安全管理要求。

2.2.4" 加固體質(zhì)量抽測(cè)

第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)基底加固和盾構(gòu)始發(fā)、接收的加固體進(jìn)行質(zhì)量抽測(cè)工作，且應(yīng)在施工項(xiàng)目部自檢合格后，節(jié)點(diǎn)驗(yàn)收前實(shí)施。對(duì)于加固檢測(cè)結(jié)果異常的情況，第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)告知監(jiān)管部門，同步下發(fā)整改通知書。

2.2.5" 對(duì)項(xiàng)目開展安全風(fēng)險(xiǎn)情況綜合評(píng)估

第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施月度綜合評(píng)估，并形成月度評(píng)估報(bào)告。報(bào)告包含線路施工存在的工藝風(fēng)險(xiǎn)，以及在施工區(qū)域影響范圍內(nèi)可能產(chǎn)生破壞及損毀的周邊建（構(gòu)）筑物、河流、地下管線等內(nèi)容，并對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)按一級(jí)、二級(jí)進(jìn)行分類，明確防控要點(diǎn)和隱患發(fā)展趨勢(shì)分級(jí)響應(yīng)要求。

2.2.6" 委派專家協(xié)同采購(gòu)人參與重大風(fēng)險(xiǎn)檢查

第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)定期組織專家進(jìn)行重大安全風(fēng)險(xiǎn)檢查，專家應(yīng)對(duì)項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)管控提出建議和意見，提供技術(shù)咨詢，并形成專家巡視報(bào)告。

2.2.7" 組織相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

根據(jù)監(jiān)管部門需求，為提高部分工程技術(shù)及管理人員的專業(yè)技術(shù)水平、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)定期組織有關(guān)工程技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息管理等方面的專家，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)施工中容易出現(xiàn)的問(wèn)題，以及典型工點(diǎn)施工的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)，舉辦有針對(duì)性的教育培訓(xùn)。

3" 第三方技術(shù)服務(wù)模式成效

為研究第三方技術(shù)服務(wù)模式對(duì)政府部門監(jiān)管軌道交通建設(shè)工程項(xiàng)目發(fā)揮何種效果，本文通過(guò)對(duì)杭州市第三方技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目開展前后的各項(xiàng)成果資料數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，分析第三方技術(shù)服務(wù)模式的安全管理效果。

3.1" 現(xiàn)場(chǎng)巡查次數(shù)與發(fā)現(xiàn)問(wèn)題數(shù)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)在第三方技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目開展前，由于人員數(shù)量有限，工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)檢查以季度抽查形式為主。通過(guò)開展第三方技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，由每季度抽查頻次不少于1次，增加至每月項(xiàng)目全覆蓋巡查，檢查頻次加密近3倍。同時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管時(shí)段由每周5 d延伸至7 d，發(fā)現(xiàn)的安全隱患問(wèn)題數(shù)量增加近2倍。

3.2" 加固體抽檢合格率

第三方技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目開展前，巖土體加固效果由施工單位自檢合格后驗(yàn)收，合格率達(dá)100%。項(xiàng)目開展后，經(jīng)施工單位自檢合格，需通過(guò)第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)抽檢合格方可開展條件驗(yàn)收。由第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展加固體檢測(cè)合格率曲線圖（圖3）可知，首月檢測(cè)合格率僅達(dá)64%，隨著第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的介入，合格率逐步提升，提高了施工單位和檢測(cè)機(jī)構(gòu)的安全質(zhì)量意識(shí)，達(dá)到“鯰魚效應(yīng)”。

3.3" 起重機(jī)械檢測(cè)合格率

根據(jù)近年來(lái)事故調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析，引發(fā)較大及以上事故的原因近50%是由于施工設(shè)施設(shè)備的不安全狀態(tài)。第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)隨機(jī)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)起重機(jī)械的鋼絲繩磨損情況、安全裝置限位和限載、吊鉤防脫裝置、作業(yè)環(huán)境和電氣系統(tǒng)等進(jìn)行抽檢。針對(duì)檢測(cè)不合格機(jī)械，要求施工單位將其退場(chǎng)整改。圖4為第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)起重機(jī)械檢測(cè)退場(chǎng)率曲線圖，橫軸表示檢測(cè)期數(shù)，數(shù)軸表示起重機(jī)械退場(chǎng)率。從曲線圖可知，隨著第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的介入，起到了有效減少起重機(jī)械安全隱患，防范安全事故發(fā)生的作用。

3.4" 重大風(fēng)險(xiǎn)管控

通過(guò)第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)踏勘、環(huán)境調(diào)查、設(shè)計(jì)施工圖紙等信息，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行梳理、再辨識(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行動(dòng)態(tài)分級(jí)管控。重大風(fēng)險(xiǎn)源為第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)管控對(duì)象。第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)分析勘察設(shè)計(jì)資料、施工組織設(shè)計(jì)、周邊環(huán)境、現(xiàn)場(chǎng)巡查情況、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、質(zhì)量檢測(cè)和起重機(jī)械檢測(cè)情況，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)源狀態(tài)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，及時(shí)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，并及時(shí)提出重大風(fēng)險(xiǎn)源應(yīng)對(duì)措施，有效防范安全事故的發(fā)生。杭州通過(guò)第三方技術(shù)服務(wù)模式，有效降低了安全風(fēng)險(xiǎn)，防范了安全生產(chǎn)責(zé)任事故的發(fā)生。

4" 結(jié)束語(yǔ)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)購(gòu)買第三方技術(shù)服務(wù)，開展監(jiān)控檢查、專項(xiàng)評(píng)估、檢測(cè)監(jiān)管等工作，為安全風(fēng)險(xiǎn)差別化、精細(xì)化監(jiān)管和行政執(zhí)法提供依據(jù)。目前，購(gòu)買第三方服務(wù)在我國(guó)城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域仍處于摸索階段，但若能根據(jù)各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)及城市軌道交通建設(shè)實(shí)際情況，結(jié)合自身特點(diǎn)因地制宜地引入第三方技術(shù)服務(wù)模式，將對(duì)城市軌道交通建設(shè)工程項(xiàng)目安全監(jiān)管工作起到很好的推動(dòng)作用。

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