葉曉倞，周 慶，葉 脈，余 璇，孫貝麗

(1.廣東省環(huán)境科學研究院，廣州 510045；2.華南農(nóng)業(yè)大學林學與風景園林學院，廣州 510642)

引 言

非法占用林地案件處罰類型主要為罰款和限期恢復原狀，但恢復原狀存在實務可操作性差、執(zhí)行難等問題[1]，而即便受損生態(tài)環(huán)境最終得到完全修復，其受損前至完全修復后期間涉及的生態(tài)服務功能也存在公共利益的差額，造成公共利益整體的減損[2]，此部分減損即為期間損失。占用林地行為造成期間損失主要為森林生態(tài)服務功能的減少，作為生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)過程所形成及維持的人類賴以生存的自然環(huán)境條件與效用，森林生態(tài)服務功能對自然環(huán)境具有極其重要的作用[3]，是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹匾M成部分。查閱近五年非法占用農(nóng)用地罪刑事判決書，涉及森林生態(tài)破壞的案件共40宗，其中量化并追償森林生態(tài)服務功能等期間損失的案例只有3宗，期間損失研究與普及刻不容緩。

於方等[4]認為損害賠償?shù)南嚓P(guān)法律制度體系在“十三五”期間已初步構(gòu)建，現(xiàn)已逐步完善?！吨腥A人民共和國民法典》規(guī)定有關(guān)機關(guān)與組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；最高人民法院及六部委規(guī)定，原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能損失的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決[5]，《中華人民共和國民事訴訟法》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蚺c規(guī)范，期間損失的追償有具備完善法律依據(jù)。而生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第1部分：總綱》(GB/T 39791.1—2020，以下簡稱《總綱》)等六項標準[6]規(guī)范了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作，且國家市場監(jiān)管總局、國家標準委發(fā)布的《森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能評估規(guī)范》(GB/T 38582—2020，以下簡稱《規(guī)范》)[7]實現(xiàn)了森林生態(tài)系統(tǒng)期間損失的研究基礎(chǔ)，且評估量化的生態(tài)環(huán)境損害結(jié)論可作為認定案件事實的根據(jù)。

本研究以廣東西部一礦場非法占用林地案為例，基于歷史數(shù)據(jù)集對森林生態(tài)服務功能期間損失開展研究調(diào)查，評估其破壞生態(tài)行為對森林生態(tài)系統(tǒng)各種惠益所造成的損失價值，以期追償此部分生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，并結(jié)合案例探討此部分生態(tài)環(huán)境損害量化過程中遇到的實操性問題與期望解決方向。

1 生態(tài)環(huán)境損害情況

案例礦場成立于2006年，屬礦露天開采花崗巖礦。所在區(qū)域用地類型主要涉及林地、采礦用地，周邊多為林地，屬于中低山區(qū)，自然地形起伏變化大，地形陡峭，屬南亞熱帶季風氣候。其采礦權(quán)許可證已于2018年到期，主要存在越界開采的非法占用林地行為，并造成被占用林地生態(tài)破壞，從2012年起已被當?shù)亓謽I(yè)部門先后查處了7次，共涉及違法占用林地面積約2.8597 hm2，因礦場每次占用林地行為均未達到 “數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”的情形，根據(jù)“一事不再罰”原則，對已執(zhí)行行政處罰的面積不再計入后續(xù)刑事處罰面積中，因此案例礦場未被追究刑事責任，僅被責令復綠并支付42萬元的行政罰款。由于案例礦場非法占用林地區(qū)域不具備補種條件，被占用林地的地表現(xiàn)狀仍為裸露花崗巖礦，林業(yè)部門責令其開展異地復綠措施補償，復綠造林基地工程已于2018年5月由當?shù)亓謽I(yè)部門驗收合格，最快將于2026年成林并基本恢復基線。

結(jié)合礦場非法占用林地行為相關(guān)行政處罰及責令改正情況，案例研究生態(tài)環(huán)境損害時間范圍自其受行政處罰起至異地復綠造林基地植株成林為止，空間范圍合計為2.8597 hm2被占用林地，生態(tài)環(huán)境損害范圍量化明細見表1，礦場及周邊區(qū)域概況如圖1。

圖1 礦場及周邊區(qū)域概況示意圖Fig.1 Schematic diagram of mine and surrounding area

表1 行政處罰決定及生態(tài)環(huán)境損害范圍匯總Tab.1 Summary of forestry administrative penalty and eco-environmental damage range

2 生態(tài)環(huán)境期間損害研究

2.1 基線確定

《總綱》規(guī)定基線的確定方法優(yōu)先利用研究區(qū)污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為發(fā)生前既往開展的常規(guī)監(jiān)測、專項調(diào)查等歷史數(shù)據(jù)集，本研究利用研究區(qū)域森林資源二類調(diào)查中生態(tài)系統(tǒng)專項調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合廣東省林業(yè)生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡平臺、長期連續(xù)定位觀測研究、國家林業(yè)局森林資源清查、廣東省林業(yè)局森林資源清查、權(quán)威機構(gòu)公布的社會公共資源、文獻調(diào)研成果、專家咨詢等歷史數(shù)據(jù)集作為基線開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查工作。

2.2 損害實物量、價值量量化方式

生態(tài)服務功能的損害程度應明確受損生態(tài)服務功能類型，針對劣于基線的森林生態(tài)服務功能類型，開展生態(tài)環(huán)境損害程度實物量化[6]，時間范圍為生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之日起，至異地復綠工程使受損生態(tài)環(huán)境及其服務功能補償恢復至基線期間。原森林生態(tài)系統(tǒng)恢復至基線期間服務功能主要包括支持服務、調(diào)節(jié)服務和供給服務3類服務類別，其各項指標類別的評估公式、參數(shù)設置與說明及計算結(jié)果詳見表2～表4。

表2 森林生態(tài)服務功能支持服務損失計算公式、參數(shù)設置與計算結(jié)果匯總[7]Tab.2 The evaluation formula and specific parameters of forest ecosystem supporting services

表3 森林生態(tài)服務功能調(diào)解服務損失計算公式、參數(shù)設置與計算結(jié)果匯總[7]Tab.3 The evaluation formula and specific parameters of forest ecosystem regulating services

續(xù)表3

表4 森林生態(tài)服務功能供給服務損失計算公式、參數(shù)設置與計算結(jié)果匯總[7]Tab.4 The evaluation formula and specific parameters of forest ecosystem provisioning services

2.3 研究結(jié)果

從非法占用林地至異地復綠造林基地成林期間,生態(tài)破壞行為對森林生態(tài)服務功能造成減損,期間物質(zhì)損失主要包括區(qū)域原固土量共計1645.62 t、原供調(diào)節(jié)水量與凈化水質(zhì)物質(zhì)量94688.69 m3、原二氧化硫吸收量3.39 t、原滯塵量6978.35 t、原滯納PM2.5量278.64 t;期間價值損失共計6578374.2元,其中滯納PM2.5服務價值量最高,達1212312.55元(占比28.29%),物種損失的機會成本次之,為411403.75元(占比27.44%),另有調(diào)節(jié)水量價值668000.28元(占比15.58%)、保肥價值1059736.31元(占比7.72%)等。每年價值量評估結(jié)果統(tǒng)計如圖2。

圖2 森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值量統(tǒng)計圖Fig.2 Forest ecosystem service functional value statistics

3 總結(jié)與展望

3.1 總結(jié)

(1)非法占用林地造成生態(tài)服務功能物質(zhì)減損的主要形式為水土流失,體現(xiàn)為無林地固土物質(zhì)量、調(diào)節(jié)水量物質(zhì)量損失程度較高。固土物質(zhì)量減少與無林地面積及土壤侵蝕模數(shù)相關(guān),研究區(qū)域單位面積損失物質(zhì)量為50 t/a·hm2;調(diào)節(jié)水量物質(zhì)量減少與無林地面積、降水量、林分蒸散量、地表徑流量相關(guān),研究區(qū)域單位面積損失物質(zhì)量為2877.03 m3/a·hm2。而價值減損的主要為滯納PM2.5價值,研究區(qū)域單位面積損失達12885.78元/a·hm2。

(2)基于歷史數(shù)據(jù)集確定基線的評估方式具有較好的時間和空間代表性,優(yōu)先于利用對照數(shù)據(jù)確定基線等其他方式,且森林資源二類調(diào)查、林業(yè)生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡、長期連續(xù)定位觀測研究等歷史數(shù)據(jù)往往具有完整規(guī)范記錄,較適用于生態(tài)破壞案件中期間損失的研究。但此部分數(shù)據(jù)暫未對公眾開放,除林業(yè)主管與技術(shù)部門外,其他人員難以調(diào)閱,即使拿到數(shù)據(jù)集后部分仍需利用專業(yè)手段提取與翻譯,存在一定的技術(shù)難度。

(3)森林生態(tài)服務功能等期間損失不同于生態(tài)環(huán)境修復等的有形可簡單量化的其他生態(tài)環(huán)境損害,其往往被忽視且未追究生態(tài)破壞行為人相關(guān)責任,查閱近五年非法占用農(nóng)用地罪刑事判決書,僅有7.5%的案例量化并追究了此部分價值,大量受損生態(tài)環(huán)境未能及時補償。

3.2 展望

結(jié)合當前行政執(zhí)法現(xiàn)狀,各部門處理案件重心主要在于糾正、處罰違法行為[26],一般不涉及生態(tài)環(huán)境期間損失的補償;針對刑事案件,生態(tài)環(huán)境犯罪道義可譴責性往往低于自然犯,刑罰也較為輕緩[27],執(zhí)行自由刑和罰金刑有一定的懲治作用,卻無法完全補償生態(tài)環(huán)境受損情況。而在生態(tài)破壞案件辦案過程中踐行恢復性司法理念,量化生態(tài)環(huán)境損害程度與價值,追究行為人期間損失賠償責任是補償公共利益減損的重要手段。

森林生態(tài)服務功能作為生態(tài)環(huán)境損害期間損失可規(guī)范量化,而未出臺期間損失量化評估規(guī)范與標準的損害類型,往往需要基于事發(fā)區(qū)域與對照區(qū)域開展專項研究調(diào)查,其量化成本高、調(diào)研時間長且未有統(tǒng)一的學界認識,并未完全適用于司法案件的審理需求。生態(tài)服務功能的評估涉及林學、生態(tài)學等多門一級學科,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度較完善國家已構(gòu)建了一套完整的、系統(tǒng)的自然資源環(huán)境損害評估制度及自然資源損害評估模型庫和案例庫[28],我國目前生態(tài)環(huán)境損害期間損失的調(diào)查研究暫處于探索階段,健全各學科領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境服務功能的量化方式,形成各類標準化、規(guī)范化、便利化的評估規(guī)范,落實生態(tài)環(huán)境賠償責任的補償追究,不僅最大程度補償生態(tài)服務功能、阻遏生態(tài)破壞行為,同時也是切實保護生態(tài)環(huán)境安全的重要途徑。