摘 要：易地搬遷的代耕農(nóng)如何有效融入遷入地社會(huì)，是當(dāng)前政府推進(jìn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展不可回避的社會(huì)問題，而政府又是推動(dòng)代耕農(nóng)融入遷入地社會(huì)不可替代的重要力量?；诖?，從政府視角出發(fā)，基于廣東省廣州市獅嶺鎮(zhèn)110戶集中安置代耕農(nóng)實(shí)地調(diào)查的微觀數(shù)據(jù)，采用曲線擬合回歸分析方法，探討政府行為對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)意愿的影響機(jī)制，并揭示各種政策對代耕農(nóng)的影響力度。結(jié)果表明：政府在制定和完善相關(guān)融入政策、財(cái)政支持、公共服務(wù)、營造社會(huì)氛圍四大方面，對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)意愿均有顯著的正向影響；在影響力度方面，制定和完善相關(guān)融入政策最大（系數(shù)0.776），營造社會(huì)氛圍次之（系數(shù)0.768），公共服務(wù)居中（系數(shù)0.658），財(cái)政支持最?。ㄏ禂?shù)0.576）；進(jìn)一步探討各因素作用機(jī)制后發(fā)現(xiàn)，目前在政府財(cái)力有限的情況下，應(yīng)將促進(jìn)代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)力點(diǎn)放在制定融入政策和營造社會(huì)氛圍方面。鑒于此，廣州市獅嶺鎮(zhèn)政府部門應(yīng)加強(qiáng)融入政策的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮財(cái)政政策的杠桿作用，不斷完善公共服務(wù)，全力以赴加強(qiáng)融入氛圍的營造，為建設(shè)和美鄉(xiāng)村夯實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：代耕農(nóng)；政府行為；融入政策；財(cái)政支持；公共服務(wù)

中圖分類號：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-7909-（2023）13-30-4

0 引言

廣東省曾在2013年廣泛征求社會(huì)各界意見，后綜合各地實(shí)踐，明確提出代耕農(nóng)是指在1978—1992年，經(jīng)廣東省各地基層農(nóng)村組織同意（或默許），該省其他縣（市、區(qū)）及周邊?。ㄗ灾螀^(qū)）的農(nóng)民到該省各地農(nóng)村，與代耕地農(nóng)村基層組織或農(nóng)戶簽訂代耕合同或自愿與鎮(zhèn)、村等簽訂協(xié)議，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并承擔(dān)繳納公購糧（農(nóng)業(yè)稅費(fèi)），目前仍長期居住在代耕地的非本縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)戶籍人員（包括已入戶的）［1］。代耕農(nóng)是特定時(shí)代的產(chǎn)物。改革開放后，珠三角地區(qū)大批農(nóng)民“洗腳上田”后“下海經(jīng)商”，出現(xiàn)大量閑置土地?zé)o人耕種，但國家要求繳納的公購糧又必須繳，在這樣的時(shí)代背景下，珠三角各地的農(nóng)村基層組織就通過各種途徑，引進(jìn)周邊貧困地區(qū)的農(nóng)民到當(dāng)?shù)卮鸀楦N土地并代繳公糧。

楊征等［2］研究認(rèn)為，代耕農(nóng)在那個(gè)特定歷史階段做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，主要體現(xiàn)在人力和土地資源得到最優(yōu)化利用，避免大批農(nóng)田撂荒，圓滿完成國家公購糧的繳納任務(wù)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，全國各地因代耕農(nóng)引起的社會(huì)問題日益凸顯。黃娟等［3］從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政治、社會(huì)文化、社會(huì)交往等方面分析提出代耕農(nóng)融入社會(huì)存在的突出問題。林思純等［4］調(diào)查發(fā)現(xiàn)，代耕農(nóng)在落戶、住房、子女上學(xué)等方面存在實(shí)際困難。李洋［1］也認(rèn)為代耕農(nóng)融入城市存在獲取社會(huì)資源難等問題。如何妥善解決代耕農(nóng)與當(dāng)?shù)卮迕竦拿?，推?dòng)代耕農(nóng)更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，是建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村、助力農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)必須要破解的時(shí)代命題。

為解決代耕農(nóng)相關(guān)社會(huì)問題，各地政府也一直采取積極的行動(dòng)，其中《珠海市人民政府關(guān)于印發(fā)解決我市代耕農(nóng)問題的指導(dǎo)意見的通知》（珠府〔2015〕68號）被業(yè)界認(rèn)為是最系統(tǒng)、最具有突破性的政策文件［5］。其最大的政策突破是代耕農(nóng)在原代耕土地上修建的房屋，在符合相關(guān)政策條件下，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上村民同意，可補(bǔ)辦確權(quán)手續(xù)，同時(shí)要求房屋建筑面積不得超過240 m2。廣東省廣州市花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)也出臺了一系列促進(jìn)代耕農(nóng)公共服務(wù)均等化的方案。特別是在2003年前后，為籌建皮革皮具城，該鎮(zhèn)通過“政府出一點(diǎn)、村社補(bǔ)貼一點(diǎn)、代耕農(nóng)自籌一點(diǎn)”方式，因地制宜在紅崩崗、大窩山建設(shè)2個(gè)集中安置區(qū)。

1 理論分析與研究假說

代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，受社會(huì)各方面因素影響，但政府始終起著重要作用。筆者參照陳秋紅等［6］研究政府履職中4個(gè)維度如何影響?zhàn)B殖廢棄物資源化利用的方法，研究政府行為對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)意愿的影響機(jī)制，并提出如下假說。

1.1 政府制定和完善相關(guān)融入政策對代耕農(nóng)融入意愿的影響

陳忱等［7］認(rèn)為，制度性限制是導(dǎo)致代耕農(nóng)面臨生存困境的核心所在。政府出臺的歷項(xiàng)相關(guān)政策都涉及代耕農(nóng)戶籍遷移、住房處置、公共服務(wù)等方面，而有效的政策必將對社會(huì)行為產(chǎn)生正向激勵(lì)作用。從落實(shí)情況看，政府出臺這些政策的效果也是立竿見影的?；谏鲜龇治?，筆者提出假說H1：政府制定和完善相關(guān)融入政策對代耕農(nóng)融入意愿存在正向影響。

1.2 政府財(cái)政政策對代耕農(nóng)融入意愿的影響

財(cái)政政策主要是指政府用“真金白銀”的形式支持代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。財(cái)政政策具有直接性和引導(dǎo)性，如在獅嶺皮革城代耕農(nóng)易地安置工作中，財(cái)政的杠桿作用較為明顯，拉動(dòng)村社和國有企業(yè)投資代耕農(nóng)異地安置房屋建設(shè)，真正發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。基于上述分析，筆者提出假說H2：政府財(cái)政政策對代耕農(nóng)融入意愿存在正向影響。

1.3 政府公共服務(wù)對代耕農(nóng)融入意愿的影響

政府公共服務(wù)包括醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。李永東［8］認(rèn)為，農(nóng)民工融入城市最大的瓶頸是城市公共資源承載力不足，如醫(yī)療、教育等資源。夏冬［9］認(rèn)為公共服務(wù)是影響農(nóng)民工融入城市的重要因素，特別是教育方面。政府通過提供與該地村民同等的公共服務(wù)待遇，能極大地推動(dòng)代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)?；谏鲜龇治觯P者提出假說H3：政府公共服務(wù)對代耕農(nóng)融入意愿存在正向影響。

1.4 營造社會(huì)氛圍對代耕農(nóng)融入意愿的影響

張晨等［10］研究提出，營造公平社會(huì)環(huán)境，消除搬遷戶與當(dāng)?shù)鼐用竦男睦砗臀锢砭嚯x，有助于易地搬遷戶融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。政府部門多措并舉，通過一系列有效的宣傳活動(dòng)，營造人人關(guān)心和支持代耕農(nóng)的社會(huì)氛圍有利于破除當(dāng)?shù)鼐用衽c代耕農(nóng)之間的隔閡，對促進(jìn)代耕農(nóng)與當(dāng)?shù)鼐用袢谇⑾嗵幱兄苯拥淖饔?。鑒于以上分析，筆者提出假說H4：營造社會(huì)氛圍對代耕農(nóng)融入意愿存在正向影響。

基于上述文獻(xiàn)回顧和理論分析，筆者構(gòu)建了政府行為對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)意愿影響機(jī)制的理論模型（見圖1）。政府主要通過制定和完善相關(guān)融入政策、給予財(cái)政支持、提供公共服務(wù)、營造良好社會(huì)氛圍等4個(gè)維度，促進(jìn)代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。

2 數(shù)據(jù)來源與模型設(shè)定

2.1 數(shù)據(jù)來源

該研究所有數(shù)據(jù)來源于調(diào)查組成員于2022年12月至2023年5月，對廣州市花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)大窩山、紅崩崗水庫和新?lián)P村十三隊(duì)3個(gè)集中安置點(diǎn)代耕農(nóng)的實(shí)地調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容主要有代耕農(nóng)基本信息，代耕農(nóng)對政府在制定和完善相關(guān)政策、財(cái)政支持、公共服務(wù)、社會(huì)氛圍營造等方面行為的感知和融入當(dāng)?shù)氐闹饔^意愿等。

2.2 模型設(shè)定

在借鑒前人研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，筆者采用曲線擬合回歸分析方法研究政府行為對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的影響因素模型。該模型的表達(dá)式為

Y=βX+ε （1）

式（1）中：y表示代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的意愿，X是控制變量，β為控制變量的待估參數(shù)，ε為隨機(jī)干擾項(xiàng)。

2.3 變量說明

2.3.1 被解釋變量

為直觀闡述政府行為對代耕農(nóng)的影響機(jī)制，該研究中的被解釋變量僅設(shè)置1個(gè)，主要將代耕農(nóng)的融入意愿作為評估結(jié)果，非常愿意融入的賦值5，較愿意的賦值4，一般的賦值3，不是很愿意的賦值2，非常不愿意的賦值1。

2.3.2 核心解釋變量

根據(jù)前文的理論分析，將代耕農(nóng)對政府在制定和完善相關(guān)政策、財(cái)政支持、公共服務(wù)、社會(huì)氛圍方面的滿意度作為核心解釋變量，4項(xiàng)變量指標(biāo)均采用5分量表（見表1）。

2.3.3 控制變量

參照以往的研究成果，該研究采用受訪者性別、年齡、學(xué)歷、月收入等個(gè)性特征作為控制變量。

變量的定義及描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。

3 實(shí)證結(jié)果與分析

3.1 政府行為對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)意愿的影響

利用數(shù)據(jù)擬合分析得到政府行為對代耕農(nóng)融入意愿的回歸分析結(jié)果，詳見表2。核心自變量的回歸結(jié)果顯示，政府制定和完善相關(guān)融入政策、財(cái)政支持、公共服務(wù)、營造社會(huì)氛圍均能提高代耕農(nóng)的融入意愿，均呈正相關(guān)，且通過顯著性檢驗(yàn)，回歸結(jié)果驗(yàn)證了H1至H4的4項(xiàng)假說。從回歸系數(shù)來看，在控制其他自變量的前提下，政府制定和完善相關(guān)融入政策的邊際效應(yīng)最高，代耕農(nóng)對政府制定和完善相關(guān)融入政策的滿意度每提高1個(gè)百分點(diǎn)，其融入意愿就會(huì)提高0.776個(gè)百分點(diǎn)。邊際效應(yīng)緊隨其后的因素是營造社會(huì)氛圍，系數(shù)為0.768，這一回歸結(jié)果也佐證了張晨等［11］的研究結(jié)果。公共服務(wù)的回歸系數(shù)是0.658，排名第3。關(guān)聯(lián)度最小的因素是財(cái)政支持，回歸系數(shù)為0.576。

3.2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

在穩(wěn)健性檢驗(yàn)上，該研究參照何可等［11］采用的方法，用對數(shù)模型、乘冪曲線模型、Logistic曲線模型替換線性模型，如上述4個(gè)核心自變量在3種模型中均得到顯著性檢驗(yàn)，且系數(shù)正負(fù)未發(fā)生變化，則認(rèn)為模型具有一定的穩(wěn)健性。穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果如表3所示。對比發(fā)現(xiàn)，4個(gè)核心自變量在3種模型中顯著性均得到了檢驗(yàn)，系數(shù)正負(fù)與線性模型完全一致，同時(shí)財(cái)政支持邊際效應(yīng)較低的結(jié)果在對數(shù)模型、乘冪曲線模型中進(jìn)一步得到檢驗(yàn)。綜上所述，該研究結(jié)果具有比較好的穩(wěn)健性。

4 結(jié)論與政策啟示

4.1 研究結(jié)論

政府制定和完善相關(guān)融入政策對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)意愿有顯著的正向影響，且邊際效益最大，回歸系數(shù)為0.776；政府營造促進(jìn)融入的社會(huì)氛圍對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)意愿也有顯著的正向影響，回歸系數(shù)為0.768；政府提供公共服務(wù)對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)意愿也有顯著的正向影響，回歸系數(shù)為0.658；政府提供財(cái)政支持對代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)意愿亦有顯著的正向影響，回歸系數(shù)為0.576。上述研究結(jié)論已得到多模型的檢驗(yàn)，穩(wěn)健性較好。

4.2 政策啟示

根據(jù)前文的研究結(jié)果，為促進(jìn)代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，政府可從以下方面采取措施。

4.2.1 加強(qiáng)對代耕農(nóng)融入政策的頂層設(shè)計(jì)

在保障住房方面，廣州市獅嶺鎮(zhèn)可大膽借鑒珠海市先行先試的做法，如對代耕農(nóng)現(xiàn)有住房在符合“兩規(guī)”（城市規(guī)劃和國土規(guī)劃）的前提下，根據(jù)代耕農(nóng)意愿，提交村民大會(huì)表決，以推動(dòng)當(dāng)前代耕農(nóng)最大、最核心利益訴求的解決；對不符合“兩規(guī)”的住宅，可考慮由政府劃地集中安置，推動(dòng)代耕農(nóng)“上樓”，騰出更多的土地用于支持農(nóng)業(yè)或城市發(fā)展，或者與遷出地協(xié)商，在遷出地按國家相關(guān)政策劃分宅基地。在享受與當(dāng)?shù)卮迕裢却龇旨t方面，可鼓勵(lì)地方本著“尊老扶弱”的原則大膽探索，如對“一老”（指1980年前與基層組織簽訂代耕協(xié)議，并繳納公購糧10年以上，現(xiàn)年滿75歲的長者）及“一弱”（指達(dá)到當(dāng)?shù)氐捅?、低收?biāo)準(zhǔn)或因病致殘、致貧的群體），提交村民大會(huì)討論并表決，對通過的給予集體經(jīng)濟(jì)社成員身份確認(rèn)并享受年終分紅。

4.2.2 用好用足財(cái)政政策的杠桿作用

一是發(fā)揮財(cái)政政策的直接性作用。因地制宜選定代耕農(nóng)集中安置點(diǎn)，建設(shè)集中安置區(qū)，有序引導(dǎo)代耕農(nóng)走出現(xiàn)居住的危破房，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。二是巧借財(cái)政政策的間接帶動(dòng)作用。健全代耕農(nóng)幫扶多元投入機(jī)制，通過“政府出一點(diǎn)、村社出一點(diǎn)、代耕農(nóng)自身出一點(diǎn)”的方式解決代耕農(nóng)住房問題；可通過政府供地，引進(jìn)社會(huì)資本投資建設(shè)代耕農(nóng)集中安置區(qū)，發(fā)揮資本市場支農(nóng)作用。

4.2.3 不斷完善公共服務(wù)

一是充分保就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)。大力開展代耕農(nóng)創(chuàng)業(yè)帶頭人培育活動(dòng)，鼓勵(lì)有條件的代耕農(nóng)先創(chuàng)辦企業(yè)，通過“老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)”的方式帶領(lǐng)更多代耕農(nóng)發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)代耕農(nóng)就地就近就業(yè)，號召承建單位優(yōu)先錄用周邊的代耕農(nóng)群體，并按錄用人數(shù)給予企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)該類群體在家門口就業(yè)。二是培養(yǎng)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。例如，大窩山集中安置區(qū)應(yīng)充分利用豐富的林地資源，大力發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)。三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以“小切口”改變“大民生”的方式，在紅崩崗集中安置區(qū)修建籃球場，增加村民休閑健身設(shè)施。四是加強(qiáng)對困難群眾的兜底服務(wù)，確保兜實(shí)、兜牢民生保障網(wǎng)。

4.2.4 加強(qiáng)融入氛圍營造

一是充分利用線上和線下媒介，大力宣傳新型鄰里關(guān)系，選樹先進(jìn)典型，并講好先進(jìn)鄰里故事，努力營造全社會(huì)關(guān)心代耕農(nóng)的良好社會(huì)氛圍。二是推動(dòng)代耕農(nóng)與當(dāng)?shù)厝罕娊煌?。例如，組織結(jié)對志愿服務(wù)、工友家訪等活動(dòng)，推動(dòng)代耕農(nóng)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民交往，加深雙方感情。

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