摘要 構(gòu)建科學(xué)可用的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理論研究和實(shí)踐發(fā)展中亟待攻破的重大難題?，F(xiàn)有研究可歸納為評(píng)價(jià)模型借鑒、考核指標(biāo)選取和審計(jì)內(nèi)容分析等三種視角，所建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系忽視了審計(jì)查證事實(shí)在審計(jì)評(píng)價(jià)中的功能而遭遇應(yīng)用瓶頸，制約這項(xiàng)生態(tài)文明體制改革任務(wù)的有效推進(jìn)。鑒于此，基于審計(jì)法律制度及審計(jì)實(shí)踐，提出審評(píng)統(tǒng)一的新視角，核心在于以審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題為基礎(chǔ)來構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)每次審計(jì)的實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題情況通過扣分進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，從而在主體依據(jù)和邏輯基礎(chǔ)的維度上，推動(dòng)指標(biāo)體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)審計(jì)評(píng)價(jià)同審計(jì)查證事實(shí)的有機(jī)統(tǒng)一。以審評(píng)統(tǒng)一視角為理論觀照，提出了離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方案，包括聚焦責(zé)任維度建立一級(jí)指標(biāo)、凝練審計(jì)問題建立次級(jí)指標(biāo)、依照權(quán)責(zé)特點(diǎn)設(shè)置權(quán)重分布、遵循審計(jì)實(shí)際確定扣分標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)歸屬關(guān)系進(jìn)行評(píng)價(jià)實(shí)施、補(bǔ)充扣分加分計(jì)算綜合得分、確定約束事項(xiàng)進(jìn)行強(qiáng)制評(píng)價(jià)等。進(jìn)一步，以省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)評(píng)價(jià)為例，基于審計(jì)署實(shí)施的35個(gè)離任審計(jì)項(xiàng)目，遵循審評(píng)統(tǒng)一視角，構(gòu)建了具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括貫徹落實(shí)、法律遵守、決策審批、目標(biāo)完成、監(jiān)督管理和資金項(xiàng)目6個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，體制改革任務(wù)貫徹落實(shí)、組織出臺(tái)的制度規(guī)劃合規(guī)性、決策落實(shí)環(huán)評(píng)要求等26個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，簽署審議的制度符合資源環(huán)境法律法規(guī)要求、審批審簽的重大項(xiàng)目落實(shí)環(huán)評(píng)情況、重大敏感資源環(huán)境生態(tài)問題解決等72個(gè)三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)以及相應(yīng)的指標(biāo)權(quán)重和扣分標(biāo)準(zhǔn)。審評(píng)統(tǒng)一視角體現(xiàn)了從審計(jì)實(shí)踐中來、到審計(jì)實(shí)踐中去的思想，開拓了離任審計(jì)評(píng)價(jià)理論研究的新視界，也助力這項(xiàng)中國(guó)特色生態(tài)文明制度在實(shí)踐中提升監(jiān)督效能。

關(guān)鍵詞 離任審計(jì)；審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)；審評(píng)統(tǒng)一視角；扣分制

中圖分類號(hào) F239. 44；X37 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2023）06-0080-12 DOI：10. 12062/cpre. 20220903

開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱離任審計(jì)），是中國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策和改革部署，是中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明制度體系和新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)事業(yè)的重要組成部分，同時(shí)也是中國(guó)共產(chǎn)黨探索解決資源環(huán)境問題“中國(guó)方案”的有機(jī)構(gòu)成要素。建立健全審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是這項(xiàng)新審計(jì)監(jiān)督工作邁向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的重要支撐。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）要求，研究建立健全審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況作出客觀公正、實(shí)事求是地評(píng)價(jià)；并進(jìn)一步指出，按照好、較好、一般、較差、差5個(gè)等次進(jìn)行評(píng)價(jià)［1］。離任審計(jì)評(píng)價(jià)是基于資源環(huán)境問題特點(diǎn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況進(jìn)行的整體性鑒證，是審計(jì)結(jié)果發(fā)揮效能和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要依據(jù)，也是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的有效工具［2］。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則是開展離任審計(jì)評(píng)價(jià)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，有利于審計(jì)人員掌握領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的工作表現(xiàn)，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)約束［3］。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)將建立健全審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系作為推進(jìn)離任審計(jì)工作的重要抓手。2021年3月，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要在“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”中，再次明確“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”。因此，開展離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的深入研究，是推動(dòng)這項(xiàng)生態(tài)文明制度“十四五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

從這項(xiàng)審計(jì)制度的發(fā)展看，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”的重大制度設(shè)計(jì)以來，理論界和實(shí)務(wù)界就如何建立審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，都作出了積極探索。但是，目前還沒有形成一套適用性強(qiáng)、科學(xué)準(zhǔn)確、普遍認(rèn)可的成果，不僅制約了審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀準(zhǔn)確性，帶來一定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而且影響了審計(jì)結(jié)果運(yùn)用水平和監(jiān)督效能發(fā)揮。探索建立契合審計(jì)監(jiān)督特點(diǎn)、有適宜理論支持和能用管用好用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，成為離任審計(jì)理論研究和實(shí)踐發(fā)展中亟待攻破的重大難題。鑒于此，根據(jù)對(duì)中國(guó)審計(jì)法律制度和審計(jì)實(shí)踐的深入剖析，提出“審評(píng)統(tǒng)一”的創(chuàng)新視角，綜合運(yùn)用焦點(diǎn)小組訪談、審計(jì)項(xiàng)目分析和案例分析等方法，開展該視角下離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的研究。首先，對(duì)已有研究進(jìn)行述評(píng)，分析其在審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)踐中遭遇應(yīng)用瓶頸的原因；其次，闡述審評(píng)統(tǒng)一視角的理論內(nèi)涵、實(shí)踐基礎(chǔ)和審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思路；再次，根據(jù)審評(píng)統(tǒng)一視角提出離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的方案；最后，基于35個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)項(xiàng)目，根據(jù)該方案建立了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)體系。

1 文獻(xiàn)述評(píng)

資源環(huán)境管理評(píng)價(jià)指標(biāo)建立的相關(guān)研究，在1992年的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后開始興起。其中，代表性成果有聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)以“驅(qū)動(dòng)力-狀態(tài)-響應(yīng)（Driving force?State?Response， DSR）模型”構(gòu)建的“可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系”［4］，世界銀行的“國(guó)家財(cái)富”和“真實(shí)儲(chǔ)蓄”評(píng)價(jià)體系［5］，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)（Pressure?State?Response， PSR）模型”為框架的“核心環(huán)境指標(biāo)體系”［6］，聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)司牽頭的“環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合核算體系”［7］，全球報(bào)告倡議組織的“可持續(xù)發(fā)展報(bào)告指南”［8］等，奠定了可持續(xù)發(fā)展評(píng)估的理念和指標(biāo)構(gòu)建研究的基礎(chǔ)。1995年，世界審計(jì)組織第十五屆大會(huì)提出，鑒于環(huán)境污染、破壞和環(huán)境保護(hù)已成為國(guó)際社會(huì)日益關(guān)注的問題，各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在行使審計(jì)職責(zé)時(shí)應(yīng)充分考慮環(huán)境績(jī)效問題。其后，中國(guó)在資源環(huán)境審計(jì)中逐漸重視環(huán)保資金和項(xiàng)目等的績(jī)效情況，一些學(xué)者也開始開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)和自然資源績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究［9-11］，但是未形成一致性意見，也沒有在實(shí)踐中有較強(qiáng)應(yīng)用性的成果。離任審計(jì)制度確立以來，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究成為該領(lǐng)域的熱點(diǎn)主題。與可持續(xù)發(fā)展評(píng)估和資源環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)等有所不同，離任審計(jì)評(píng)價(jià)不僅包括轄區(qū)內(nèi)資源環(huán)境狀況的數(shù)量質(zhì)量變化和相關(guān)政策措施的績(jī)效，而且更加關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境領(lǐng)域的履職盡責(zé)情況與擔(dān)當(dāng)作為程度，是一項(xiàng)中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度和審計(jì)監(jiān)督制度。目前，這一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)成果較多，不僅有專門的指標(biāo)體系構(gòu)建研究，而且許多離任審計(jì)綜合性研究中也有此問題的探討。根據(jù)對(duì)已有文獻(xiàn)的分析，可以歸納為三類研究視角。

一是評(píng)價(jià)模型借鑒視角。這一視角主要通過借鑒可持續(xù)發(fā)展評(píng)估等領(lǐng)域中較為成熟的評(píng)價(jià)模型，來建立離任審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。其中，PSR模型是目前應(yīng)用最多的模型。李春瑜［12］認(rèn)為，減少資源環(huán)境壓力（減少P），同時(shí)加大保護(hù)治理力度（正向R），最終使得資源環(huán)境狀況改善（正向S），展現(xiàn)了資源環(huán)境管理的邏輯鏈條，進(jìn)而從這三個(gè)層面建立了自然資源使用消耗率、環(huán)境污染治理投入率、自然資源增長(zhǎng)率等13個(gè)方面的指標(biāo)。黃溶冰［13-14］則按照對(duì)策響應(yīng)→壓力削減→狀態(tài)改善的邏輯，從這三個(gè)維度基于不同自然資源類型建立評(píng)價(jià)指標(biāo)，又提出根據(jù)不同主體功能區(qū)的環(huán)境政策響應(yīng)，重點(diǎn)選擇壓力削減和狀態(tài)改善方面的指標(biāo)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。安家鵬等［15］建立了資源環(huán)境承載壓力、環(huán)境狀態(tài)、資源環(huán)境保護(hù)響應(yīng)等8個(gè)二級(jí)指標(biāo)和人均耕地占有量、海洋功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、耕地占補(bǔ)平衡完成比例等32個(gè)三級(jí)指標(biāo)。房巧玲等［16］建立了單位GDP用水量、森林覆蓋率、工業(yè)廢氣處理率等13個(gè)指標(biāo)。楊森等［17］建立了資源消耗、環(huán)境狀態(tài)、治理效果等7個(gè)二級(jí)指標(biāo)和單位GDP能耗、森林覆蓋率、危險(xiǎn)廢物處置率等20個(gè)三級(jí)指標(biāo)。還有一些學(xué)者基于PSR模型建立了單一自然資源類型的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［18-20］。綜合來看，雖然不同研究建立的具體指標(biāo)和指標(biāo)數(shù)量差別較大，但是“壓力”指標(biāo)主要包括資源消耗和污染排放兩個(gè)維度，“狀態(tài)”指標(biāo)用來反映資源環(huán)境數(shù)量質(zhì)量狀況，“響應(yīng)”指標(biāo)則涵蓋資金投入、政策制度建設(shè)、治理效果等方面。

二是考核指標(biāo)選取視角。這一視角主要是從自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部等資源環(huán)境業(yè)務(wù)主管部門的考核管理指標(biāo)中，選取部分指標(biāo)或者對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換來建立離任審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。張宏亮等［21］選取水質(zhì)狀況、空氣狀況、農(nóng)地保有量等12項(xiàng)指標(biāo)，并將各地普遍存在、反映突出資源環(huán)境問題的3項(xiàng)指標(biāo)作為主指標(biāo)，其余9項(xiàng)作為副指標(biāo)。林麗端等［22］采用類似思路，將主指標(biāo)擴(kuò)充為5個(gè)，副指標(biāo)調(diào)整為7個(gè)。陳波［23］選取土地、水、大氣等主要自然資源類型各自的考核管理指標(biāo)，如人均耕地面積、人均水資源量、城市環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率等，整合作為離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。薛芬等［24］根據(jù)資源環(huán)境約束性指標(biāo)和主要監(jiān)測(cè)指標(biāo)，選取單位GDP能耗下降率、土地受污染面積、補(bǔ)充耕地面積等16個(gè)指標(biāo)，并歸納為資源保有和消耗、資源環(huán)境損害及治理、生態(tài)恢復(fù)和效益、環(huán)保能力保障4個(gè)一級(jí)指標(biāo)。牛彥紹［25］根據(jù)資源環(huán)境管理指標(biāo)設(shè)計(jì)了自然資源資產(chǎn)管理及監(jiān)管法律法規(guī)和政策、環(huán)境、自然資源資產(chǎn)存量、自然資源資產(chǎn)利用、自然資源資產(chǎn)資金5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包括納入目標(biāo)責(zé)任制考核情況、污水處理率、基本農(nóng)田保護(hù)面積等25個(gè)二級(jí)指標(biāo)。Xiong等［26］將評(píng)價(jià)體系分為能源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個(gè)子系統(tǒng)，分別選取相關(guān)的資源環(huán)境考核管理指標(biāo)建立審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，如能源子系統(tǒng)包括水資源總量、森林面積、森林蓄積量、耕地面積、礦產(chǎn)資源存量等22個(gè)指標(biāo)。此外，還有學(xué)者在這一視角下建立了單一自然資源類型的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［27-28］?？己酥笜?biāo)選取視角下建立的離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，資源環(huán)境管理的約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)占比高，沒有區(qū)分審計(jì)監(jiān)督和部門監(jiān)管之間的關(guān)系。

三是審計(jì)內(nèi)容分析視角。這一視角以離任審計(jì)內(nèi)容的分析為基礎(chǔ)，來研究評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立。徐清［29］認(rèn)為離任審計(jì)內(nèi)容主要為政策執(zhí)行、資金項(xiàng)目的管理使用以及任期內(nèi)資源消耗、環(huán)境損害和治理修復(fù)情況，進(jìn)而建立了科學(xué)決策與能力保障和執(zhí)行、資源保有和消耗、資源環(huán)境損害和治理等6個(gè)一級(jí)指標(biāo)和環(huán)保能力建設(shè)投入、耕地保有面積、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等44 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。凌生春［30］認(rèn)為離任審計(jì)內(nèi)容為生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任機(jī)制建立與執(zhí)行、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源資產(chǎn)開發(fā)使用等5個(gè)方面，并建立了單位GDP水耗、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、可持續(xù)利用等35個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。劉明輝等［31］將自然資源資產(chǎn)管理的投入、過程、產(chǎn)出、成果和影響作為離任審計(jì)內(nèi)容，進(jìn)而建立自然資源資金來源情況等14個(gè)二級(jí)指標(biāo)和來源是否合法合規(guī)等25個(gè)三級(jí)指標(biāo)。蘇孜等［32］借鑒經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，建立了自然資源政策落實(shí)、財(cái)務(wù)收支、治理開發(fā)等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和自然資源政策遵守率、資金預(yù)算管理率、開發(fā)率等23 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。杜曼等［33］認(rèn)為離任審計(jì)內(nèi)容包括主要自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況等5個(gè)方面，進(jìn)而設(shè)計(jì)了自然資源資產(chǎn)各項(xiàng)改革任務(wù)是否有效落實(shí)等47個(gè)三級(jí)指標(biāo)。有的研究還針對(duì)水、土地、礦產(chǎn)、森林等單一自然資源類型的審計(jì)內(nèi)容分析建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)［34-38］。此外，還有研究將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表反映的資源利用和變動(dòng)等情況納入評(píng)價(jià)指標(biāo)［39-41］。審計(jì)內(nèi)容分析視角下的一級(jí)指標(biāo)更加貼近離任審計(jì)，但是二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)中資源環(huán)境管理部門考核指標(biāo)仍占較大比重。

已有研究推動(dòng)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建成為重要的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，為進(jìn)一步探討奠定基礎(chǔ)。然而，深入分析可見，目前研究中存在三種傾向。一是簡(jiǎn)單化。評(píng)價(jià)指標(biāo)多是資源環(huán)境部門管理指標(biāo)的機(jī)械照搬或簡(jiǎn)單套用，不僅體現(xiàn)在考核指標(biāo)選取視角下建立的整個(gè)指標(biāo)體系中，而且體現(xiàn)在評(píng)價(jià)模型借鑒視角和審計(jì)內(nèi)容分析視角下建立的二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)上。二是結(jié)果化。評(píng)價(jià)指標(biāo)多是說明結(jié)果狀態(tài)的指標(biāo)，較少包含領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)過程和行為等要素，且忽略了資源環(huán)境問題滯后性等因素帶來的結(jié)果評(píng)價(jià)偏差。三是脫節(jié)化。評(píng)價(jià)指標(biāo)尤其是末級(jí)指標(biāo)，與離任審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題之間的關(guān)聯(lián)性差，且很少在審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)踐中使用并進(jìn)行修正。這些傾向，導(dǎo)致已有研究建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，難以發(fā)揮審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題在審計(jì)評(píng)價(jià)中的功能，在審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)踐中遭遇應(yīng)用瓶頸。并且，蘊(yùn)含的評(píng)價(jià)邏輯是打分制，即按照預(yù)設(shè)的指標(biāo)和相應(yīng)打分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各個(gè)指標(biāo)的顯示值逐項(xiàng)計(jì)算給分或分層給分，同審計(jì)通過揭示問題進(jìn)而實(shí)施評(píng)價(jià)的邏輯不相契合。這樣，不僅不利于該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)積累，而且一定程度上制約了各地審計(jì)機(jī)關(guān)建立離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)踐探索。目前實(shí)踐中還沒有形成具有較強(qiáng)應(yīng)用性和說服力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，就說明了這點(diǎn)。因此，離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究亟須開辟新的研究視角，推動(dòng)形成審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與審計(jì)查證事實(shí)之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)，并建立適宜審計(jì)監(jiān)督的評(píng)價(jià)邏輯，解決現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果存在的不足。

2 審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的新視角：審評(píng)統(tǒng)一視角

針對(duì)現(xiàn)有研究的瓶頸，基于審計(jì)法律制度體系和審計(jì)實(shí)踐，提出審評(píng)統(tǒng)一的理論視角，闡釋這一視角的內(nèi)涵以及審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思路，從而為離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究提供新范式。2. 1 審評(píng)統(tǒng)一視角的內(nèi)涵審評(píng)統(tǒng)一視角，指的是在國(guó)家審計(jì)中，遵循審計(jì)以揭示問題為基本職責(zé)這一導(dǎo)向，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，以審計(jì)查證的事實(shí)為依據(jù)，以法律法規(guī)和政策制度為準(zhǔn)繩，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題作為審計(jì)評(píng)價(jià)的基本依據(jù)，以審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題為基礎(chǔ)來構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)每次審計(jì)的實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題情況通過扣分進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，保證審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論有充分的審計(jì)證據(jù)支持，做到審計(jì)評(píng)價(jià)與審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的銜接和統(tǒng)一，使審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論客觀公正。

審評(píng)統(tǒng)一理論視角解決的是審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的邏輯基礎(chǔ)和主體依據(jù)問題。邏輯基礎(chǔ)方面，審評(píng)統(tǒng)一視角下審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，貫穿其中的是扣分制評(píng)價(jià)邏輯，即根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的“問題”來建立評(píng)價(jià)指標(biāo)和相應(yīng)扣分標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而按照每次審計(jì)的發(fā)現(xiàn)問題情況以扣分的方式實(shí)施評(píng)價(jià)，契合了審計(jì)監(jiān)督揭示問題的核心特質(zhì)和開展審計(jì)評(píng)價(jià)的實(shí)際程序。并且，扣分制評(píng)價(jià)還考慮到了實(shí)際審計(jì)過程中的能動(dòng)性和審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況的變化性，避免了打分制評(píng)價(jià)的預(yù)先給定性。主體依據(jù)方面，將審計(jì)實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題作為審計(jì)評(píng)價(jià)的主要依據(jù)，以此為基礎(chǔ)來構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。也就是說，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，要求各級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)與審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況充分銜接，尤其是末級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)與審計(jì)實(shí)施中實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題之間高度關(guān)聯(lián)，從而賦予審計(jì)實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的主體地位，保障審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論同審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況之間的呼應(yīng)與統(tǒng)一。

2. 2 審評(píng)統(tǒng)一視角的基礎(chǔ)：審計(jì)法律制度及實(shí)踐

審評(píng)統(tǒng)一的理論視角并不是憑空產(chǎn)生的，而是有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。具體而言，審評(píng)統(tǒng)一視角來自以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、審計(jì)法及其實(shí)施條例為核心、部門規(guī)章及審計(jì)指南體系為補(bǔ)充的審計(jì)法律制度體系和相關(guān)審計(jì)實(shí)踐。

《審計(jì)法》在總則中規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)”［1］，強(qiáng)調(diào)的是根據(jù)審計(jì)事項(xiàng)的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，蘊(yùn)含了審計(jì)評(píng)價(jià)和審計(jì)事項(xiàng)相統(tǒng)一的思想。《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》等規(guī)章進(jìn)一步發(fā)展了這一思想。國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則第一百二十三條規(guī)定，“審計(jì)評(píng)價(jià)意見，即根據(jù)不同的審計(jì)目標(biāo)，以適當(dāng)、充分的審計(jì)證據(jù)為基礎(chǔ)發(fā)表的評(píng)價(jià)意見”［1］，第一百三十三條規(guī)定，“審計(jì)組根據(jù)不同的審計(jì)目標(biāo)，以審計(jì)認(rèn)定的事實(shí)為基礎(chǔ)，在防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，按照重要性原則，從真實(shí)性、合法性、效益性方面提出審計(jì)評(píng)價(jià)意見。審計(jì)組應(yīng)當(dāng)只對(duì)所審計(jì)的事項(xiàng)發(fā)表審計(jì)評(píng)價(jià)意見。對(duì)審計(jì)過程中未涉及、審計(jì)證據(jù)不適當(dāng)或者不充分、評(píng)價(jià)依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)不明確以及超越審計(jì)職責(zé)范圍的事項(xiàng)，不得發(fā)表審計(jì)評(píng)價(jià)意見”［1］。這兩條規(guī)定，對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)的定義、依據(jù)、要求等進(jìn)行了闡述，明確了國(guó)家審計(jì)在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施中進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)的總體原則。

簡(jiǎn)而言之，審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)充分的審計(jì)認(rèn)定事實(shí)為基礎(chǔ)，且只對(duì)所審計(jì)的事項(xiàng)發(fā)表評(píng)價(jià)意見。隨后，這一要求在審計(jì)實(shí)踐中不斷深化，形成了“審計(jì)什么就評(píng)價(jià)什么，審計(jì)到什么程度就評(píng)價(jià)到什么程度”的審計(jì)評(píng)價(jià)思維。這里，將其概括為審評(píng)統(tǒng)一的理論視角。

2. 3 審評(píng)統(tǒng)一視角下構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的主要思路

從審評(píng)統(tǒng)一視角看，審計(jì)查證事實(shí)也即審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，是審計(jì)評(píng)價(jià)的主體依據(jù)，同時(shí)是構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的主要來源。因此，審評(píng)統(tǒng)一視角下審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建，應(yīng)采用依據(jù)審計(jì)查證事實(shí)凝練評(píng)價(jià)指標(biāo)的方法。指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置和賦分標(biāo)準(zhǔn)確定上，也要遵循保障審計(jì)評(píng)價(jià)與審計(jì)查證事實(shí)相統(tǒng)一的原則，使審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論最大程度反映整體的審計(jì)查證事實(shí)情況。

2. 3. 1 根據(jù)審計(jì)查證事實(shí)凝練評(píng)價(jià)指標(biāo)

評(píng)價(jià)指標(biāo)建立方面，主要通過三種方法凝練審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題獲得。一是頻次和相關(guān)性統(tǒng)計(jì)法。即歸納審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)，將頻次高以及同被審計(jì)對(duì)象或事項(xiàng)相關(guān)性強(qiáng)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，概括為審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。二是焦點(diǎn)小組討論法。即針對(duì)所實(shí)施相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的問題，統(tǒng)一進(jìn)行歸納和分析，包括運(yùn)用合并重復(fù)出現(xiàn)的問題、歸集同一類型的問題、概括審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題核心內(nèi)容等方法形成指標(biāo)集，然后由歷次參加這一審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)組主要成員進(jìn)行集中討論，從指標(biāo)集中篩選確定最終的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。三是德爾菲法。即根據(jù)歷次相關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題所建立的指標(biāo)集，函請(qǐng)審計(jì)評(píng)價(jià)研究領(lǐng)域的專家建立評(píng)價(jià)指標(biāo)，專家之間不發(fā)生聯(lián)系，然后把專家答復(fù)意見加以科學(xué)地歸納整理，以匿名方式將所歸納的結(jié)果反饋給各個(gè)專家再次征詢意見，如此經(jīng)過多輪反復(fù)直到各個(gè)專家的判斷趨于收斂，得到比較一致、可靠性較高的意見，形成評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2. 3. 2 遵循審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)際設(shè)置指標(biāo)權(quán)重

權(quán)重設(shè)置方面，應(yīng)充分考慮審計(jì)評(píng)價(jià)的特殊性，保證權(quán)重可以最大程度反映實(shí)際的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況。主要采用三種方法。一是焦點(diǎn)小組討論法。即由多次參加相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目的人員根據(jù)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，集中討論后確定一致的意見，形成指標(biāo)權(quán)重。二是問卷調(diào)查計(jì)算平均值法，即向多次參加相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目的人員發(fā)放問卷，問卷中需要填寫各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，然后對(duì)每一指標(biāo)的問卷調(diào)查權(quán)重值進(jìn)行分析，去除個(gè)別離散度較高的值，最后對(duì)剩下的值進(jìn)行算數(shù)平均，合理調(diào)整以滿足權(quán)重總和的要求，取得各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重值。三是應(yīng)用成熟度較高的權(quán)重設(shè)置數(shù)學(xué)方法。例如，可以采用在綜合性評(píng)價(jià)權(quán)重設(shè)置方面應(yīng)用最廣泛的層次分析法。需要注意的是，在應(yīng)用這些數(shù)學(xué)分析方法計(jì)算審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重時(shí)，需充分考慮其在審計(jì)評(píng)價(jià)中的適用性，判斷是否需要根據(jù)審計(jì)評(píng)價(jià)的實(shí)際對(duì)這些方法進(jìn)行修正，使確定的權(quán)重能夠保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系高度凝結(jié)整體地審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況，推動(dòng)審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2. 3. 3 采用扣分評(píng)價(jià)方法建立賦分標(biāo)準(zhǔn)

審評(píng)統(tǒng)一視角下評(píng)價(jià)指標(biāo)的賦分標(biāo)準(zhǔn)，采用扣分評(píng)價(jià)方法。也就是說，針對(duì)指標(biāo)體系中的每一個(gè)末級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立具體的扣分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)根據(jù)每次審計(jì)的實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題情況通過扣分的方法進(jìn)行賦分。具體的扣分標(biāo)準(zhǔn)，由審計(jì)組的所有成員根據(jù)歷次相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目的查證事實(shí)情況討論確定。因?yàn)閷徲?jì)發(fā)現(xiàn)問題情況常常難以量化，審計(jì)組人員一般全程參與了評(píng)價(jià)指標(biāo)所涉及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的查核、分析和定性等過程，所以采用這一方式，可以使指標(biāo)的扣分標(biāo)準(zhǔn)符合審計(jì)實(shí)際，得分最大程度反映審計(jì)查證事實(shí)情況，從而提升審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用價(jià)值和所得出評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀公正性。

3 審評(píng)統(tǒng)一視角下離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方案

從以上分析看，審評(píng)統(tǒng)一視角不同于評(píng)價(jià)模型借鑒、考核指標(biāo)選取、審計(jì)內(nèi)容分析等視角，是一種全新的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建理論體系。其核心要點(diǎn)，在于將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題作為構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)的來源，并采用不同于打分制的扣分制方法依據(jù)實(shí)際審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況實(shí)施審計(jì)評(píng)價(jià)，從而最大程度地保障審計(jì)評(píng)價(jià)與審計(jì)查證事實(shí)的統(tǒng)一。以下基于審評(píng)統(tǒng)一視角，提出構(gòu)建離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體方案。

3. 1 一級(jí)指標(biāo)：聚焦責(zé)任維度

審評(píng)統(tǒng)一視角下，離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中一級(jí)指標(biāo)的建立，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任的具體維度確定，以保證同審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題之間的銜接。目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施離任審計(jì)時(shí)，按照《規(guī)定》中七個(gè)方面的審計(jì)內(nèi)容框架來開展，涵蓋了領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境管理責(zé)任的各個(gè)維度，也包括了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題。根據(jù)審評(píng)統(tǒng)一理論，離任審計(jì)評(píng)價(jià)的主要依據(jù)應(yīng)當(dāng)是依照這七個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題。因此，將這七個(gè)方面的責(zé)任履行維度也即審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題類別，作為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)。由于第七個(gè)方面“履行其他相關(guān)責(zé)任情況”，體現(xiàn)的是對(duì)前六個(gè)方面的補(bǔ)充，所以一級(jí)指標(biāo)主要依據(jù)前六個(gè)方面進(jìn)行設(shè)定。按照《規(guī)定》，前六個(gè)方面分別為貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況、遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況、完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)情況、履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任情況、組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況［1］，可分別概括為貫徹落實(shí)、法律遵守、決策審批、目標(biāo)完成、監(jiān)督管理和資金項(xiàng)目，將其作為審評(píng)統(tǒng)一視角下離任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的一級(jí)指標(biāo)。

3. 2 次級(jí)指標(biāo)：凝練審計(jì)問題

審評(píng)統(tǒng)一視角下離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的次級(jí)指標(biāo)，主要通過對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的凝練來建立。具體而言，運(yùn)用審評(píng)統(tǒng)一視角下審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建方法，通過對(duì)歷次離任審計(jì)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析歸納而確定。以頻次和相關(guān)性統(tǒng)計(jì)法為例進(jìn)行說明。例如，在已開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)中，頻次高和相關(guān)性強(qiáng)的“貫徹落實(shí)”類審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，可以概括為被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行耕地保護(hù)責(zé)任、河湖林長(zhǎng)責(zé)任、農(nóng)村人居環(huán)境整治責(zé)任、工業(yè)農(nóng)業(yè)污染源防治責(zé)任等方面的問題，將其分別凝練為“貫徹落實(shí)耕地保護(hù)政策”“貫徹落實(shí)河湖林長(zhǎng)制”“貫徹落實(shí)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策”“貫徹落實(shí)工業(yè)農(nóng)業(yè)污染防治政策”等4個(gè)二級(jí)指標(biāo)。進(jìn)一步，根據(jù)對(duì)這四個(gè)方面中各自審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分析，分別建立三級(jí)指標(biāo)。根據(jù)審計(jì)實(shí)踐情況和評(píng)價(jià)實(shí)施需要，可以進(jìn)一步設(shè)立四級(jí)指標(biāo)。

3. 3 權(quán)重分布：依照權(quán)責(zé)特點(diǎn)

審評(píng)統(tǒng)一視角下離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的權(quán)重分布，以被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)特點(diǎn)為基礎(chǔ)，采用焦點(diǎn)小組討論法、問卷調(diào)查計(jì)算平均值法、權(quán)重設(shè)置數(shù)學(xué)分析方法等進(jìn)行設(shè)置。其中，一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分布尤其需要考慮被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)特點(diǎn)。以焦點(diǎn)小組討論法為例說明。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境責(zé)任履行中，“貫徹落實(shí)”是重點(diǎn)，在滿分為100分的情況下，經(jīng)過審計(jì)組主要成員的討論，這一指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置為40分，其余各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置為12分。次級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分布，則綜合領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境權(quán)責(zé)內(nèi)容和審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用前述三種方法確定。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境管理的貫徹落實(shí)責(zé)任方面，耕地保護(hù)和農(nóng)村人居環(huán)境整治是重點(diǎn)內(nèi)容，也是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的集中點(diǎn)。因此，這兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重均設(shè)置為12分，其余兩個(gè)指標(biāo)的權(quán)重則設(shè)置為8分。需要指出的是，各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重不是一成不變的，可以根據(jù)審計(jì)實(shí)踐和試評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)整完善。

3. 4 扣分標(biāo)準(zhǔn)：遵循審計(jì)實(shí)際

審評(píng)統(tǒng)一視角下建立的離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，末級(jí)指標(biāo)（一般為三級(jí)指標(biāo)）需要設(shè)立扣分標(biāo)準(zhǔn)?？鄯謽?biāo)準(zhǔn)是根據(jù)審計(jì)實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行扣分的具體規(guī)則，其中包括扣分上限?？鄯稚舷抟?guī)定的是按照某一個(gè)指標(biāo)實(shí)施評(píng)價(jià)的最大扣分值，在扣分制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中一般為指標(biāo)的權(quán)重值?？鄯稚舷薜脑O(shè)置，可以避免審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題集中在某一方面而扣分過多，以及由于整體的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量多少而影響評(píng)價(jià)結(jié)論公正性的情況。扣分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立過程中，需要充分考慮審計(jì)實(shí)踐情況，保障能夠根據(jù)離任審計(jì)實(shí)施中的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題實(shí)施扣分，推動(dòng)審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論客觀求實(shí)。此外，也可以根據(jù)審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)際情況，將二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重作為所轄三級(jí)指標(biāo)的累計(jì)扣分上限，不單獨(dú)對(duì)每個(gè)三級(jí)指標(biāo)設(shè)立扣分上限?？鄯謽?biāo)準(zhǔn)的確立，也需要根據(jù)審計(jì)實(shí)踐情況和試評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)不斷調(diào)整完善。

3. 5 評(píng)價(jià)實(shí)施：根據(jù)歸屬關(guān)系

根據(jù)審評(píng)統(tǒng)一視角，運(yùn)用所構(gòu)建的離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)施審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)逐一分析審計(jì)實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題同末級(jí)指標(biāo)之間的歸屬關(guān)系，按照所歸屬末級(jí)指標(biāo)的扣分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行扣分評(píng)價(jià)。例如，某次審計(jì)中，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)政府，向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門報(bào)送國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)情況報(bào)告時(shí)，明確該省已完成國(guó)家公園試點(diǎn)方案相關(guān)任務(wù)，確定了試點(diǎn)范圍內(nèi)現(xiàn)有土地權(quán)屬、企業(yè)數(shù)量、居民戶數(shù)等底數(shù)情況，但是審計(jì)發(fā)現(xiàn)，該省并未完成上述工作，存在弄虛作假、編造事實(shí)等問題，報(bào)告由該領(lǐng)導(dǎo)干部簽發(fā)。假設(shè)這一問題歸屬的二級(jí)指標(biāo)為“生態(tài)文明體制改革任務(wù)貫徹落實(shí)”，三級(jí)指標(biāo)為“審核把關(guān)”，扣分標(biāo)準(zhǔn)為“審計(jì)每發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，扣0. 5分，滿分1分，扣完為止”，則扣0. 5分完成該事項(xiàng)的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)實(shí)施中，所有審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題扣分完成后計(jì)算總分，得到審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系下的評(píng)價(jià)分值。

3. 6 綜合得分：補(bǔ)充扣分加分

具體的離任審計(jì)項(xiàng)目開展中，所發(fā)現(xiàn)的問題具有一定變化性和特殊性，評(píng)價(jià)實(shí)施中會(huì)出現(xiàn)有的問題未能歸屬到既有指標(biāo)體系的情況。根據(jù)審評(píng)統(tǒng)一視角，這些審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題也是該次審計(jì)評(píng)價(jià)的依據(jù)。因此，在按照審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系得出評(píng)價(jià)分值后，還需根據(jù)各次審計(jì)的具體查證事實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整的方法，主要是針對(duì)未能歸屬到已有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行補(bǔ)充扣分評(píng)價(jià)。扣分的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)參與項(xiàng)目審計(jì)人員的焦點(diǎn)小組討論結(jié)果及審計(jì)評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)等確定。對(duì)于多次出現(xiàn)的補(bǔ)充扣分事項(xiàng)，將其凝練為評(píng)價(jià)指標(biāo)，增加到已有指標(biāo)體系中。同時(shí)，可設(shè)置加分項(xiàng)。審評(píng)統(tǒng)一視角下的扣分制評(píng)價(jià)體系，并不排斥部分加分項(xiàng)的設(shè)立。審計(jì)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任有突出表現(xiàn)的事項(xiàng)或取得的優(yōu)異成績(jī)，可進(jìn)行加分，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。加分事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)中國(guó)資源環(huán)境政策要求和審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探索確立。補(bǔ)充扣分加分后計(jì)算綜合得分，并進(jìn)行等次判定。判定標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)審計(jì)實(shí)踐和試評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)初步設(shè)立為：得分90分以上，評(píng)價(jià)為“好”；80分以上不滿90 分，評(píng)價(jià)為“較好”；70 分以上不滿80 分，評(píng)價(jià)為“一般”；60分以上不滿70分，評(píng)價(jià)為“較差”；不滿60分，評(píng)價(jià)為“差”。

3. 7 強(qiáng)制評(píng)價(jià)：確定約束事項(xiàng)

按照《規(guī)定》要求，離任審計(jì)評(píng)價(jià)中還存在強(qiáng)制評(píng)價(jià)的情況。強(qiáng)制評(píng)價(jià)，指領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所在轄區(qū)或部門如果發(fā)生特定的資源環(huán)境事項(xiàng)，那么只能評(píng)價(jià)為特定等次。這些事項(xiàng)，可以稱為強(qiáng)制評(píng)價(jià)的約束事項(xiàng)，需要客觀審慎設(shè)置。《規(guī)定》列出了三個(gè)方面的事項(xiàng)：一是約束性指標(biāo)、相關(guān)規(guī)劃（計(jì)劃）目標(biāo)和資源環(huán)境生態(tài)紅線管控任務(wù)完成以及數(shù)據(jù)真實(shí)性情況；二是發(fā)生自然資源損毀、生態(tài)破壞（災(zāi)害）、環(huán)境污染等事件的程度或未有效治理的突發(fā)環(huán)境事件隱患情況；三是違紀(jì)違法違規(guī)行為情況。如果存在這三個(gè)方面事項(xiàng)中的一種情況，根據(jù)嚴(yán)重程度，須評(píng)價(jià)為“一般”及以下等次，不得突破［1］。根據(jù)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還可探索將當(dāng)?shù)刂匾吞厣Y源環(huán)境稟賦的保護(hù)管理情況也作為約束事項(xiàng)，如甘肅的祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。并且，可以細(xì)化各個(gè)約束事項(xiàng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，第一個(gè)約束事項(xiàng)“指標(biāo)目標(biāo)任務(wù)完成和數(shù)據(jù)真實(shí)性情況”的判定標(biāo)準(zhǔn)，可將總指標(biāo)數(shù)的三分之一和二分之一作為劃定尺度，其中等次“差”的標(biāo)準(zhǔn)為：在審計(jì)抽查的約束性指標(biāo)、相關(guān)規(guī)劃（計(jì)劃）目標(biāo)和資源環(huán)境生態(tài)紅線管控任務(wù)完成情況中，發(fā)現(xiàn)總指標(biāo)數(shù)二分之一及以上的指標(biāo)（目標(biāo)、任務(wù)）未完成，總指標(biāo)數(shù)二分之一及以上的領(lǐng)域在數(shù)據(jù)真實(shí)性方面存在問題。

4 構(gòu)建方案的應(yīng)用：省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)評(píng)價(jià)為例

為進(jìn)一步闡釋審評(píng)統(tǒng)一視角下離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方案的應(yīng)用，以省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)評(píng)價(jià)為例，運(yùn)用該方案建立完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。離任審計(jì)制度確立以來，審計(jì)署共組織實(shí)施了35個(gè)以正省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)對(duì)象的審計(jì)項(xiàng)目，涉及59名領(lǐng)導(dǎo)干部。相較省、市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施的項(xiàng)目，審計(jì)署本級(jí)組織實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量較高，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題更能體現(xiàn)離任審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)，也反映了對(duì)這項(xiàng)新審計(jì)監(jiān)督制度進(jìn)行探索的前沿水平。因此，以這35個(gè)離任審計(jì)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，基于審評(píng)統(tǒng)一視角來構(gòu)建省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并分別按照六個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行說明。具體而言，案例中評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立采用頻次和相關(guān)性統(tǒng)計(jì)法，指標(biāo)權(quán)重和扣分標(biāo)準(zhǔn)的確定采用焦點(diǎn)小組座談法，小組成員以熟悉離任審計(jì)制度自2015年試點(diǎn)以來的實(shí)踐情況為選擇依據(jù)，由審計(jì)署相關(guān)司局和特派辦的8名人員構(gòu)成，保證所建立的指標(biāo)體系最大程度貼合審計(jì)實(shí)踐，符合審計(jì)評(píng)價(jià)工作規(guī)律。需要指出的是，省域范圍內(nèi)資源環(huán)境管理事項(xiàng)多，具體審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的動(dòng)態(tài)變化性大，因此將二級(jí)指標(biāo)權(quán)重作為所有三級(jí)指標(biāo)累計(jì)扣分的上限，不再對(duì)每一個(gè)三級(jí)指標(biāo)單獨(dú)設(shè)立扣分上限。

4. 1 貫徹落實(shí)指標(biāo)

貫徹落實(shí)指標(biāo)，評(píng)價(jià)的是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署方面的情況，也集中反映了被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行貫徹落實(shí)責(zé)任方面的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況。貫徹落實(shí)指標(biāo)包含的二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，是針對(duì)該指標(biāo)框架中具體審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的歸納和提煉。根據(jù)分析，貫徹落實(shí)類審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題可概括為三個(gè)方面：一是生態(tài)文明體制改革相關(guān)任務(wù)推進(jìn)落實(shí)不到位；二是國(guó)家有關(guān)自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大戰(zhàn)略貫徹落實(shí)不到位；三是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革情況落實(shí)不到位，將其分別凝練為體制改革任務(wù)貫徹落實(shí)、重大戰(zhàn)略貫徹落實(shí)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革貫徹落實(shí)等二級(jí)指標(biāo)。根據(jù)焦點(diǎn)小組討論結(jié)果，貫徹落實(shí)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置為15分，3個(gè)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分別設(shè)置為7分、5分和3分；然后，根據(jù)對(duì)3個(gè)二級(jí)指標(biāo)中各自審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分析提煉，分別建立三級(jí)指標(biāo)；綜合焦點(diǎn)小組討論結(jié)果和審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立扣分標(biāo)準(zhǔn)，見表1。根據(jù)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)資源環(huán)境治理政策，貫徹落實(shí)指標(biāo)中可以設(shè)立加分項(xiàng)，即被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，獲得中央相關(guān)部門正式發(fā)文予以推廣的，每1項(xiàng)加1分，累計(jì)加分不超過5分。

4. 2 法律遵守指標(biāo)

法律遵守指標(biāo)，評(píng)價(jià)的是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)方面的情況，也集中反映了被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行法律法規(guī)遵守責(zé)任方面的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況。根據(jù)分析，法律遵守類審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題可以歸納為三個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部本人組織出臺(tái)的法規(guī)制度和規(guī)劃不符合國(guó)家資源環(huán)境法律法規(guī)；二是領(lǐng)導(dǎo)干部本人組織出臺(tái)的制度和規(guī)劃不及時(shí)或不符合實(shí)際情況；三是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不符合國(guó)家資源環(huán)境法律法規(guī)。進(jìn)一步，將這三個(gè)方面分別凝練為組織出臺(tái)的制度規(guī)劃合規(guī)性、組織出臺(tái)的制度規(guī)劃符合實(shí)際情況和及時(shí)性、重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合規(guī)性等二級(jí)指標(biāo)。根據(jù)焦點(diǎn)小組討論結(jié)果，法律遵守指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置為15分，3個(gè)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分別設(shè)置為6分、4分和5分；然后，建立三級(jí)指標(biāo)和扣分標(biāo)準(zhǔn)，其中三級(jí)指標(biāo)共11個(gè)，見表2。

4. 3 決策審批指標(biāo)

決策審批指標(biāo)，評(píng)價(jià)的是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策方面的情況，也集中反映了被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行決策審批責(zé)任方面的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況。根據(jù)分析，決策審批類審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題可以歸納為四個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)落實(shí)主體功能區(qū)劃、全國(guó)國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等要求情況不到位；二是領(lǐng)導(dǎo)干部本人或參與集體研究的有關(guān)自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用的決策違反相關(guān)規(guī)定；三是領(lǐng)導(dǎo)干部本人決策或參與研究集體決策落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)要求不到位；四是領(lǐng)導(dǎo)干部本人推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單落地實(shí)施不到位。進(jìn)一步，將這四個(gè)方面分別凝練為所在地區(qū)落實(shí)資源環(huán)境規(guī)劃要求情況、本人或參與的開發(fā)利用決策合規(guī)情況、本人或參與的決策落實(shí)環(huán)評(píng)要求情況、本人推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施情況等二級(jí)指標(biāo)。根據(jù)焦點(diǎn)小組討論結(jié)果，決策審批指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為20分，4個(gè)二級(jí)指標(biāo)權(quán)重分別設(shè)置為4分、6分、6分和4分；然后，建立三級(jí)指標(biāo)和扣分標(biāo)準(zhǔn)，其中三級(jí)指標(biāo)共13個(gè)，見表3。

4. 4 目標(biāo)完成指標(biāo)

目標(biāo)完成指標(biāo)，評(píng)價(jià)的是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間在完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)方面的情況，也集中反映了被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行目標(biāo)完成責(zé)任方面的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況。根據(jù)分析，目標(biāo)完成類審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題可以歸納為四個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)生態(tài)文明目標(biāo)考核相關(guān)制度不健全；二是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的約束性指標(biāo)未完成；三是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)大氣、水、土壤污染防治等行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)未完成；四是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面約束性指標(biāo)弄虛作假。進(jìn)一步，將這四個(gè)方面分別凝練為生態(tài)文明目標(biāo)考核制度建設(shè)、資源環(huán)境約束性指標(biāo)完成、污染防治行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)完成、資源環(huán)境約束性指標(biāo)弄虛作假等二級(jí)指標(biāo)。根據(jù)焦點(diǎn)小組討論結(jié)果，目標(biāo)完成指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置為15分，4 個(gè)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分別設(shè)置為4 分、2 分、3 分和6分；然后，建立三級(jí)指標(biāo)和扣分標(biāo)準(zhǔn)，其中三級(jí)指標(biāo)共14個(gè)，見表4。此外，根據(jù)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)資源環(huán)境治理政策，目標(biāo)完成指標(biāo)方面可以設(shè)立加分項(xiàng)，即約束性指標(biāo)在達(dá)到既定考核目標(biāo)的前提下，改善幅度超過目標(biāo)任務(wù)量30%的，每項(xiàng)加1分，累計(jì)加分不受權(quán)重分值影響，即“目標(biāo)完成”指標(biāo)的得分可以超過15分，但是總分不得突破100分。

4. 5 監(jiān)督管理指標(biāo)

監(jiān)督管理指標(biāo)，評(píng)價(jià)的是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任方面的情況，也集中反映了被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行監(jiān)督管理責(zé)任方面的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況。根據(jù)分析，監(jiān)督管理類審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題可以歸納為六個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)普遍存在自然資源資產(chǎn)開發(fā)不合法、管理無序、使用不合理及生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力等問題；二是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)自然資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線等管控不力；三是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)資源環(huán)境承載能力變化情況及監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建立運(yùn)行不到位；四是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)對(duì)嚴(yán)重?fù)p毀自然資源資產(chǎn)和重大生態(tài)破壞（災(zāi)害）、環(huán)境污染事件預(yù)防處置不到位；五是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)及數(shù)據(jù)弄虛作假案件處理不到位；六是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)對(duì)以前年度中央相關(guān)督察、國(guó)家審計(jì)和專項(xiàng)考核檢查等發(fā)現(xiàn)問題的督促整改不到位。進(jìn)一步，將這六個(gè)方面分別凝練為二級(jí)指標(biāo)：資源環(huán)境開發(fā)、使用和保護(hù)的監(jiān)管，資源環(huán)境生態(tài)紅線的管控，資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建立運(yùn)行，資源環(huán)境污染事件預(yù)防處置，資源環(huán)境管理數(shù)據(jù)弄虛作假案件處理，資源環(huán)境督察檢查問題整改。根據(jù)焦點(diǎn)小組討論結(jié)果，監(jiān)督管理指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為20分，6個(gè)二級(jí)指標(biāo)權(quán)重分別設(shè)置為3分、4分、2分、3分、4分和4分；然后，建立三級(jí)指標(biāo)和扣分標(biāo)準(zhǔn)，其中三級(jí)指標(biāo)共21個(gè)，見表5。

4. 6 資金項(xiàng)目指標(biāo)

資金項(xiàng)目指標(biāo)，評(píng)價(jià)的是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用以及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行方面的情況，也集中反映了被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資金項(xiàng)目分配、管理、使用和績(jī)效等責(zé)任方面的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況。根據(jù)分析，資金項(xiàng)目類審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題可以歸納為六個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)相關(guān)稅費(fèi)、政府性基金以及有償收入征收、分配普遍存在違規(guī)問題；二是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金普遍安排不到位、管理使用存在問題；三是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)普遍存在資源環(huán)保資金使用績(jī)效不佳；四是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)普遍存在資源環(huán)境項(xiàng)目規(guī)劃滯后、建設(shè)未按時(shí)開（完）工；五是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)普遍存在已建成資源環(huán)境項(xiàng)目運(yùn)行不合規(guī)、管護(hù)缺乏相關(guān)機(jī)制和責(zé)任主體，六是領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)普遍存在資源環(huán)境已建成項(xiàng)目實(shí)施效果不佳。進(jìn)一步，將這六個(gè)方面分別凝練為二級(jí)指標(biāo)：資金征收分配、資金管理使用、資金績(jī)效、項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)行管護(hù)、項(xiàng)目實(shí)施效果。根據(jù)焦點(diǎn)小組討論結(jié)果，資金項(xiàng)目指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置為15分，6個(gè)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分別設(shè)置為2分、3分、3分、2分、2分和3分。由于資源環(huán)境資金項(xiàng)目方面的審計(jì)查證問題，一般為某一自然資源類型或環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的特定資金或項(xiàng)目方面的問題，涉及種類非常多，不適宜再進(jìn)行三級(jí)指標(biāo)的分析凝練。所以，資金項(xiàng)目指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系只設(shè)立一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)，不設(shè)立三級(jí)指標(biāo)。這樣，根據(jù)焦點(diǎn)小組討論結(jié)果和審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立扣分標(biāo)準(zhǔn)，見表6。

5 結(jié)論與討論

構(gòu)建科學(xué)可用的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是離任審計(jì)“十四五”期間實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要在理論研究和實(shí)踐探索上解決的關(guān)鍵問題。已有研究采用評(píng)價(jià)模型借鑒、考核指標(biāo)選取和審計(jì)內(nèi)容分析等視角，所建立指標(biāo)體系呈現(xiàn)同離任審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)踐“兩張皮”的情況。研究提出“審評(píng)統(tǒng)一”的嶄新理論視角及具體構(gòu)建方案，并且以省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)評(píng)價(jià)為例進(jìn)行了闡釋。主要結(jié)論如下。

（1）審評(píng)統(tǒng)一視角植根于國(guó)家審計(jì)法律制度體系和審計(jì)實(shí)踐，通過評(píng)價(jià)邏輯、評(píng)價(jià)依據(jù)和評(píng)價(jià)指標(biāo)來源等維度的轉(zhuǎn)變，解決了所建立指標(biāo)體系同審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)踐脫節(jié)的問題。評(píng)價(jià)邏輯維度，根據(jù)審計(jì)揭示問題的核心特質(zhì)遵循扣分的邏輯進(jìn)行評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)依據(jù)維度，將開展審計(jì)中的實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題情況作為評(píng)價(jià)的主體依據(jù)；評(píng)價(jià)指標(biāo)來源維度，將已有審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題作為構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)的主要來源。

（2）離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，遵循審評(píng)統(tǒng)一視角能夠形成完整的構(gòu)建方案。審評(píng)統(tǒng)一視角下審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的思路，包括根據(jù)審計(jì)查證事實(shí)凝練評(píng)價(jià)指標(biāo)、遵循審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)際設(shè)置指標(biāo)權(quán)重、采用扣分評(píng)價(jià)方法建立賦分標(biāo)準(zhǔn)。具體到離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，方案包括聚焦責(zé)任維度建立一級(jí)指標(biāo)、凝練審計(jì)問題建立次級(jí)指標(biāo)、依照權(quán)責(zé)特點(diǎn)設(shè)置權(quán)重分布、遵循審計(jì)實(shí)際確定扣分標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)歸屬關(guān)系進(jìn)行評(píng)價(jià)實(shí)施、補(bǔ)充扣分加分計(jì)算綜合得分、確定約束事項(xiàng)進(jìn)行強(qiáng)制評(píng)價(jià)。

（3）省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的案例，說明審評(píng)統(tǒng)一視角下的指標(biāo)體系構(gòu)建方案科學(xué)可用?；趯徲?jì)署實(shí)施的35個(gè)正省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)項(xiàng)目，根據(jù)審評(píng)統(tǒng)一視角下的離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方案，建立了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)體系，包括貫徹落實(shí)、法律遵守、決策審批、目標(biāo)完成、監(jiān)督管理和資金項(xiàng)目6個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，體制改革任務(wù)貫徹落實(shí)、組織出臺(tái)的制度規(guī)劃合規(guī)性、決策落實(shí)環(huán)評(píng)要求等26個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，簽署審議的制度符合資源環(huán)境法律法規(guī)要求、審批審簽的重大項(xiàng)目落實(shí)環(huán)評(píng)情況、重大敏感資源環(huán)境生態(tài)問題解決等72個(gè)三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)以及相應(yīng)的指標(biāo)權(quán)重和扣分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)評(píng)價(jià)同審計(jì)查證事實(shí)的有機(jī)統(tǒng)一。

為推動(dòng)審評(píng)統(tǒng)一視角下離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的不斷完善，提出以下建議：①完善離任審計(jì)結(jié)果公告制度。離任審計(jì)結(jié)果的公告，能夠推動(dòng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究向?qū)徲?jì)發(fā)現(xiàn)問題導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型。《規(guī)定》指出，各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)逐步探索和推行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果公告制度［1］。但是從實(shí)際情況看，離任審計(jì)結(jié)果公告制度目前還處于起步階段，制約了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的研究。因此，應(yīng)探索建立離任審計(jì)結(jié)果公告的原則、程序、內(nèi)容等專門制度規(guī)范，并且在形成成熟的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系后，公告的內(nèi)容部分可以包括被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的各項(xiàng)指標(biāo)得分情況。②建立離任審計(jì)分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。從審評(píng)統(tǒng)一視角出發(fā)，省、市、縣、鄉(xiāng)、部門和不同主體功能區(qū)，以及城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)三大空間格局地區(qū)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的內(nèi)容和特點(diǎn)不同，應(yīng)建立差異化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中，主要是二級(jí)和三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的調(diào)整完善。③加強(qiáng)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系同其他生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督考核指標(biāo)體系的協(xié)同。目前，除離任審計(jì)評(píng)價(jià)外，還有綠色發(fā)展指標(biāo)體系、生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核指標(biāo)等其他生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督考核體系，應(yīng)增強(qiáng)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)同這些生態(tài)文明監(jiān)督考核指標(biāo)之間的協(xié)同，充分發(fā)揮離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究中的“導(dǎo)向標(biāo)”和“緊箍咒”作用，提升離任審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果在考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部中的運(yùn)用水平。

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