摘 要：耕地“進出平衡”是確保實現耕地數量不減少、質量不降低的重要舉措。四川省南充市順慶區(qū)開展耕地“進出平衡”工作以來，取得了一定成效，但在實施過程中也存在以下問題：缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、造成工作重復開展，資金來源無保障、群眾支持度低，流入地塊選擇不科學、造成可開發(fā)耕地資源浪費，驗收認定和后期監(jiān)管不到位、存在耕地拋荒撂荒風險等。針對以上問題，建議采取制訂耕地恢復年度計劃、提前謀劃耕地“進出平衡”工作，加大資金支持力度、多措并舉提升群眾意愿，建立耕地后備資源庫、科學有序開展耕地恢復工作，強化耕地驗收和后期監(jiān)管、切實保障恢復耕地真實可用等措施，以確保耕地“進出平衡”工作落實到位。

關鍵詞：進出平衡；耕地保護；糧食安全；耕地紅線

中圖分類號：F323.2 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）10-34-3

0 引言

耕地保護關乎國計民生與社會穩(wěn)定，一直以來都受到我國的高度重視。為了切實加強耕地保護，自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，明確提出嚴控一般耕地轉為其他農用地，一般耕地在農用地內部結構調整時要實現“進出平衡”［1］。筆者以四川省南充市順慶區(qū)為例，從基層落實的角度分析耕地“進出平衡”工作實施過程中存在的難點，并提出相應的對策建議，以期為耕地“進出平衡”工作更好地落實提供現實依據和參考。

1 順慶區(qū)概況

順慶區(qū)地處四川省東北部丘陵地區(qū)，總面積542.46 km2，地勢西北高、東南低、海拔為270～530 m，屬亞熱帶濕潤氣候區(qū)。2009—2019年，順慶區(qū)耕地凈減少5 466.67 hm2，耕地流向林地6 113.3 hm2，耕地流向園地1 620.0 hm，嚴重沖擊耕地保護紅線。在此背景下，當地實施耕地“進出平衡”，嚴格耕地用途管制，對于開展耕地保護工作極為關鍵、迫切和重要。

2022年，為保證耕地數量不減少，四川省市縣三級聯(lián)動，結合年度變更調查、耕地流出、耕地衛(wèi)片監(jiān)督、自然資源綜合監(jiān)測等數據，逐級下達耕地恢復目標任務。順慶區(qū)圍繞上級下達的目標任務，主要采取撂荒地原地整改、園林地套種、殘次園地退出、異地恢復等方式，最終恢復耕地358.6 hm2，實現了耕地年度“進出平衡”［2］。但從基層角度看，順慶區(qū)在耕地“進出平衡”工作實施過程中存在很多問題，導致整改工作推進較慢、成本較高、效果較差。

2 順慶區(qū)推進耕地“進出平衡”工作具體做法

2.1 加強組織領導，壓實工作責任

針對耕地流出嚴重的問題，順慶區(qū)政府制訂了耕地“非農化、非糧化”問題專項整改方案，明確了整改目標、內容、要求，將耕地流出問題整改主體責任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，建立健全了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村主體、農戶參與”的工作機制。同時，順慶區(qū)建立督查通報制度，區(qū)政府相關工作負責人組織農業(yè)農村局、自然資源和規(guī)劃局、目標辦等部門領導組成整改工作督導組，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地恢復整改情況逐地塊進行現場檢查督導，并將整改進度、整改效果檢查情況及時匯報給區(qū)委、區(qū)政府主要領導，形成區(qū)委、區(qū)政府主要領導每周調度、目標辦每日通報的工作機制，確保耕地恢復工作目標落實到位。

2.2 加強摸底排查，建立信息臺賬

順慶區(qū)自然資源和規(guī)劃局結合第二次全國土地調查、第三次全國土地調查（以下簡稱“二調”“三調”）、土地調查年度變更、林業(yè)管理等相關數據進行內業(yè)分析，將耕地“非農化”“非糧化”問題圖斑及耕地擬流入恢復圖斑移交各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行整改恢復。順慶區(qū)自然資源和規(guī)劃局、農業(yè)農村局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組相關人員對耕地“非農化”“非糧化”問題圖斑及耕地擬流入恢復圖斑逐地塊進行摸排登記，全面完成恢復整改地塊名稱、位置、具體面積、形成時間、戶主名稱、土地流轉情況、現場照片、整治措施建議等信息的收集，并建好鎮(zhèn)、村兩級臺賬，做到排查一塊、研究一塊。同時，順慶區(qū)針對實際調查后確實無法整改和整改難度大的圖斑，為防止整改恢復工作簡單粗暴“一刀切”，在尊重群眾意愿的前提下選擇低效益經濟林、園地和多年撂荒形成的灌木林地實行異地恢復整改。

2.3 因地制宜制訂整改方案，分類施策科學實施整改

順慶區(qū)針對不同成因形成的耕地流出問題圖斑，結合實際因地制宜逐地塊制訂整改方案。針對低效益園地、林地，順慶區(qū)積極引導群眾自愿調整種植結構，指導群眾“宜耕則耕、宜林則林”［3］。針對有人管理、正在養(yǎng)殖的坑塘水面，順慶區(qū)采取緩期整改，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農街道、村對正在養(yǎng)殖的水產進行收獲后，將坑塘水面等恢復整改為耕地，并建立臺賬，納入下一年耕地“進出平衡”管理。針對新建的農村道路、經營良好的設施農用地，順慶區(qū)補充完善用地手續(xù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織農戶自行落實耕地“進出平衡”。

3 順慶區(qū)耕地“進出平衡”工作存在的問題

3.1 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成工作重復開展

2022年5月開始，在順慶區(qū)政府的安排部署下，順慶區(qū)自然資源和規(guī)劃局與農業(yè)農村局以耕地“非糧化”數據為底圖底數，開展耕地恢復整改工作，并于7月底對整改成果進行驗收入庫。2022年7月，順慶區(qū)根據收集項目及耕地“非糧化”數據，編制順慶區(qū)耕地“進出平衡”工作方案，建立相關數據庫，方案于12月獲批。為保證年度內耕地數量不減少，順慶區(qū)從2022年10月開始，根據自然資源綜合監(jiān)測數據，選擇年度變更調查中非耕地圖斑進行耕地恢復整改，最終2022年實現耕地凈流入108.0 hm2。從以上工作可以看出，順慶區(qū)耕地“進出平衡”工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，僅根據上級部門監(jiān)測數據中耕地流出數量開展耕地恢復工作；編制的耕地“進出平衡”工作方案未能起到有效指導作用，造成耕地“進出平衡”工作重復開展，效率低下；耕地流入地塊選擇具有一定的隨意性，既引發(fā)了群眾對于反復整改工作的不滿，又違背了“以進定出、先進后出、優(yōu)進劣出”的工作原則。

3.2 資金來源無保障，群眾支持度低

目前，流出耕地恢復工作的責任主體是政府，所需資金基本由政府提供。2022年，順慶區(qū)整合了撂荒地整治、糧食種植獎補等涉農資金，開展耕地恢復工作，但因缺少直接收益而難以引入社會資本，資金籌集困難，導致耕地恢復工作進展慢、效果差。此外，順慶區(qū)耕地“非糧化”地塊多數為正在產生經濟效益的果園、養(yǎng)殖坑塘、設施農用地等，這些“非糧化”地塊產生的經濟效益遠遠高于種植糧食的收益，加之沒有相應的獎勵補助措施，人們對耕地恢復工作支持率較低。雖然為防止耕地恢復工作簡單粗暴“一刀切”，順慶區(qū)針對這類問題圖斑主要采取異地恢復的方式，即根據實際選擇殘次經濟林、園地和多年撂荒形成的灌木林地進行恢復整改，但是這部分土地往往分布在二臺地，甚至有些地方機械無法進入，完全靠人力開荒，導致耕地恢復工作進度和效果不盡如人意。

3.3 流入地塊選擇不科學，造成可開發(fā)耕地資源浪費

按照技術要求，可用于耕地“進出平衡”的整改地塊選擇標準為“二調”為耕地，但“三調”標注屬性為即可恢復、工程恢復的林地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地?？捎糜诟亍罢佳a平衡”的整治地塊選擇標準為“二調”為非耕地（不含可調整地類）或“二調”時為耕地，后續(xù)依法建設且落實“占補平衡”成為建設用地，以及災毀土地變更為未利用地。二者最主要的區(qū)別就在于“二調”是否為“耕地”及后續(xù)是否履行“占補平衡”。但是在“進出平衡”工作實際整改地塊選擇中，由于時間緊、任務重，順慶區(qū)更注重疊加“三調”數據和變更調查數據，將可用于耕地“占補平衡”的地塊整改后用于“進出平衡”，導致可開發(fā)耕地資源浪費。

3.4 驗收認定和后期監(jiān)管不到位，存在耕地拋荒撂荒風險

順慶區(qū)耕地“進出平衡”恢復工作完成后，通常由自然資源和規(guī)劃局、農業(yè)農村局組成工作組，按照變更調查中耕地認定標準進行驗收。但順慶區(qū)未明確具體的驗收標準、驗收流程、驗收材料等工作細節(jié)，且由于氣候、糧食種植季節(jié)等原因，部分恢復耕地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)承諾種植的方式通過驗收，驗收工作流于形式，無法保證驗收后的耕地達到種植標準。同時，對于交通不便、耕地質量差的恢復地塊，村民種糧積極性不高，一旦后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管不到位，極可能再次發(fā)生拋荒撂荒。

4 順慶區(qū)落實耕地“進出平衡”工作的對策

4.1 制訂耕地恢復年度計劃，提前謀劃耕地“進出平衡”工作

第一，由自然資源和規(guī)劃局牽頭，提前向發(fā)改、交通、水利等部門收集年度擬實施項目，合理預測耕地轉出需求，結合耕地流出情況、耕地衛(wèi)片監(jiān)督、耕地雙月動態(tài)監(jiān)測等相關數據，制訂年度耕地恢復總任務。第二，順慶區(qū)可結合“二調”“三調”和年度變更調查數據選擇耕地流入地塊，按照“尊重群眾意愿、先易后難”的原則，分階段將耕地恢復任務分解后下達給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施主體，以村組為單位統(tǒng)一開展耕地恢復工作。第三，自然資源和規(guī)劃局、農業(yè)農村局等部門做好技術指導，分地類指導耕地恢復、利用和保護等工作，明確恢復耕地的空間布局和時序安排，合理把握耕地恢復工作節(jié)奏。

4.2 加大資金支持力度，多措并舉提升群眾意愿

第一，順慶區(qū)可根據耕地開墾費用標準設立耕地“進出平衡”專項資金，作為政府組織開展的占用一般耕地實施國土綠化（含綠化帶）、在一般耕地上建設農田防護林等項目或因拋荒撂荒自然成林的耕地“進出平衡”工作經費，并按比例設置獎補資金，激發(fā)基層耕地恢復意愿。第二，順慶區(qū)可建立耕地“進出平衡”指標庫，實行耕地恢復指標儲備管理，鼓勵社會資本參與耕地恢復工作，將完成耕地“進出平衡”任務后結余部分納入指標庫，結余指標在省、市指導下實現區(qū)域市場交易。第三，順慶區(qū)可按照“誰流出、誰恢復”的原則確定耕地恢復責任主體，由恢復主體提供資金、洽談農戶，統(tǒng)籌解決資金和農戶支持問題，保障耕地“進出平衡”工作順利開展。第四，順慶區(qū)可整合群眾支持度較高的撂荒地整治、高標準農田整治、土地開發(fā)、全域綜合整治等土地項目，統(tǒng)籌項目資金、人力、物力，將耕地“進出平衡”任務納入土地項目整體推進。

4.3 建立耕地后備資源庫，科學有序開展耕地恢復工作

第一，順慶區(qū)可由自然資源和規(guī)劃局收集全國國土調查、年度變更調查、高標準農田、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、林地管理等數據，將“二調”為耕地，“三調”為其他農用地和農業(yè)設施建設用地（最好是標注為工程恢復、即可恢復屬性）的地塊，根據坡度、灌溉條件、交通條件等因素建立耕地后備資源庫。第二，將數據庫圖斑下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得相關數據后組織實地踏勘，按照“先易后難、集中連片”的原則，結合實地情況，有計劃、分階段地選定流入地塊，開展耕地恢復工作。對于“二調”“三調”均為非耕地的地塊，為避免“占補平衡”指標浪費，可優(yōu)先納入土地開發(fā)整理后備資源，科學有序推進耕地“進出平衡”和“占補平衡”工作［4］。

4.4 強化恢復耕地的驗收和后期監(jiān)管，切實保障恢復耕地真實可用

第一，順慶區(qū)要盡快出臺恢復耕地的驗收標準和流程，要求自然資源和規(guī)劃局、農業(yè)農村局等部門嚴格按標準和流程進行驗收，保障恢復耕地達到種植條件，同時降低新增耕地撂荒拋荒風險。第二，順慶區(qū)要按照“誰恢復、誰管護”的原則，嚴格落實恢復耕地的實施主體后期耕地管護職責［5］，切實做到恢復耕地數量不減少、質量不降低。第三，順慶區(qū)可依托已建立的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級“田長制”工作體系，構建耕地動態(tài)巡查監(jiān)測體系［5］，壓實耕地保護責任，定期巡查恢復耕地的質量和糧食種植情況，并將巡查結果納入“田長制”工作考核體系，確保將監(jiān)管工作落到實處。

參考文獻：

［1］國家林業(yè)和草原局政府網.自然資源部 農業(yè)農村部 國家林業(yè)和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知［EB/OL］.（2021-11-27）［2023-04-09］.http：//www.forestry.gov.cn/main/5461/20211225/015744062993037.html.

［2］南充市順慶區(qū)人民政府網.南充市順慶區(qū)第三次全國國土調查主要數據公報［EB/OL］.（2022-10-13）［2023-04-09］.https：//www.shunqing.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/tjxx/t_1735463.html.

［3］陳美球.耕地“進出平衡”應立足于區(qū)域糧食產能提升［J］.中國土地，2022（10）：22-24.

［4］曉葉.從“占補平衡”到“進出平衡”［J］.中國土地，2022（1）：1.

［5］郭云，高浩.對耕地“進出平衡”制度落地實施有關問題的思考［J］.中國土地，2022（9）：59-60.