【摘 要】構(gòu)建分類發(fā)展的高等教育體系，推動高等教育平衡充分發(fā)展，已成為我國高等教育的戰(zhàn)略選擇和迫切任務(wù)。根據(jù)新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化的新趨勢，針對高等教育管理體制機制的現(xiàn)實困境，從政策目標(biāo)、政策體系和政策工具三個維度，探索建構(gòu)我國高等教育分類發(fā)展的包容性政策框架。此框架的重點在于進(jìn)一步提升分類發(fā)展政策的目標(biāo)整合性、體系協(xié)同性和工具適配性，促進(jìn)多元平衡的高等教育體系的建設(shè)，發(fā)展多樣、公平而有質(zhì)量的高等教育。

【關(guān)鍵詞】高等教育體系；分類發(fā)展；包容性政策；平衡充分發(fā)展

【中圖分類號】G647 【文章編號】1003-8418（2023）07-0065-07

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【DOI】10.13236/j.cnki.jshe.2023.07.009

【作者簡介】徐高明（1970—），男，江蘇鹽城人，常州大學(xué)高等教育研究院副院長、教授、教育學(xué)博士。

進(jìn)入新時代，構(gòu)建分類發(fā)展的高等教育體系，推動高等教育平衡充分發(fā)展，已成為我國高等教育由大變強、建設(shè)高等教育強國的戰(zhàn)略選擇和迫切任務(wù)?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》明確提出：“分類建設(shè)一批世界一流高等學(xué)校，建立完善的高等學(xué)校分類發(fā)展政策體系，引導(dǎo)高等學(xué)校科學(xué)定位、特色發(fā)展?！薄吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也把 “推進(jìn)高等教育分類管理和高等學(xué)校綜合改革，構(gòu)建更加多元的高等教育體系”作為重要目標(biāo)。然而，“由于思想準(zhǔn)備不足、理論研究滯后、政策引導(dǎo)不到位，我國高等學(xué)校存在分類不清、定位不明、發(fā)展方向趨同等問題”［1］，如何推動高等教育分類發(fā)展，依然是我國高等教育體系建設(shè)過程中的一個難點、痛點和堵點。

本研究根據(jù)新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化的新趨勢，對標(biāo)2035年我國高等教育現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，針對高等教育管理體制機制的現(xiàn)實困境，從政策目標(biāo)、政策體系和政策工具三個維度，探索建構(gòu)我國高等教育分類發(fā)展的包容性政策框架。包容性政策框架是一個從包容性增長、包容性發(fā)展演化而來的全新概念，其核心要義是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，公平合理地分享發(fā)展成果，實現(xiàn)社會的利益整合、公平正義、和諧有序。因此，我國高等教育分類發(fā)展的包容性政策框架，重點在于進(jìn)一步提升政策目標(biāo)的整合性，突出政策體系的協(xié)同性，注重政策工具的適配性，發(fā)揮其導(dǎo)引功能、分配功能、調(diào)控功能、創(chuàng)新功能，以促進(jìn)多元平衡的高等教育體系的建設(shè)，發(fā)展多樣、公平而有質(zhì)量的高等教育。

一、提升分類發(fā)展政策目標(biāo)的整合性

明確政策目標(biāo)是制定和執(zhí)行具體政策的前提條件，然而，政策目標(biāo)又具有多元性和多層次性，這些多元的和多層次的政策目標(biāo)勢必會存在一些重疊、沖突和相互競爭，因而，科學(xué)合理的政策目標(biāo)應(yīng)該追求并實現(xiàn)這些多元和多層次政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)和平衡，即進(jìn)行政策目標(biāo)的整合，“將這些目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，使之概念化并能夠和諧推進(jìn)”［2］。經(jīng)濟(jì)、效率和公平是公共行政的三大規(guī)范性理論支柱，也是公共政策目標(biāo)的三個重要價值追求。所謂經(jīng)濟(jì)和效率就是花更少的錢辦更多的事，所謂公平就是致力于更加合理地分配公共資源、物品和服務(wù)，追求公共利益。然而，由于三種目標(biāo)存在著相互競爭性，這就需要在不同的目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡、協(xié)同與整合。進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。所以，根據(jù)我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化的新趨勢，新時代我國高等教育分類發(fā)展政策不僅要更好地平衡經(jīng)濟(jì)、效率和公平的關(guān)系，更重要的是，還應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)和效率置于公平的框架中來考察，從而使經(jīng)濟(jì)和效率更加符合公平的要求，更多地實現(xiàn)高等教育發(fā)展的公共價值。

中華人民共和國成立以來，國家就一直把重點建設(shè)作為推動高等教育發(fā)展的重要示范和引領(lǐng)性政策［3］，其中，非均衡化的重點大學(xué)建設(shè)政策，已成為我國高等教育領(lǐng)域的一項基本政策和重要的路徑依賴。1952年院系調(diào)整以后，從1954年開始，我國實施了8次較大規(guī)模的重點高校建設(shè)計劃和工程，除去“文革”十年，國家持續(xù)對少數(shù)精英高校進(jìn)行了長達(dá)近60年的重點建設(shè)?？陀^地說，根據(jù)當(dāng)時的國情，我國高校的重點建設(shè)政策在實施初期是可以理解的，也是十分必要的，是基于“窮國辦大教育”客觀現(xiàn)狀“集中力量辦大事”的社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，重點建設(shè)高校的進(jìn)步與成就也是毋庸置疑的，但隨著時間的推移，這一重點建設(shè)政策的效率和公平性都遭到了越來越多的質(zhì)疑。

在長達(dá)近60年的實踐中，我國重點大學(xué)建設(shè)政策至少產(chǎn)生了三個方面的不良后果：一是高校之間缺乏公平的競爭，發(fā)展動力不足。改革開放之前，“指定”為政府確定重點高校的唯一方式，之后，重點建設(shè)高校的產(chǎn)生方式開始由“指定”轉(zhuǎn)向“有競爭的遴選”［4］。但即使是“有競爭的遴選”，也是既缺乏明確的遴選標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系，又缺乏公開透明的遴選程序，其實還是一種政府主導(dǎo)型的發(fā)展方式，這種方式難以保證公平有序的競爭和持續(xù)的創(chuàng)新動力。因此，如果繼續(xù)按照這樣的模式發(fā)展下去，不管我國高等教育系統(tǒng)如何龐大和繁榮，可能都難以健康和持續(xù)發(fā)展。二是導(dǎo)致了“千校一面”的同質(zhì)化現(xiàn)象。由于我國重點建設(shè)的大學(xué)幾乎都是研究型大學(xué)，許多新興的或者處于上升態(tài)勢的院校為了獲取自身“合法性”地位和更加有利的競爭優(yōu)勢，也被迫放棄和背離了它們原先的定位，強調(diào)學(xué)術(shù)研究的價值，不斷模仿傳統(tǒng)大學(xué)的組織特征與行為模式，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“學(xué)術(shù)漂移”現(xiàn)象，發(fā)展目標(biāo)虛高，更名之風(fēng)盛行，同質(zhì)化趨勢明顯。三是產(chǎn)生了高校間極度的兩級分化和“內(nèi)卷化效應(yīng)”。我國長期持續(xù)的重點大學(xué)建設(shè)政策導(dǎo)致了高等教育領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”，“陡峭式”兩級分化的現(xiàn)象十分突出。同時，雖然非重點高校具有強烈的“學(xué)術(shù)漂移”沖動，但由于“馬太效應(yīng)”的加劇，以及近年來國家關(guān)于?？粕究?、普通本科院?！皠?chuàng)大（學(xué)）、申博（士點）”政策空間進(jìn)一步收窄，它們最終也只能無奈地局限在一個較低層次上自我重復(fù)，耗費著有限的資源，重復(fù)著簡單的步伐，自我懈怠、裹足不前，造成了非重點高校嚴(yán)重的“內(nèi)卷化效應(yīng)”。

2017年，“雙一流”建設(shè)名單公布不久，我國著名高等教育專家潘懋元先生就及時提醒，要防止“雙一流”建設(shè)高校和學(xué)科成為天馬行空的“獨行俠”。他建議，“雙一流”建設(shè)應(yīng)輻射全國不同類型、不同層次的高校，要建設(shè)不同層次、不同類型的“雙一流”［5］。而就在2016年，世界知名高等教育學(xué)者菲利普·阿特巴赫教授也提出了中國高等教育中的“泥足”現(xiàn)象［6］。他認(rèn)為，在中國已經(jīng)形成了一種不平衡的高等教育體系，一些頂尖的大學(xué)得到了大量而又慷慨的經(jīng)費資助，并且已經(jīng)可以與世界上最優(yōu)秀的機構(gòu)展開競爭。然而，許多其他的高校則處于高等教育體系的底層，經(jīng)費嚴(yán)重不足，卻吸收了大批的生源，這對提高質(zhì)量是個極大的挑戰(zhàn)。為此，菲利普·阿特巴赫進(jìn)一步指出，對于高等教育系統(tǒng)而言，僅有少數(shù)高質(zhì)量的、精英型的大學(xué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，中國需要一個多元化的高等教育體系，并提供較為均衡的財政支持，以保證較高的教育質(zhì)量。這兩位高等教育專家，對當(dāng)前我國高等教育系統(tǒng)中的兩級分化現(xiàn)象，用“獨行俠”和“泥足”做出了形象的比喻，并且實現(xiàn)了相互印證。因此，推進(jìn)高等教育的平衡充分發(fā)展已成為我國新時代的迫切任務(wù)和要求。

也許有人認(rèn)為，當(dāng)前世界上諸如日本、韓國、德國、俄羅斯等國家都陸續(xù)實施了以政府為主導(dǎo)的世界一流大學(xué)建設(shè)計劃，我國繼續(xù)實行重點大學(xué)建設(shè)理所當(dāng)然，合情合理。殊不知，一方面，世界上由政府主導(dǎo)的世界一流大學(xué)建設(shè)并沒有成為全球的普遍趨勢，諸如美國、英國、澳大利亞、加拿大等高等教育強國并沒有實施這種類似的計劃，也只是極少數(shù)國家的一種選擇?！翱v觀世界，政府的作用主要是保證高等教育公平、促進(jìn)高等教育平等、規(guī)范高等學(xué)校辦學(xué)秩序、保證辦學(xué)基本質(zhì)量，而不是選擇少數(shù)使其獲得優(yōu)先發(fā)展和卓越發(fā)展?！保?］另一方面，即使這些極少數(shù)國家實行了政府主導(dǎo)的世界一流大學(xué)建設(shè)計劃，但在其實施這種支持性計劃之前，這些國家各種類型和層次的高等教育在相對寬松和自由競爭的環(huán)境下都得到了較為平衡和充分的自主發(fā)展，具有相對平衡化的高等教育生態(tài)。另外，這些國家的世界一流大學(xué)建設(shè)計劃并不是一種持久的常態(tài)，而只是在沖刺階段對部分優(yōu)秀高校的一種“助跑”，希望通過加大支持力度幫助這些優(yōu)秀高校在關(guān)鍵階段發(fā)力沖刺、脫穎而出，以實現(xiàn)“臨門一腳”之奇效。再說，其支持的力度和集中度也遠(yuǎn)不如我國。

因此，實現(xiàn)高等教育的平衡充分發(fā)展，既是提升我國高等教育分類發(fā)展政策目標(biāo)整合性的有效途徑，更是時代之需。當(dāng)然，平衡化只是一個相對的概念，平衡化并非均等化。高等教育平衡化發(fā)展的關(guān)鍵是“找短板”“補短板”，主要著力點是：要進(jìn)一步縮小重點與非重點高校的差距、東中西部的區(qū)域差距，以及研究型大學(xué)與應(yīng)用型、職業(yè)技能型高校的差距，重點高校的確定方式要由“指定”“有競爭的遴選”轉(zhuǎn)向“分類競爭遴選”，促進(jìn)各種類型高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，分類建設(shè)一流高校，實現(xiàn)我國高等教育系統(tǒng)“有差異的平衡而又充分的發(fā)展”。正如伯頓·克拉克所言： “如果高等院校各具特色，而不是被呆板地納入一個大而統(tǒng)的體系，高等教育就能夠最有效地體現(xiàn)公平精神?！保?］

二、突出分類發(fā)展政策體系的協(xié)同性

制度主義理論認(rèn)為政策是制度的輸出。制度改革是我國高等教育分類發(fā)展的突破口，實踐中既要加強相關(guān)制度改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，又要加強配套制度供給、完善制度體系、釋放制度紅利。目前，我國高等教育分類發(fā)展的政策體系還不是很完善，一個完整的、系統(tǒng)的高等教育差別化分類發(fā)展政策體系尚未完全形成。因此，高等教育分類發(fā)展政策的頂層設(shè)計與體系完善應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性的、立體化的，我國高等教育分類發(fā)展的相關(guān)政策體系還有待更加系統(tǒng)化的探索與建設(shè)。

在縱向結(jié)構(gòu)上，我國高等教育分類發(fā)展政策體系分為宏觀、中觀、微觀三個層次。首先，法律、法規(guī)是宏觀部分，是一種總政策安排，位于政策體系的頂端，具有長期性和全局性特征，是中、微觀政策的依據(jù)和基礎(chǔ)。例如，1999年開始實施的《中華人民共和國高等教育法》就是這樣的宏觀政策，其中明確提出“根據(jù)不同類型、不同層次高等學(xué)校的實際，推進(jìn)高等教育體制改革和高等教育教學(xué)改革，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益”，從而規(guī)定了我國分類發(fā)展政策的總原則、總目標(biāo)、總路線、總?cè)蝿?wù)。其次，相關(guān)綱要、規(guī)劃等是中觀部分，是一種基本政策安排，位于政策體系的中端，具有階段性和局部性特征，是總政策在某一方面或某一領(lǐng)域的具體化。例如，根據(jù)《高等教育法》的精神，2010年的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)的發(fā)展任務(wù)：“建立高校分類體系，實行分類管理。發(fā)揮政策指導(dǎo)和資源配置的作用，引導(dǎo)高校合理定位，克服同質(zhì)化傾向，形成各自的辦學(xué)理念和風(fēng)格，在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色，爭創(chuàng)一流。”同樣，2021年的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也提出：“推進(jìn)高等教育分類管理和高等學(xué)校綜合改革，構(gòu)建更加多元的高等教育體系。”這些中觀的基本政策都為我國高等教育分類發(fā)展明確了指導(dǎo)原則與基本方針。最后，各種方案、意見、對策、做法和經(jīng)驗等就是微觀部分，是一種具體政策安排，位于政策的最底端，具有變動性和可操作性的特征，主要是針對某一具體問題而實際制定的具體措施，它是對基本政策的分解和具體化。為了有效落實法律法規(guī)和國務(wù)院相關(guān)高等教育分類發(fā)展的政策，國務(wù)院相關(guān)部委針對分類發(fā)展的一些具體問題和緊迫性問題，出臺了本部門的具體政策措施。例如，2017年，教育部《關(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》非常明確地提出，以人才培養(yǎng)定位為基礎(chǔ)，我國高等教育總體上分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型。引導(dǎo)高?？茖W(xué)定位、分類發(fā)展。

從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，我國高等教育分類發(fā)展政策的縱向體系已經(jīng)初步形成，并已形成分類發(fā)展的高度共識，但問題在于宏觀、中觀、微觀政策的協(xié)同性不夠，特別是微觀的具體政策措施對于宏觀和中觀分類發(fā)展政策的支撐度不夠，分類發(fā)展政策的落地效果并不理想。例如，雖然2017年教育部已經(jīng)把我國高等教育劃分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型，但隨后幾年并沒有制定形成相應(yīng)的分類標(biāo)準(zhǔn)、分類管理等配套政策措施，因此，分類發(fā)展的效果并不明顯。再如，早在2015年，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》，確立了地方普通本科高校應(yīng)用型的類型定位和培養(yǎng)應(yīng)用型技術(shù)技能型人才的職責(zé)使命。同年，國務(wù)院頒布了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，開啟了我國一流大學(xué)建設(shè)的新征程。2019年，教育部、財政部發(fā)布《關(guān)于實施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》，打造技術(shù)技能人才培養(yǎng)高地和技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)平臺，引領(lǐng)新時代職業(yè)教育實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。應(yīng)該說，至此我國研究型、應(yīng)用型、職業(yè)技能型高校分類發(fā)展的具體政策架構(gòu)也已初步成形，但仍然存一些亟待解決的問題：一方面，總體上，還缺少一個統(tǒng)籌三類高校分類發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性政策文件；另一方面，這三個政策的實施力度和進(jìn)度相差太大，第二輪“雙一流”建設(shè)已經(jīng)展開，“雙高”計劃首輪建設(shè)也近尾聲，然而由于配套政策措施不到位，支持力度不夠，地方普通本科高校應(yīng)用轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見還處于懸置狀態(tài)，并沒有得到很好的貫徹落實。對此，一是要通過頂層設(shè)計把研究型、應(yīng)用型、職業(yè)技能型高校建設(shè)政策和方案整合到我國高等教育分類發(fā)展的整體政策框架之中；二是要出臺更加細(xì)化的具體政策措施，加大資助力度，盡快落實應(yīng)用型高校建設(shè)計劃，統(tǒng)籌推進(jìn)三類高校分類發(fā)展。

在橫向結(jié)構(gòu)上，高等教育分類發(fā)展政策體系主要包括教育領(lǐng)域內(nèi)外部的政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、文化政策、招生政策、培養(yǎng)政策、就業(yè)政策、評估政策等。由于橫向政策體系結(jié)構(gòu)中的各個構(gòu)成要素的政策主體不同，各自調(diào)控的對象不同，功能也各異，它們之間也就自然地存在著矛盾和沖突。因此，只有有效地化解這些政策間的矛盾和沖突，增強彼此之間的耦合度，才能使它們之間相互補充、彼此協(xié)調(diào)、相互配合，從而有效促進(jìn)高等教育的分類發(fā)展。

教育評價政策是橫向政策結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，具有極強的導(dǎo)向性，引導(dǎo)著評價對象向理想的、期待的目標(biāo)前進(jìn)。教育評價政策一直遵循著“以評促建”的實踐邏輯，就是要通過評估工具“再造”，發(fā)揮評估“指揮棒”作用，引導(dǎo)不同類型高校科學(xué)定位，辦出特色和水平，走多樣化、差異化、特色化發(fā)展道路［9］。然而，非常遺憾的是，以20世紀(jì)80年代開始的我國本科教育教學(xué)評估為例，最初階段評估工作更多的是用“一把尺子量所有高?！?，并未有效發(fā)揮分類發(fā)展的“指揮棒”作用，直到從2011年開始的第二輪周期性評估開始，才嘗試“用自己的尺子量自己”的分類評估，2021年開始的第三輪評估延續(xù)了第二輪的分類評價，并提出了“兩類四種”的評估方案。新一輪評估方案雖然對被評高校的分類更加細(xì)化，但是這種評估方案在對高校類型的引導(dǎo)上依然存在著有待進(jìn)一步商榷和完善的地方，例如，此方案首先從辦學(xué)水平層次上把被評高校分為世界一流大學(xué)與非世界一流大學(xué)兩大類，然后又在非世界一流大學(xué)中再把被評高校分為學(xué)術(shù)型和應(yīng)用型兩個種類。顯然，這種“先縱向分層、再橫向分類”的劃分方法勢必會造成分類與分層的混亂。試問世界一流大學(xué)到底是學(xué)術(shù)型的，還是應(yīng)用型的，還是既不屬于學(xué)術(shù)型也不屬于應(yīng)用型的一個新的獨立的高校類型？事實上，這就與教育部的研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型的分類政策形成了一定程度的齟齬。因此，新一輪評估方案理應(yīng)遵循“橫向分類、縱向分層”的原則，先從橫向功能上把被評高校分為研究型（或者學(xué)術(shù)型）和應(yīng)用型兩大類型，再從縱向水平上把兩大類型分別分為世界一流大學(xué)和非世界一流大學(xué)兩個層次，形成新的兩種類型兩個層次的“兩類四種”評估方案，從而引導(dǎo)研究型高校和應(yīng)用型高校分類建設(shè)一流大學(xué)。

橫向政策協(xié)同性不夠的另一個突出表現(xiàn)，是高校畢業(yè)生就業(yè)政策中的就業(yè)歧視特別是學(xué)歷歧視還比較嚴(yán)重，這不利于促進(jìn)高等教育的分類發(fā)展。教育部一再強調(diào)從來沒有提出過“第一學(xué)歷”這個概念，《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》第三章第二十六條也規(guī)定：“用人單位招用人員、職業(yè)中介機構(gòu)從事職業(yè)中介活動，應(yīng)當(dāng)向勞動者提供平等的就業(yè)機會和公平的就業(yè)條件，不得實施就業(yè)歧視?！钡覈块T、企業(yè)事業(yè)單位在招聘過程中，強調(diào)第一學(xué)歷，要求第一學(xué)歷是“985”“211”“雙一流”等名校畢業(yè)生的歧視性規(guī)定比比皆是，這讓數(shù)量龐大、大多數(shù)來自普通家庭的“二本學(xué)生”和高職高專學(xué)生及其父母難以承受。所以，消除高校畢業(yè)生就業(yè)政策中的歧視性規(guī)定和實際操作中的違法違規(guī)問題，破除唯學(xué)歷、唯名校之怪現(xiàn)象，是促進(jìn)高等教育分類發(fā)展的一個迫在眉睫的必要性保障措施。

三、注重分類發(fā)展政策工具的適配性

政策工具是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的中介與橋梁。在明確政策目標(biāo)并建立較為完備的政策體系之后，采用何種具體的手段和方法（政策工具）以達(dá)成政策目標(biāo)取得預(yù)期結(jié)果就變得十分重要。選擇適宜的分類發(fā)展政策工具，則有利于提高我國高等教育分類發(fā)展政策的效率。政策工具的分類多種多樣，但從總體上大致可以分為兩大類：規(guī)制性政策工具和誘導(dǎo)性政策工具。

新中國誕生至改革開放前，我國高等教育事業(yè)經(jīng)歷了曲折的發(fā)展道路，這一時期“無論是院系調(diào)整、專業(yè)設(shè)置，還是教學(xué)計劃的統(tǒng)一化、教學(xué)研究組的設(shè)立，都體現(xiàn)了政府計劃的主導(dǎo)性”［10］。1978年，黨的十一屆三中全會以后，隨著農(nóng)村改革和城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，繼而實施了教育體制改革，針對政府有關(guān)部門對高等學(xué)校統(tǒng)得過死、學(xué)校缺乏活力的狀況，1985年中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，推進(jìn)以擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)為核心的高等教育管理體制改革。從1992年開始，我國進(jìn)行了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，目前我國高等教育形成了“雙重體制”下的類市場化治理模式，即在高等教育治理中，呈現(xiàn)出“計劃為體，市場為用”的顯著特征，政府計劃管理機制依然發(fā)揮著決定性作用，市場競爭機制的作用比較有限，僅僅是利用市場競爭機制來為政府管理服務(wù)、實現(xiàn)政府管理目標(biāo)而已［11］。很顯然，長期以來，我國高等教育管理體制機制具有鮮明的集權(quán)式、計劃性、行政化的政府主導(dǎo)型特征，這一特征決定了我國高等教育分類發(fā)展的政策工具必然具有突出的規(guī)制性的特點，這就在很大程度上限制了高校的辦學(xué)自主權(quán)。

然而，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，是真正實現(xiàn)高校分類發(fā)展的前置性條件。如果高校自主權(quán)有限，就談不上高校自主選擇和特色發(fā)展，自然也就沒有實質(zhì)意義上的分類發(fā)展。雖然《高等教育法》已經(jīng)賦予高校比較充分的辦學(xué)自主權(quán)，“放管服”改革的力度不可謂不大，但政府部門權(quán)力“放不下”的情況依然嚴(yán)重，這主要是因為政府部門選用的一些不合適的政策工具往往又會把應(yīng)該或者曾經(jīng)下放給高校的權(quán)力消弭于無形。因此，推進(jìn)高等教育管理體制機制改革，優(yōu)化規(guī)制性與誘導(dǎo)性政策工具，增強政策工具的適配性，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，是我國高校分類發(fā)展迫在眉睫的重要任務(wù)。當(dāng)前，作為規(guī)制性政策工具代表的學(xué)科專業(yè)目錄管理制度的過度行政化，以及作為誘導(dǎo)性政策工具代表的項目制資源配置方式的過度泛化，都是影響我國高校辦學(xué)自主權(quán)和高等教育分類發(fā)展的突出問題。

學(xué)科專業(yè)是人才培養(yǎng)的基本單元和重要載體，人才培養(yǎng)是學(xué)科專業(yè)設(shè)置的基本動因。因此，在很大程度上，辦大學(xué)就是辦學(xué)科專業(yè)，大學(xué)的分類發(fā)展主要取決于學(xué)科專業(yè)的結(jié)構(gòu)和特色化建設(shè)，而這些又都與我國高等教育學(xué)科專業(yè)目錄制度及其管理政策緊密相關(guān)。雖然從理論上來說，我國的學(xué)科專業(yè)目錄是高等教育工作的基本指導(dǎo)性文件之一，在人才培養(yǎng)和學(xué)科建設(shè)中只具有指導(dǎo)作用。然而，透過《普通高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定》和《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄設(shè)置與管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，以及我國高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置和調(diào)整的管理工作實踐來看，我國的學(xué)科專業(yè)目錄是“一個對全國高等院校和研究機構(gòu)的學(xué)科設(shè)置、科研方向和人才培養(yǎng)具有最根本、最實質(zhì)性影響”［12］。我國的學(xué)科專業(yè)目錄制度是一種計劃性的行政審批制度，是一種典型的指令性（命令型）學(xué)科專業(yè)目錄，是由上級主管部門按照隸屬關(guān)系依靠行政辦法進(jìn)行下達(dá)；要求高校和科研單位必須堅決嚴(yán)格執(zhí)行，而且在執(zhí)行過程中不得擅自更改設(shè)置。因而，指令性（命令型）目錄其實是計劃管理的一種形式，具有很強的計劃性、強制性、行政性。近年來，雖然我國學(xué)科專業(yè)的管控力度有所放松，交叉學(xué)科的設(shè)置也提上日程，但只有少數(shù)學(xué)位授權(quán)自主審核單位才可以試點設(shè)置交叉學(xué)科，其他絕大多數(shù)高校只能望洋興嘆，這對于全面推進(jìn)新工科、新醫(yī)科、新農(nóng)科、新文科建設(shè)和高校分類發(fā)展需求來說還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，必須推進(jìn)我國學(xué)科專業(yè)目錄制度的改革力度，促進(jìn)其由指令性向指導(dǎo)性的過渡，減少其剛性，增強其柔性和包容性，以適應(yīng)高等教育由“基于學(xué)科的教育”向“學(xué)科交叉的教育”再到“跨界融合的教育”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

20世紀(jì)90年代，由于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，高等教育系統(tǒng)引入市場機制，高等教育的資源配置方式也發(fā)生了明顯的改變。項目制資源配置方式的興起，就是一種基于市場選擇的競爭性教育管理模式。而項目制資源配置方式的興起還跟我國政府對高等教育財政投入方式的改變密不可分。根據(jù)2012年財政部、教育部印發(fā)的《高等學(xué)校財務(wù)制度》，我國高校收入總體上分為兩大類：財政補助收入與非財政補助收入。財政補助收入是各級政府部門的財政撥款，包括經(jīng)常性撥款、科研撥款和其他撥款。經(jīng)常性撥款是各級政府為了保障高校的正常運行而下?lián)艿慕?jīng)費，這種撥款是一攬子打包撥款，限制較少，學(xué)校具有較大的自主權(quán)。科研撥款則是通過競爭而得到的科研項目經(jīng)費，其他撥款是除上述撥款以外的財政撥款?？蒲袚芸詈推渌麚芸畲蟛糠质恰按髅毕逻_(dá)”的，必須“?？顚Ｓ谩保瑢W(xué)校往往無權(quán)再次分配，兩者性質(zhì)相似，可以把它們合并為項目化競爭性撥款。非財政補助收入是指學(xué)校的自籌收入，包括事業(yè)收入、經(jīng)營收入、投資收益、利息、捐贈等。

從目前我國公辦高校辦學(xué)經(jīng)費的實際構(gòu)成來看，財政補助收入是學(xué)校的重要收入來源，其中的項目化競爭性撥款為項目制治理提供了豐厚的資金來源。政府通過發(fā)包的形式“立項目”，高校通過競爭的方式“跑項目”“拿項目”，應(yīng)該說，這種“揭榜掛帥”式的財政經(jīng)費撥付方式，既很好地落實了政府的政策意圖，又大大提升了投資績效。但由于近年來項目制的實施范圍越來越大、頻率越來越高、力度越來越強，形成了嚴(yán)重的“項目治教”路徑依賴，這樣就導(dǎo)致了各種類型各個層次的高校對稀缺資源的無序競爭，大大強化了政府與高等學(xué)校之間的資源依賴關(guān)系，沖淡了高校自我改革的主題和定力，還產(chǎn)生了一定程度的權(quán)力尋租現(xiàn)象，以及“學(xué)術(shù)腐敗、學(xué)術(shù)工廠化、大學(xué)發(fā)展同質(zhì)化”等意外后果。為此，要以法治思維重構(gòu)項目制，“賦予學(xué)術(shù)共同體更多的權(quán)利，避免政府對于大學(xué)治理的過度干預(yù)”［13］。因而，有學(xué)者呼吁：“改革資源配置體制，改革大學(xué)撥款方式，大幅度提高生均定額，將生均定額占撥款的比例提高到80%左右，將各種‘專項’取消或合并。”［14］

從以上對規(guī)制性政策工具和誘導(dǎo)性政策工具的具體分析可以發(fā)現(xiàn)，政策工具的優(yōu)劣是無法通過其本身內(nèi)在的特征來作出簡單評判的，因為“政策工具的選擇并非是在預(yù)設(shè)好的問題與同樣預(yù)設(shè)好的解決方案之間的一種簡單機械匹配的構(gòu)造”，只有當(dāng)政策工具與政策環(huán)境、目標(biāo)和目標(biāo)受眾之間相匹配的時候，才是有效的［15］。這就清楚地告訴我們，在選擇高等教育分類發(fā)展的政策工具時，不僅要關(guān)注政策工具本身的內(nèi)在屬性與特征，而且更要關(guān)注其與目標(biāo)、背景和過程之間的相互嚙合和依存關(guān)系，其實并沒有一般意義上的所謂最優(yōu)或者最差的政策工具，只有與具體目標(biāo)、背景和過程相匹配的最適配的政策工具。因此，在推進(jìn)高等教育分類發(fā)展過程中，根本沒有必要墨守成規(guī)地迷戀某些特定的政策工具而形成路徑依賴，政策工具必須隨著環(huán)境和條件的變化而不斷創(chuàng)新，與時俱進(jìn)。

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基金項目：國家社科基金教育學(xué)一般課題“我國第二方陣高校的發(fā)展困境與破解策略研究”（BIA200183）。

An Inclusive Policy Framework for the Classified Developmentof Higher Education in China

Xu Gaoming

Abstract： It has become a strategic choice and urgent task to build a classified higher education system and promote the balanced and full development of higher education in China. Based on the new trend of the transformation of major social contradictions in China in the new era， and in view of the realistic dilemma of higher education management system and mechanism， the paper explores the construction of an inclusive policy framework for the classified development of higher education in China from the three dimensions of policy objectives， policy systems and policy tools. The focus of this framework is to further improve the integration of goals， system coordination and tool adaptation of classified development policies， promote the construction of diversified and balanced higher education system， and develop diverse， fair and quality higher education.

Key words： higher education system; classified development; inclusive policy; balanced and full development

（責(zé)任編輯 楊國興）