摘 要：分析了2018—2021年羅平縣森林督查情況及森林督查中存在的問(wèn)題，針對(duì)存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策措施，旨在有效遏制違法破壞森林資源行為，切實(shí)維護(hù)森林資源安全提供保障，促進(jìn)森林資源可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)生態(tài)平衡，加快新形勢(shì)下羅平縣林業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：森林督查; 核查; 森林資源管理; 羅平縣

中圖分類號(hào)：F326.27"""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""" 文章編號(hào)：1002-204X（2023）06-0022-04

doi：10.3969/j.issn.1002-204x.2023.06.008

Study on Problems and Countermeasures

in Forest Inspection in Luoping County

Li Yun， Zhang Fujian

（Luoping County Forestry and Grassland Bureau， Luoping， Yunnan 655800）

Abstract This paper analyzes the situation of forest inspection work in Luoping County from 2018 to 2021 and the problems encountered in forest inspection work. In response to these problems， corresponding countermeasures are proposed. The aim is to effectively curb illegal acts that damage forest resources， ensure the security of forest resources， promote sustainable development of forest resources， maintain ecological balance， and accelerate the healthy development of forestry in Luoping under the new situation.

Key words Forest inspection; Verification; Forest resource management; Luoping County

作者簡(jiǎn)介：李云（1974—），男，云南羅平人，正高職高級(jí)林業(yè)工程師，主要從事林政管理、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃等工作。

收稿日期：2022-05-26

森林資源是林業(yè)的立足之本和發(fā)展之基，沒(méi)有森林資源就無(wú)從談起林業(yè)的跨越式發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。在實(shí)際工作中，森林資源管理仍然是林業(yè)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，隨意侵占林地、擅自改變林地用途、毀林開(kāi)墾等問(wèn)題仍然存在，直接影響了森林資源的發(fā)展。近幾年來(lái)，因各種原因改變林地用途、非法占用征用征收林地的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，如得不到及時(shí)有效的解決，不僅會(huì)造成林地資源的大量流失，而且會(huì)嚴(yán)重影響區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。新形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)森林資源管理工作的研究，正確處理好森林資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系，具有十分重要的意義。目前，森林督查是森林資源管理最為有效的措施，在森林資源管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用[1]。

1 羅平縣森林督查基本情況

根據(jù)羅平縣2020年森林資源主要指標(biāo)監(jiān)測(cè)報(bào)告，羅平縣有國(guó)土面積301 800.0 hm2。其中：林地面積164 684.75 hm2，占國(guó)土面積的54.57%;森林面積140 375.03 hm2，森林覆蓋率46.51%;森林蓄積量696.99萬(wàn)m3，單位面積蓄積量73.6 m3/hm2，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道森林資源分布相對(duì)合理。

1.1 森林督查下發(fā)圖斑情況

2018—2021年羅平縣森林督查國(guó)家下發(fā)判讀圖斑共計(jì)1 778個(gè)，面積1 432.28 hm2。其中：判讀變化原因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目使用林地圖斑298個(gè)，面積134.61 hm2，建設(shè)項(xiàng)目使用林地圖斑數(shù)占下發(fā)圖斑總數(shù)的16.76%;判讀變化原因?yàn)椴煞D斑1 402個(gè)，面積1 218.09 hm2，采伐林地圖斑數(shù)占下發(fā)圖斑總數(shù)的78.85%;判讀變化原因?yàn)殚_(kāi)墾林地圖斑78個(gè)，面積79.59 hm2，開(kāi)墾林地圖斑數(shù)占下發(fā)圖斑總數(shù)的4.39%。從表1可以看出，國(guó)家下發(fā)判讀圖斑數(shù)量和面積呈逐年下降趨勢(shì)。

1.2 森林督查核查工作情況

根據(jù)國(guó)家、省、市林業(yè)主管部門對(duì)森林督查的工作安排，按照“要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”“堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”要求，以下發(fā)的衛(wèi)星遙感圖像判讀的疑似森林資源變化圖斑為著力點(diǎn)，以林地“一張圖”為基礎(chǔ)，應(yīng)用遙感技術(shù)，按照森林資源管理“監(jiān)測(cè)、核查、執(zhí)法”3個(gè)全覆蓋要求，采用“衛(wèi)片天上看、地下實(shí)地查”的舉措，主要對(duì)林地管理、林木采伐、自然保護(hù)地管理等森林資源保護(hù)管理情況進(jìn)行督查，切實(shí)加大對(duì)破壞森林資源違法行為的查處和整改力度，確保森林資源得到有效保護(hù)，提升森林資源保護(hù)管理水平，開(kāi)展好羅平縣各年度森林督查工作[2]。

1.3 森林督查圖斑核查結(jié)果

通過(guò)專業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)地核查進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，2018—2021年，羅平縣森林督查違法圖斑共計(jì)300個(gè)，面積114.02 hm2。其中：違法違規(guī)改變林地用途圖斑227個(gè)，面積81.37 hm2，違法違規(guī)改變林地用途圖斑數(shù)占下發(fā)圖斑總數(shù)的12.77%;違法采伐林木圖斑34個(gè)，面積9.42 hm2，違法采伐林木圖斑數(shù)占下發(fā)圖斑總數(shù)的1.91%;違法開(kāi)墾林地圖斑39個(gè)，面積23.23 hm2，違法開(kāi)墾林地圖斑數(shù)占下發(fā)圖斑總數(shù)的2.19%;核實(shí)為耕地的圖斑120個(gè)，面積60.68 hm2，核實(shí)為耕地圖斑數(shù)占下發(fā)圖斑總數(shù)的6.75%;取得使用林地審核審批手續(xù)、辦理林木采伐許可證合法采伐及營(yíng)林生產(chǎn)措施等無(wú)違法圖斑1 358個(gè)，面積1 257.58 hm2，無(wú)違法圖斑數(shù)占下發(fā)圖斑總數(shù)的76.38%（表2）。

2 森林督查核查結(jié)果分析

2.1 違法違規(guī)改變林地用途

2018—2021年，羅平縣森林督查違法違規(guī)改變林地用途圖斑共計(jì)227個(gè)，面積81.37 hm2。違法違規(guī)改變林地用途主要有4種類型：①取得建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核同意書(shū)，但出現(xiàn)超審批范圍使用林地，大型工程、線性工程違法違規(guī)改變林地用途現(xiàn)象尤為突出，如羅八高速公路、牛街河水庫(kù)建設(shè)工程等。②政府部門及招商引資部分建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)及參與建設(shè)人員法律意識(shí)淡薄，無(wú)視林業(yè)法律法規(guī)政策，肆意占用林地，如鐘雄公路、工業(yè)園區(qū)、九龍瀑布景區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等。③因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，修建農(nóng)村田間道路時(shí)難以避讓林地，而這部分道路絕大多數(shù)是在原有道路的基礎(chǔ)上進(jìn)行改擴(kuò)建。④采石、釆砂場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目，因過(guò)去相關(guān)部門監(jiān)管脫節(jié)，形成大量的歷史違法圖斑。

2.2 違法采伐林木

2018—2021年，羅平縣森林督查違法采伐林木圖斑共計(jì)34個(gè)，面積9.42 hm2。違法采伐林木主要有2種類型：①有證超采，一是辦理了林木采伐許可證，超審批范圍采伐;二是未超審批范圍，采伐地點(diǎn)（四至）、采伐方式、采伐樹(shù)種與采伐證的規(guī)定相符，但實(shí)際采伐量大于采伐證規(guī)定采伐量的5%。②無(wú)證采伐，沒(méi)有按規(guī)定辦理采伐證就采伐，主要為亂砍濫伐、偷砍盜伐等。

2.3 擅自開(kāi)墾林地

2018—2021年，羅平縣森林督查開(kāi)墾林地圖斑共計(jì)39個(gè)，面積23.23 hm2。違法開(kāi)墾林地主要有①林地上有林木，毀壞林木后開(kāi)墾林地。②林地上沒(méi)有林木，在撂荒地、宜林地上開(kāi)墾林地。部分撂荒地有土地確權(quán)證書(shū)，但森林資源管理“一張圖”按林地管理，開(kāi)墾林地主要是用于種植生姜、魔芋、三七等經(jīng)濟(jì)作物。

3 羅平縣森林督查工作存在的問(wèn)題

3.1 核查工作不夠細(xì)致深入

林業(yè)信息技術(shù)發(fā)展日新月異，森林督查圖斑現(xiàn)地核查工作量大，工作人員必須掌握新的林業(yè)信息技術(shù)知識(shí)，才能滿足工作要求[3]。因機(jī)構(gòu)改革，基層林業(yè)工作人員流失，老齡化嚴(yán)重，人才斷層，加之各年度森林督查時(shí)間緊、任務(wù)重，致使森林督查核查工作不夠細(xì)致深入。圖斑核查工作中劃分細(xì)斑不到位，面積統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確。現(xiàn)地照片采集不規(guī)范，使用林地審核同意書(shū)、采伐許可證、違法主體等一些圖斑核查的要件不齊全，圖斑有無(wú)違法說(shuō)明不規(guī)范，達(dá)不到圖斑核查要求，也為下一步對(duì)違法圖斑查處帶來(lái)困難。

3.2 依法查處不到位

農(nóng)村修建田間道路，在原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路上進(jìn)行改擴(kuò)建形成的違法違規(guī)改變林地用途圖斑，道路建設(shè)主體是村集體，往往是群眾自發(fā)地投工投勞進(jìn)行修建，而村民認(rèn)為不屬于違法占用林地。執(zhí)法人員在調(diào)查取證過(guò)程中村民不配合，造成調(diào)查取證困難，致使部分圖斑依法查處不到位。

3.3 恢復(fù)植被職責(zé)履行不到位

針對(duì)一些違法圖斑，林業(yè)主管部門作出行政處罰，并在處罰決定書(shū)中明確規(guī)定在期限內(nèi)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件和植被。但在實(shí)際查處過(guò)程中，執(zhí)法部門重在處罰，輕于對(duì)林業(yè)生產(chǎn)條件和植被恢復(fù)的監(jiān)管，從而導(dǎo)致違法主體期限到期后未履行恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件和植被責(zé)任，執(zhí)法單位也沒(méi)有進(jìn)行跟蹤管理，致使恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件和植被的處罰只落在紙上，未落到實(shí)處。歷史上形成的采石、釆砂場(chǎng)建設(shè)違法圖斑，因采石、采砂場(chǎng)關(guān)停，而礦山恢復(fù)由自然資源部門管理，礦山一關(guān)了之，沒(méi)有林業(yè)生產(chǎn)條件和對(duì)植被進(jìn)行恢復(fù)。

3.4 打擊違法行為力度不夠

以政府為主體實(shí)施或招商引資的項(xiàng)目，存在違法違規(guī)改變林地用途的問(wèn)題，在實(shí)際查處過(guò)程中，因行政干預(yù)，難以追究項(xiàng)目建設(shè)主體責(zé)任，往往是對(duì)具體的施工責(zé)任人進(jìn)行行政處罰。紀(jì)檢監(jiān)察部門在“一案雙查”過(guò)程中，也只定性為林業(yè)部門監(jiān)管不到位，對(duì)林業(yè)部門相關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)，存在打擊違法行為力度不夠的現(xiàn)象。

3.5 部分違法圖斑長(zhǎng)久不能銷號(hào)

部分基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目違法使用林地面積達(dá)到追究刑事責(zé)任條件，依法進(jìn)行立案?jìng)刹?，因各種原因，作出不起訴決定。對(duì)于不起訴的案件，檢察院沒(méi)有依據(jù)云檢會(huì)〔2018〕4號(hào)文件要求，提出《檢察建議》，移送相關(guān)部門作出行政處罰。這類圖斑因構(gòu)成刑事案件，檢察院不起訴，林業(yè)主管部門又沒(méi)有行政處罰的依據(jù)，致使這些違法圖斑既未依法查處到位，又無(wú)法補(bǔ)辦使用林地手續(xù)，就這樣形成了一個(gè)“死結(jié)”，致使違法圖斑長(zhǎng)久不能銷號(hào)。

3.6 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)與現(xiàn)行林業(yè)政策矛盾突出

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件也發(fā)生了很大的變化，實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化生產(chǎn)，原有的生產(chǎn)生活道路不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，需把原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)田間道路改擴(kuò)建成機(jī)耕道。這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路有很多是從林地中穿過(guò)，修建這些道路主要是靠村集體自籌資金建設(shè)，因建設(shè)資金有限，只是在原道路上鋪沙面石或硬化，且路面不寬，對(duì)林地林木損害較輕。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改擴(kuò)建田間道路，村集體沒(méi)有資金辦理使用林地審核審批手續(xù)，加之因林地定額少，若辦理林地審核審批手續(xù)，又會(huì)占用大量林地定額，使其他建設(shè)項(xiàng)目缺少林地定額，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施道路建設(shè)與林業(yè)資源管理矛盾突出，長(zhǎng)此以往形成了惡性循環(huán)[4]。

3.7 土地性質(zhì)認(rèn)定有爭(zhēng)議

林業(yè)部門依據(jù)森林資源管理“一張圖”管理林地，因“一張圖”精度誤差或調(diào)查錯(cuò)誤，即使按林地管理的地塊有土地承包證書(shū)或土地確權(quán)證書(shū)，也要按林地進(jìn)行管理。特別是撂荒地開(kāi)墾種植經(jīng)濟(jì)作物，被認(rèn)定為違法開(kāi)墾林地，這在違法圖斑查處過(guò)程中，對(duì)土地性質(zhì)的爭(zhēng)議較大，地類性質(zhì)不好確定，給查處及后續(xù)工作帶來(lái)困難。

3.8 林木采伐監(jiān)管不到位

羅平縣森林督查有近80%的圖斑均為采伐圖斑，這些采伐圖斑有90%以上屬于羅平縣魯布革鄉(xiāng)管理，每年依法辦理采伐證進(jìn)行采伐的林地地塊有500多個(gè)，但魯布革鄉(xiāng)林業(yè)站僅有4名工作人員及40名護(hù)林員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對(duì)采伐林地進(jìn)行全方位無(wú)死角監(jiān)管，致使超審批范圍或亂砍濫伐等違法采伐林木的情況時(shí)有發(fā)生。

4 對(duì)策與措施

4.1 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，確保核查深入細(xì)致

林業(yè)工作事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全，加強(qiáng)林業(yè)資源管理需要大量的人力、物力、財(cái)力，需進(jìn)一步優(yōu)化充實(shí)基層林業(yè)機(jī)構(gòu)，確保林業(yè)機(jī)構(gòu)工作人員在編在崗，真正從事林業(yè)工作。加大對(duì)基層林業(yè)工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不走過(guò)場(chǎng)，使之熟悉林業(yè)法律、法規(guī)、政策，熟練掌握現(xiàn)代林業(yè)信息技術(shù)，準(zhǔn)確理解、應(yīng)用森林督查操作規(guī)程，現(xiàn)地核查精準(zhǔn)無(wú)誤，確保森林督查圖斑核實(shí)深入細(xì)致。

4.2 健全法律法規(guī)，確?；謴?fù)植被落實(shí)到位

自2020年7月1日《森林法》修訂施行以來(lái)，《森林法實(shí)施條例》一直沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的修訂，《森林法》對(duì)違法占用林地查處重林地恢復(fù)輕處罰，利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但在具體執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目確需占用，或已占用無(wú)法恢復(fù)需補(bǔ)辦使用林地手續(xù)的，沒(méi)有區(qū)別對(duì)待，加之各級(jí)林業(yè)部門出臺(tái)的《恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件和植被方案（試行）》，基層林業(yè)部門在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)議較大。建議在《森林法實(shí)施條例》修訂過(guò)程中，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目確需占用林地，需補(bǔ)辦林地使用手續(xù)，并滿足所需林地定額;對(duì)已占用林地地表遭到嚴(yán)重破壞，需補(bǔ)辦使用林地手續(xù)的違法占用林地地塊，查處時(shí)應(yīng)重在處罰，責(zé)令補(bǔ)辦使用林地手續(xù)，并滿足所需林地定額;對(duì)毀林開(kāi)墾種植農(nóng)作物，林地表層基本沒(méi)有破壞，不需恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件就可以直接造林的違法地塊，查處時(shí)應(yīng)重在恢復(fù)植被，制定林地地塊恢復(fù)植被方案。

4.3 加大執(zhí)法力度，增強(qiáng)遵法守法意識(shí)

政府為主體或招商引資的項(xiàng)目使用林地，要按法律、法規(guī)嚴(yán)格進(jìn)行林地核查、審批，并加大查處力度，對(duì)構(gòu)成刑事案件的堅(jiān)決按刑事案件查處。加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理，提高管理人員的法律意識(shí)，使之自覺(jué)遵法守法，依法使用林地。紀(jì)檢監(jiān)察部門在“一案雙查”過(guò)程中，首先要追究負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的政府部門責(zé)任，同時(shí)對(duì)違法使用林地所在地的“林長(zhǎng)”進(jìn)行追責(zé)，重大違法占用林地案件追究縣級(jí)林長(zhǎng)責(zé)任，形成林業(yè)工作全社會(huì)齊抓共管的長(zhǎng)效機(jī)制[5]。

4.4 給予政策支持，解決歷史違法圖斑

對(duì)于林地刑事案件的歷史違法圖斑，給予政策支持，由林業(yè)部門進(jìn)行行政處罰到位后，補(bǔ)辦使用林地審核審批手續(xù)，確保違法圖斑徹底銷號(hào)。對(duì)于因改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件，需在原田間道路上進(jìn)行改擴(kuò)建的道路，對(duì)林地、林木損毀較小，路基寬度在4 m以下的，給予政策支持，只需在縣級(jí)林業(yè)主管部門進(jìn)行備案，通過(guò)評(píng)估后，就可按規(guī)定建設(shè)，所占林地依舊按林地管理，地類為其他林地。這樣既不占用林地定額，又能解決因修建田間道路占用林地的矛盾。

4.5 科學(xué)合理規(guī)劃，為依法用地提供保障

應(yīng)盡快完成國(guó)土空間規(guī)劃，確保地類的唯一性。林業(yè)部門對(duì)所管理的林地進(jìn)行勘界立標(biāo)，在辦理建設(shè)項(xiàng)目使用林地時(shí)有規(guī)可依，在查處違法占用林地案件中，對(duì)林地性質(zhì)不產(chǎn)生爭(zhēng)議，確保林地的唯一性，為依法用地提供保障。

4.6 加強(qiáng)資源管理，森林督查常抓不懈

抓住全面推行“林長(zhǎng)制”的歷史機(jī)遇，制定規(guī)章制度，形成完備的森林資源管理體系，使林地監(jiān)管全方位無(wú)死角，杜絕違法占用林地、違法采伐林木、毀林開(kāi)墾等違法占用森林資源行為。通過(guò)森林督查工作，提高對(duì)林業(yè)工作的認(rèn)識(shí)，把林業(yè)部門只是“防防火、栽栽樹(shù)”的觀念轉(zhuǎn)變到森林資源保護(hù)與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展齊抓共管的認(rèn)識(shí)上來(lái)，把森林督查作為森林資源管理的有效手段常抓不懈。

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責(zé)任編輯：王銀惠