春華

我國(guó)法律法規(guī)對(duì)人防設(shè)施建設(shè)有明確規(guī)定 （圖文無(wú)關(guān)）

湖南省張家界市一家企業(yè)逾期未繳納防空地下室異地建設(shè)費(fèi)，當(dāng)?shù)厝嗣穹揽辙k公室要求補(bǔ)繳未果，雙方對(duì)簿公堂。法院最終判決豁免這家企業(yè)的繳費(fèi)責(zé)任。這充分彰顯了新舊法律交替中，“有利于當(dāng)事人原則”在行政判決中的適用。

未同步修建防空地下室

2017年10月，張家界某商貿(mào)有限公司（下稱“商貿(mào)公司”）在張家界經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)某社區(qū)修建張家界倉(cāng)儲(chǔ)物流中心（一期），總建筑面積48625.2平方米，項(xiàng)目用地性質(zhì)為倉(cāng)儲(chǔ)物流用地。

2018年6月，湖南省人民防空辦公室印發(fā)《關(guān)于規(guī)范防空地下室建設(shè)助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱《湖南人防辦實(shí)施意見(jiàn)》），明確“工業(yè)用地范圍內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)廠房及其配套設(shè)施、工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)物流用地上的倉(cāng)儲(chǔ)用房等項(xiàng)目，不修建防空地下室，不繳納易地建設(shè)費(fèi)”。該實(shí)施意見(jiàn)自2018年7月1日起施行，有效期5年。

2019年，張家界市人民防空辦公室（下稱“人防辦”）在巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，商貿(mào)公司修建的張家界倉(cāng)儲(chǔ)物流中心已基本完工，但未同步修建防空地下室，遂于2019年3月對(duì)商貿(mào)公司的這一行為進(jìn)行立案調(diào)查。5月6日，人防辦制發(fā)的《責(zé)令改正通知書(shū)》送達(dá)商貿(mào)公司，責(zé)令商貿(mào)公司在接到通知后15日內(nèi)改正違規(guī)行為。

2019年12月5日，人防辦制發(fā)的《補(bǔ)繳防空地下室易地建設(shè)費(fèi)通知書(shū)》送達(dá)商貿(mào)公司，要求商貿(mào)公司補(bǔ)繳防空地下室異地建設(shè)費(fèi)共計(jì)217.16萬(wàn)余元。2022年5月10日，人防辦制發(fā)《限期繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)決定書(shū)》（下稱《決定書(shū)》），要求商貿(mào)公司在10日內(nèi)補(bǔ)繳防空地下室易地建設(shè)費(fèi)。若逾期未補(bǔ)繳，自欠繳之日起，每日加收千分之一的滯納金。

補(bǔ)繳要求是否合理

商貿(mào)公司雖然收到了上述通知，但認(rèn)為自身無(wú)須繳費(fèi)，遂于2022年12月7日以人防辦為被告，向轄區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求依法撤銷被告作出的《決定書(shū)》。法庭上，雙方當(dāng)事人圍繞人防辦制發(fā)的《決定書(shū)》是否應(yīng)當(dāng)撤銷，展開(kāi)激烈辯論。

商貿(mào)公司訴稱，被告的具體行政行為違反了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。原告投資建設(shè)的倉(cāng)儲(chǔ)物流中心，各項(xiàng)手續(xù)齊全，屬于合法建設(shè)項(xiàng)目，且屬于法律規(guī)定的“倉(cāng)儲(chǔ)物流項(xiàng)目和城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目”范疇，不是征收防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的對(duì)象，應(yīng)免繳該項(xiàng)費(fèi)用。故請(qǐng)求依法撤銷被告的《決定書(shū)》。

針對(duì)商貿(mào)公司的起訴，人防辦作出回應(yīng)：《決定書(shū)》認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)、適用依據(jù)正確、程序合法。原告于2017年10月取得張家界倉(cāng)儲(chǔ)物流中心（一期）項(xiàng)目的工程規(guī)劃許可證。原告在建設(shè)該項(xiàng)目的過(guò)程中，未按規(guī)定同步修建防空地下室。人防辦于2019年3月進(jìn)行巡查時(shí)，對(duì)其違規(guī)行為進(jìn)行了提示，并要求補(bǔ)建，或補(bǔ)繳防空地下室易地建設(shè)費(fèi)。

人防辦還指出，原告建設(shè)的項(xiàng)目為倉(cāng)儲(chǔ)物流項(xiàng)目，用地性質(zhì)為倉(cāng)儲(chǔ)物流用地，按照立項(xiàng)時(shí)施行的相關(guān)法規(guī)，不屬于免繳防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的項(xiàng)目。

人防辦的依據(jù)是：雖然2018年7月1日起施行的《湖南人防辦實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)物流用地上的倉(cāng)儲(chǔ)物流用房，可以不配套修建防空地下室、不繳納易地建設(shè)費(fèi)。但原告建設(shè)的項(xiàng)目于2017年10月26日即取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)適用當(dāng)時(shí)的規(guī)定，同步修建防空地下室，或繳納易地建設(shè)費(fèi)。

適用“有利于當(dāng)事人原則”

轄區(qū)人民法院經(jīng)審理，對(duì)本案有關(guān)爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行了辨法析理。

首先，關(guān)于被告責(zé)令原告繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)，適用法律法規(guī)是否正確的問(wèn)題?！逗鲜∪嗣穹揽展こ探ㄔO(shè)與維護(hù)管理規(guī)定》有關(guān)條款明確，“倉(cāng)儲(chǔ)物流用房，除國(guó)防戰(zhàn)備需要外，可以不修建防空地下室、不繳納易地建設(shè)費(fèi)”?！逗先朔擂k實(shí)施意見(jiàn)》第一條進(jìn)一步明確，“工業(yè)用地范圍內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)廠房及其配套設(shè)施、工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)物流用地上的倉(cāng)儲(chǔ)物流用房等項(xiàng)目，不修建防空地下室，不繳納易地建設(shè)費(fèi)”。

以上系案涉行政決定作出時(shí)，已經(jīng)有效施行的地方政府法規(guī)及規(guī)范性文件。商貿(mào)公司未履行防空地下室易地建設(shè)費(fèi)繳納義務(wù)的期間，跨越了新、舊規(guī)定。按舊規(guī)定，其應(yīng)當(dāng)繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)；按新規(guī)定，倉(cāng)儲(chǔ)物流用房不需要繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)。行政行為的合法性審查遵循實(shí)體問(wèn)題從舊、程序問(wèn)題從新的原則，但新規(guī)的適用更有利于保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的除外。

另外，《行政處罰法》第三十七條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法違規(guī)的，適用新的規(guī)定?！北景钢?，當(dāng)持續(xù)性的違規(guī)行為跨越了新、舊兩個(gè)階段的規(guī)定時(shí)，參照上述規(guī)定，舊的、認(rèn)為應(yīng)當(dāng)繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的規(guī)定已經(jīng)被新的規(guī)定所廢止；新的規(guī)定認(rèn)為不需要繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)，故應(yīng)當(dāng)適用新的規(guī)定。

其次，關(guān)于逾期加收滯納金，適用法律法規(guī)是否正確的問(wèn)題。《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民防空法〉辦法（2020年修正）》廢除了《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民防空法〉辦法（2011年修正）》中關(guān)于“自欠繳之日起，按日加收千分之一的滯納金”的規(guī)定，這更加有利于保護(hù)行政相對(duì)人。本案中，案涉行為雖發(fā)生在2020年之前，但依據(jù)“有利于當(dāng)事人原則”，應(yīng)適用新規(guī)?！稕Q定書(shū)》中關(guān)于“加收滯納金”的規(guī)定，法規(guī)適用錯(cuò)誤。

綜上所述，人防辦作出案涉行政處理決定時(shí)，未適用新的、更有利于當(dāng)事人的法律法規(guī)，致使其行政處理結(jié)果錯(cuò)誤。2023年6月5日，法院對(duì)外公布該行政訴訟案一審判決結(jié)果：撤銷人防辦于2022年5月10日制發(fā)的《決定書(shū)》。

一審宣判后，雙方當(dāng)事人均未提出上訴，一審判決已生效。

（本文謝絕轉(zhuǎn)載）

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com

法官點(diǎn)評(píng)

我國(guó)立法在規(guī)定法的溯及力時(shí)，確立了“有利于當(dāng)事人原則”。法律規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！卑凑者@一法律規(guī)定精神，法律法規(guī)一般不具有溯及既往的效力，即新出臺(tái)的法律法規(guī)對(duì)其施行前的行為不具有約束力。但如果新出臺(tái)的法律法規(guī)對(duì)維護(hù)當(dāng)事人的利益更加有利，則可以破例適用新法新規(guī)。這是“有利于當(dāng)事人原則”在法不溯及既往一般原則中的例外適用。我國(guó)《民法典》也確認(rèn)了這一原則。類似的規(guī)定在刑事、行政法律規(guī)定中也有體現(xiàn)，在《刑法》中體現(xiàn)為“從舊兼從輕”原則的適用。

“有利于當(dāng)事人原則”對(duì)法不溯及既往原則的突破性適用，目的是為了最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。本案中，商貿(mào)公司的建設(shè)行為發(fā)生在一系列相關(guān)規(guī)定施行期間，如果適用這些規(guī)定，則應(yīng)在限期內(nèi)補(bǔ)繳費(fèi)用和滯納金。但是，在案涉行政處理決定作出時(shí)，上述規(guī)定已經(jīng)成為舊規(guī)定。

與本案相關(guān)的舊規(guī)定，要求類似本案情形的，應(yīng)當(dāng)繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)，還規(guī)定逾期未繳納的，須支付滯納金。而與本案相關(guān)的新規(guī)定，明確了倉(cāng)儲(chǔ)物流用房不需要繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)，且廢止了“滯納金條款”。

綜上，按照“有利于當(dāng)事人原則”，人民法院在處理本案時(shí)適用新規(guī)定，故人防辦依據(jù)舊規(guī)定作出的“責(zé)令商貿(mào)公司繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)，逾期加收滯納金”的決定不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。