胡潔人 施子涵

無人機產業(yè)的蓬勃發(fā)展不僅推動了國民經濟的快速增長，也給人們的生產和生活帶來了諸多便利。然而，在無人機高速發(fā)展的同時，也存在諸多風險隱患，對公民權益、公共利益乃至國家安全提出了挑戰(zhàn)甚至造成威脅。如何依法對無人機進行監(jiān)管，已成為亟待解決的全球性問題。歐盟、美國、英國對無人機的監(jiān)管經驗值得我們參考和借鑒。

歐盟：根據風險等級對無人機開展分類管理

如何對類型眾多、用途各異的各式無人機實現有序的管理，是無人機監(jiān)管工作中首要解決的問題。歐盟對無人機采取以運行為中心，以風險為依據的分類監(jiān)管，將無人機系統的運行分為“開放類”“特許類”及“審定類”三類，針對不同類別采取不同的監(jiān)管制度。具體而言：

首先，“開放類”無人機運行風險最低，其無須遵守傳統航空合規(guī)程序，如航空器適航性合格審定、駕駛員執(zhí)照、運營人合格審定等，亦無須事先取得運行許可。在對“開放類”無人機的管理中，運行安全主要通過運行限制和硬性產品要求進行保障，即將“開放類”中的無人機系統運行細分為A1、A2、A3三個子類，分別對其規(guī)定運行限制：運行于三個子類中的無人機系統產品共分為C0、C1、C2、C3、C4五個等級，對應不同產品要求，由經濟運營者承擔產品合規(guī)義務。由此，通過運行限制和產品要求來控制“開放類”無人機的運行風險。

其次，“特許類”無人機的運行風險高于“開放類”，但不屬于“審定類”的無人機系統運行。因此，稱其為“特許類”。對于“特許類”無人機的具體類型，歐盟未做出羅列式規(guī)定?！疤卦S類”無人機運行時，運營人應當對運行環(huán)境（飛越人口、地形分布、空域類型等）、開展運行的人員的能力、無人機系統的技術特征等開展全面的風險評估，識別地面及空中等相關風險，制定風險緩解措施以保證運行安全。同時，依據運行風險評估結果運營人需要向主管部門申請運行許可。由此實現對“特許類”無人機運行風險的控制。

再次，“審定類”無人機系統包括三種：第一種是基準尺寸為3米或3米以上的無人機，一般能夠在人群上空運行；第二種是用于運送人員的無人機；第三種是用于運輸危險物品的無人機?！皩彾悺睙o人機的運行風險最高，因此歐盟對其以傳統航空規(guī)范加以規(guī)制，并且遵循傳統航空監(jiān)管程序?！皩彾悺睙o人機系統的設計、生產和維護應經過合格審定，同時需遵守運營人審定規(guī)則和遙控駕駛員執(zhí)照頒發(fā)規(guī)則。

綜上所述，“開放類”風險最低，無人機運行無須取得事先運行許可；“特定類”風險較高，運行需取得運行許可；“審定類”風險最高，無人機系統、運營人應經過合格審定。

美國：以強監(jiān)管手段控制無人機濫用風險

美國持續(xù)完善無人機監(jiān)管領域的法律體系，成立專門的執(zhí)法機構，并從立法和執(zhí)法兩個層面逐步建立起強有力的無人機監(jiān)管體系。

首先是立法層面。美國國會頒布了涉及無人機產業(yè)發(fā)展的《2012年聯邦航空管理局現代化與改革法》《2016年聯邦航空管理局擴張、安全和安保法》等多部基礎性、綜合性法律。具體而言，在《2012年聯邦航空管理局現代化與改革法》中，美國制定了無人機產業(yè)的綜合管制規(guī)則、發(fā)展戰(zhàn)略和計劃，要求聯邦航空管理局（FAA）將無人機納入國家空域管理系統，以實現美國對無人駕駛航空器和有人駕駛航空器的統一管理。《2016年聯邦航空管理局擴張、安全和安保法》強調，國家應加大對民航信息系統、空中交通管理系統和國家空域系統中航空安全問題的關注。同時，FAA還定期修改和更新《聯邦法規(guī)匯編》中與實踐相脫節(jié)的內容，及時補充《聯邦航空條例》中的立法“空白”。2016年8月29日，FAA宣布首個小型民用無人機操作規(guī)則正式生效，增加了有關無人機分級分類、強制注冊和劃分飛行空域方面的內容，使《聯邦航空條例》逐步發(fā)展成為眾多無人機規(guī)范性法律文件中最具針對性和全面性的聯邦法規(guī)。除頒布《聯邦航空條例》及其修正案以外，FAA還發(fā)布了一系列與無人機相關的咨詢通告、管理程序和指南，該類文件涵蓋適航標準和指令、航空器登記、一般運行和飛行規(guī)則等內容，雖不具有強制性，但對無人機等民用航空業(yè)的發(fā)展極具指導意義。

其次是執(zhí)法層面。FAA作為民用航空領域最重要的執(zhí)法機構，旨在保障各類航空器的飛行安全和促進民航產業(yè)的發(fā)展。具體到無人機規(guī)制方面，FAA對不同種類的無人機進行特定的管理，對飛行時間、速度和路線進行實時監(jiān)控；對制造商、購買者、實際駕駛員進行身份鑒定和核驗，對符合資質的人員從事相關活動進行許可和批準，從而在研發(fā)、銷售、使用和維護各個階段規(guī)制無人機濫用風險。此外，FAA組建了無人機飛機項目辦公室（UPAO），該辦公室主要由在無人機飛行安全、管理、工程、空中交通服務等方面具有豐富理論知識和實踐經驗的人員組成，承擔制定無人機駕駛航空政策和協調關系的職責。之后，FAA又成立了無人機識別與跟蹤航空規(guī)則制定委員會（ARC），評估現有技術解決方案的可行性和可承受性，修訂和完善不合理內容，以使其符合FAA對空中交通管制的標準和要求。由此，在防控無人機濫用風險的執(zhí)法層面，FAA、UPAO和ARC形成合力，以相關立法為指引，實際監(jiān)管和保障無人機的運行安全。

英國：注重隱私保護并制定無人機專門法

如何在大力發(fā)展無人機產業(yè)的同時，更好地保護社會公眾的隱私，始終是公眾高度關心的議題。

對于該問題，英國《數據保護法》和《調查權力監(jiān)管法》提供了解決之道，要求任何對個人進行監(jiān)控的行為，必須明確告知當事人，且當事人可以要求復制被監(jiān)控的數據，該規(guī)定適用于閉路監(jiān)視系統，也適用于直升機監(jiān)控。通過對相關條文的解釋能夠得出，在無人機時代，無人機操作者亦有義務對被拍攝者進行提示及告知，以尊重及保障新興科技面前的公民隱私權。

在無人機專門立法方面，英國同樣走在世界前列。早在2002年，英國民用航空局就制定了無人機飛行規(guī)則，規(guī)范無人機的許可、注冊、安全飛行等事項，以開放的態(tài)度為民用無人機的發(fā)展提供廣闊的空間。其后經過了6次修訂，最后一次修訂在2015年3月，無人機的適航性和操作安全要求是其主要內容。此外，英國政府于2022年7月18日發(fā)布了與無人機行業(yè)行動小組合作完成的《在英國推進自主空運商用無人機節(jié)省資金和挽救生命》政策性文件。該文件稱，英國政府將投資營造無人機技術發(fā)展的商業(yè)環(huán)境，在2030年前在該行業(yè)提供65萬個工作崗位。該文件認為無人機產業(yè)是巨大的發(fā)展機會，尤其應重視政府與無人機行業(yè)的深入合作，并提出推動商業(yè)無人機行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的多項政策措施。該政策文件為英國商業(yè)無人機行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供進一步的指導，尤其是為政府投資最先進的技術為商業(yè)無人機的技術發(fā)展指明了方向。從無人機的行業(yè)發(fā)展角度，相關立法文件推動了英國正在建立的世界領先的監(jiān)管架構，從而激發(fā)無人機行業(yè)活力，并通過促進公眾對無人機使用和監(jiān)管的了解等措施促進英國商業(yè)無人機行業(yè)的蓬勃發(fā)展。

編輯：薛華? icexue0321@163.com