黃磊

信息技術的不斷發(fā)展、軟硬件的更新?lián)Q代，讓無人機近年來得到迅猛發(fā)展，規(guī)模的擴大、愛好者的增加，給低空空域管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，一些“黑飛”現(xiàn)象還帶來不少法律糾紛，如何進一步規(guī)范變得急迫且重要。

急速發(fā)展帶來監(jiān)管失序

近年來，無人機在日常消費，工業(yè)級應用場景以及小型特種監(jiān)控等方面的需求快速增長。據(jù)2022年底中國航空工業(yè)集團有限公司發(fā)布的《通用航空產業(yè)發(fā)展白皮書（2022）》（以下簡稱《白皮書》）顯示，全球民用無人機市場保持高速增長，預計2025年市場規(guī)模將達到5000億元?！栋灼分赋?，2021年全球民用無人機市場規(guī)模超過1600億元，同比增長61.6%，其中工業(yè)級無人機占60%左右?！栋灼吠瑫r指出，中國已迅速成長為無人機行業(yè)的制造和技術強國，無人機銷量已經占據(jù)全球70%的市場份額。

據(jù)有關行業(yè)主管部門統(tǒng)計，2020年，我國民用無人機研制企業(yè)已超過1300家，其中民營企業(yè)占絕大多數(shù)，銷售額在1億元以上的企業(yè)超過10家。據(jù)2022年全國民航工作會議報告：2021年無人機企業(yè)達1.27萬家，實名登記無人機約83萬架，飛行時間達到千萬小時量級。無人機不僅體量大，而且種類繁多。按照飛行平臺構型分類，有固定翼、多旋翼、無人直升機、垂直起降固定翼等類型；按照動力分類，有油動、電動、油電混合之分；按照用途分類，分為軍用級、工業(yè)級、消費級。此外，結合不同的場景需求，無人機在安防監(jiān)控、應急保障、能源巡檢、農林植保等方面應用深度和廣度不斷拓展延伸。

這種急速發(fā)展和細分延伸，帶來的是對原有空域管理模式的沖擊，并出現(xiàn)了不少監(jiān)管盲區(qū)，在不可控的范圍內難免失序。從管理主體方面，以往緊盯重大飛行器的民航空中交通管理在面對未來數(shù)以百萬架的無人機時較難應對，以前相對單純、明確、簡單的管理模式顯然會受到挑戰(zhàn)。相關部門在面對無人機亂飛、“黑飛”新問題時，更多是做好事后處置，一般是在發(fā)生法律糾紛、出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者形成安全問題時再介入處理，難以做到事前監(jiān)管和事中監(jiān)管。

從監(jiān)管能力方面，無人機信息技術更新?lián)Q代很快，一些技術狂熱愛好者破解“禁飛區(qū)”等違規(guī)行為帶來不小的挑戰(zhàn)。在一些技術人才資源足夠的一線城市或許還能有效監(jiān)管，但在技術能力薄弱、人力資源不足的地區(qū)，這種監(jiān)管往往難以及時跟進、捕捉控制，并進行鎖定懲戒，很多時候只能望“飛”興嘆。

當然，為了應對無人機急速發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，世界各國都在針對低空無人機空中交通管理不斷研究新對策。

“放飛”亂象時有發(fā)生

無人機的廣泛運用，帶來的不僅是飛行熱、航拍熱，也帶來侵犯他人隱私、擾民、泄露機密及敏感信息等一系列問題。

近日，珠海市公安局機場分局機場派出所接到報警稱，有一架無人機在機場凈空區(qū)內飛行。接到警情后，派出所立即啟動應急預案，聯(lián)系民航珠?？展苷竞椭楹C場飛行區(qū)管理部，處警民警到場后快速妥善處置，現(xiàn)場控制一名24歲的無人機操作手方某，之后方某因擾亂機場公共秩序被處以行政拘留5日，該無人機被依法收繳。

這種因為“黑飛”而影響航班、高鐵運營安全的并非個案。其危害結果也不容小覷，以機場凈空區(qū)“黑飛”為例，不僅可能造成大面積航班延誤、飛機備降其他場地、航空公司損失嚴重、耽誤游客出行，更為嚴重的是可能和高速飛行的飛機相撞，使飛機嚴重受損，造成機毀人亡的慘劇。

行政責任之外，一些行為還可能構成刑事犯罪?！稒z察日報》今年初就報道了一則案例，新聞中某無人機發(fā)燒友利用自身掌握的計算機技能“翻墻”，在境外網站購買了破解代碼，對無人機禁飛系統(tǒng)進行破解，最終因涉嫌提供侵入、非法控制計算機信息系統(tǒng)程序、工具罪被提起公訴。

無人機侵犯隱私的問題也時有發(fā)生。去年11月，家住廣州某小區(qū)高層的一名女士無意中發(fā)現(xiàn)，自家窗外一大早有一架無人機高空盤旋，久久沒有離去。該無人機盤旋的位置離窗戶很近，該女士感覺自己的隱私受到了侵犯，準備拿出手機進行取證時，操控者發(fā)覺并很快就將無人機飛走了，雖然該女士報了警，但由于取證困難并沒有抓到偷拍者。

香港也發(fā)生過類似的案例，一名26歲的吳姓男子利用無人機偷窺住宅及酒店大樓，在去年9月至10月間拍攝了多達200段視頻，其中有20多條為不雅視頻，該男子也因涉“窺淫罪”被拘捕，根據(jù)香港法例第200章刑事罪行條例，一經定罪可能被判處監(jiān)禁5年。這也是香港警方首次就利用無人機進行窺淫有關罪行而實行的拘捕。

此外，無人機因操作不當、墜毀等導致傷人事件也屢見不鮮。近日，廣西南寧市青秀山風景區(qū)一男一女在吊威亞進行“飛仙”表演時，女演員突遭無人機砸傷頭部，所幸該女子并無大礙。種種事例的背后，暴露出無人機亂飛、黑飛所帶來的各種風險隱患。究其原因，一方面是“飛手”們缺乏規(guī)則意識和敬畏之心，另一方面則是當前缺乏有效的規(guī)范治理，導致亂象頻出。

只有建章立制、理順關系、強化全方位監(jiān)管，無人機市場才能更加有序、健康、平穩(wěn)發(fā)展。

秩序重建是一個系統(tǒng)工程

失序并不代表無序，涉及無人機的規(guī)定并非空白，比如《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》《關于公布民用機場障礙物限制面保護范圍的公告》《無人駕駛航空器系統(tǒng)標準體系建設指南》《無人機圍欄》《無人機云系統(tǒng)接口數(shù)據(jù)規(guī)范》《無人機駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》等，都分別在一定范圍內起到了規(guī)制作用。

但面對無人機市場的急速擴張，一些短板也暴露無遺，比如2018年6月1日起，國家民航局發(fā)布的《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法（暫行）》正式實施，但該辦法僅對民用經營性無人機的管理作了相關規(guī)定，未涉及自用進行拍攝、娛樂的無人機。

從法律效力位階上，目前我國尚無專門監(jiān)管無人機的法律，如民用航空法沒有相關具體條文、刑法側重無人機違法使用事后處罰。雖然2022年7月，國務院辦公廳印發(fā)《國務院2022年度立法工作計劃》，其中提到的2022年度立法項目包括《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），該條例雖然于2018年起征求意見，但至今尚未正式出臺，且其屬于行政法規(guī)，效力也低于法律。

從管理機制體制方面，目前我國包括大型無人駕駛航空器在內的民用航空器由民航部門管理，航空模型由體育部門管理，但一旦產生違法行為的事后處理又由公安機關負責，目前的管理方式顯然難以對日益龐大的無人機群進行有效監(jiān)管。

在今年的全國兩會上，有全國人大代表提出由于《暫行條例》仍處于征求意見階段，出現(xiàn)實踐中無人機空域使用的管控存在“無法可依”的問題。同時該代表提出建議，除加快推進《暫行條例》發(fā)布之外，還應當進一步理順輕小型無人機低空空域使用管理責任的主體，建立“軍地民”協(xié)同管理機制，將300米以下空域輕小型無人機的飛行管理主管單位明確為地方公安機關，由公安機關直接管理、審批，并將相關數(shù)據(jù)報空軍備案。另外，還應擴大輕小型無人機飛行管理試點范圍，創(chuàng)新管理工作，選取部分空域成為改革試點地區(qū)，探索建立綠色通道，簡化、放寬部分審批程序。

值得肯定的是，不少地方先行出臺了不少管理辦法，一些進一步細化，一些則進行有條件的“松綁”。比如在低空空域管理上，深圳沒有采用“一刀切”式禁飛，而是適當“松綁”，將低空物理空間變成一種前景廣闊的經濟資源。有公開信息顯示，某快運公司獲批深圳市內航線53條，累計飛行13.25萬架次，運輸貨物超280噸。雖然這些地方性管理規(guī)定并不具有普適性，但這些有益探索為更好立法奠定了基礎。

當然，秩序重建是一個系統(tǒng)工程。從制度設計上，國家應加快推動低空改革進程，加強與國家低空空域改革意見匹配的審批流程，厘清監(jiān)管界限、明確監(jiān)管責任，提高空域管理精細化、規(guī)范化程度，建立與民用無人機發(fā)展相適應的空域環(huán)境。

此外，不同責任主體也應進一步強化有關措施。比如監(jiān)管部門，針對亂飛、“黑飛”現(xiàn)象如何建立“黑名單”制度、細化處罰措施等都需要進一步探索；無人機駕駛員教育培訓在提升飛行技能的同時，也應進一步強化法律意識；生產廠家則應當進一步做好無人機“實名制”的配套設計等等。只有建章立制、理順關系、強化全方位監(jiān)管，無人機市場才能更加有序、健康、平穩(wěn)發(fā)展，更好服務民眾、造福社會。