文|高國柱

北京航空航天大學(xué)

本進(jìn)入，不限投資比例；限制類，允許社會(huì)資本進(jìn)入，但重要領(lǐng)域須由國家控股；禁止類，實(shí)行國有獨(dú)資。2010 年，國家國防科技工業(yè)局發(fā)布了《國防科技工業(yè)社會(huì)投資領(lǐng)域指導(dǎo)目錄》（放開類，2010 年版），其中包含空間飛行器領(lǐng)域和運(yùn)載火箭，將“民用衛(wèi)星開發(fā)總裝測(cè)試”“載人飛船各分系統(tǒng)開發(fā)裝配”“空間站各分系統(tǒng)開發(fā)裝配”“運(yùn)載火箭固體火箭發(fā)動(dòng)機(jī)殼體、噴管加工制造”列入放開類。

2010 年，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13 號(hào)）進(jìn)一步指出要鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域：鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域。引導(dǎo)和支持民營企業(yè)有序參與軍工企業(yè)的改組改制，鼓勵(lì)民營企業(yè)參與軍民兩用高技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，允許民營企業(yè)按有關(guān)規(guī)定參與承擔(dān)軍工生產(chǎn)和科研任務(wù)。

國發(fā)〔2010〕37 號(hào)文進(jìn)一步提出：“引導(dǎo)社會(huì)資源進(jìn)入軍品能力建設(shè)領(lǐng)域，進(jìn)一步放開一般能力?！薄靶抻單淦餮b備科研生產(chǎn)許可目錄，并面向全社會(huì)公開發(fā)布，為各類企事業(yè)單位參與武器裝備科研生產(chǎn)創(chuàng)造條件。”“對(duì)從事武器裝備科研生產(chǎn)的各類企事業(yè)單位執(zhí)行統(tǒng)一的稅收政策?！薄斑M(jìn)一步完善政府投資管理，對(duì)承擔(dān)同類武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企事業(yè)單位實(shí)行同等投資政策。”

2013 年11 月12 日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中進(jìn)一步指出要“改革國防科研生產(chǎn)管理和武器裝備采購體制機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)民營企業(yè)進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域”。其后國防科技工業(yè)局等部門聯(lián)發(fā)了《關(guān)于加快吸納優(yōu)勢(shì)民營企業(yè)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域的措施意見》（裝計(jì)〔2014〕809 號(hào)）。2015 年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)〔2015〕8 號(hào)文）再次要求“放寬民口企業(yè)和科研單位進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)和維修采購范圍”。

從上述政策性文件可知，我國商業(yè)航天政策在起步階段首先解決的是民營企業(yè)進(jìn)入航天業(yè)的制度性障礙——準(zhǔn)入資格問題。從“允許”到“鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持”體現(xiàn)了國家對(duì)民營企業(yè)從事航天活動(dòng)支持力度的不斷增強(qiáng)。從放開的領(lǐng)域看，從最初的“建設(shè)領(lǐng)域”擴(kuò)展至“投資建設(shè)領(lǐng)域”，除可參與軍工科研生產(chǎn)任務(wù)、軍工企業(yè)改組改制和技術(shù)開發(fā)與產(chǎn)業(yè)化之外，還在科研生產(chǎn)許可目錄、稅收政策、投資政策、采購體制機(jī)制等方面提出了改革的方向性要求，從而為民營企業(yè)從事航天科研生產(chǎn)活動(dòng)打下了良好基礎(chǔ)。

二、我國商業(yè)航天政策的發(fā)展階段：點(diǎn)面結(jié)合的放松管制

在上述航天業(yè)準(zhǔn)入政策的基礎(chǔ)上，2014 年至2018 年期間，我國的商業(yè)航天政策聚焦于航天科研生產(chǎn)領(lǐng)域的細(xì)分環(huán)節(jié)，采取了點(diǎn)面結(jié)合的放松管制模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營企業(yè)從事特定航天科研生產(chǎn)活動(dòng)。

2014 年，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)文）指出：鼓勵(lì)民間資本參與國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策，加強(qiáng)政府采購服務(wù)，鼓勵(lì)民間資本研制、發(fā)射和運(yùn)營商業(yè)遙感衛(wèi)星，提供市場(chǎng)化、專業(yè)化服務(wù)。引導(dǎo)民間資本參與衛(wèi)星導(dǎo)航地面應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。該政策文件第一次明文提及民企參與國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為民企投資于遙感衛(wèi)星、衛(wèi)星導(dǎo)航地面應(yīng)用系統(tǒng)提供了政策支持。

2014 年，《國務(wù)院關(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開放的意見》（國發(fā)〔2014〕70 號(hào)）鼓勵(lì)國防科研單位在不涉密條件下探索開展科研設(shè)施與儀器向社會(huì)開放服務(wù)。這一科研設(shè)施共享政策在很大程度上減輕了民企在大型航天基礎(chǔ)科研設(shè)施上的投資壓力，并有效提高了國家現(xiàn)有航天科研設(shè)施與儀器的利用效率。

2015 年，國家發(fā)改委、財(cái)政部和國防科技工業(yè)局三部門聯(lián)發(fā)了《國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2015—2025 年）》，明確了國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施是指利用空間資源，主要為廣大用戶提供遙感、通信廣播、導(dǎo)航定位以及其他產(chǎn)品與服務(wù)的天地一體化工程設(shè)施，由功能配套、持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的空間系統(tǒng)、地面系統(tǒng)及其關(guān)聯(lián)系統(tǒng)組成。該政策文件明確提出要“完善政策體系”，包括：研究制定規(guī)范國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施管理、建設(shè)、運(yùn)行、應(yīng)用的相關(guān)政策和國家衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)政策，建立和完善政府購買商業(yè)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)及服務(wù)的政策措施，逐步開放空間分辨率優(yōu)于0.5 米級(jí)的民用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，促進(jìn)衛(wèi)星數(shù)據(jù)開放共享和高效利用。完善直播衛(wèi)星電視產(chǎn)業(yè)化政策。制定應(yīng)用北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)及其兼容技術(shù)與產(chǎn)品的政策和標(biāo)準(zhǔn)。建立民用衛(wèi)星頻率和軌道資源統(tǒng)籌申請(qǐng)和儲(chǔ)備機(jī)制。顯然，該政策文著力于完善國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行的管理型政策和政府采購、數(shù)據(jù)共享使用等具體措施，為民營企業(yè)投資建設(shè)通信、導(dǎo)航、遙感衛(wèi)星等國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與相關(guān)應(yīng)用服務(wù)提供了明確的指導(dǎo)意見。

2016 年，國防科技工業(yè)局 發(fā)展改革委《關(guān)于加快推進(jìn)“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)與應(yīng)用的指導(dǎo)意見》中指出：積極推動(dòng)商業(yè)衛(wèi)星系統(tǒng)發(fā)展。積極推進(jìn)“一帶一路”沿線國家政府對(duì)“一帶一路”空間數(shù)據(jù)和服務(wù)的采購力度，不斷探索政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)運(yùn)行新機(jī)制。支持以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向的商業(yè)航天發(fā)展新模式，通過政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）等多種模式鼓勵(lì)社會(huì)和國際商業(yè)投資建設(shè)商業(yè)衛(wèi)星和技術(shù)試驗(yàn)衛(wèi)星，完善空間信息走廊。鼓勵(lì)商業(yè)化公司為各國政府和大眾提供市場(chǎng)化服務(wù)。加強(qiáng)衛(wèi)星頻率和軌道資源的規(guī)劃、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，研究放寬衛(wèi)星系統(tǒng)、地面系統(tǒng)、相關(guān)設(shè)備及服務(wù)的（生產(chǎn)制造、運(yùn)營服務(wù)等）行業(yè)準(zhǔn)入和出口限制，研究探索建立民用衛(wèi)星發(fā)射場(chǎng)的可行性，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)和運(yùn)行服務(wù)。加快出臺(tái)國家民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策以及鼓勵(lì)政府加大遙感數(shù)據(jù)采購服務(wù)的相關(guān)政策。鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)與應(yīng)用。中央和地方財(cái)政相關(guān)專項(xiàng)資金應(yīng)按照有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)符合條件的“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)應(yīng)用項(xiàng)目予以支持。研究鼓勵(lì)社會(huì)資本采取市場(chǎng)化方式主導(dǎo)建立“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)應(yīng)用基金。

《2016 中國的航天》指出要“探索發(fā)展商業(yè)航天測(cè)控系統(tǒng)，創(chuàng)新服務(wù)模式，加強(qiáng)國際合作和測(cè)控聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建開放共享的航天測(cè)控服務(wù)新格局”?！斑M(jìn)一步完善準(zhǔn)入和退出機(jī)制，建立航天投資項(xiàng)目清單管理制度，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本和社會(huì)力量有序參與航天科研生產(chǎn)、空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間信息產(chǎn)品服務(wù)、衛(wèi)星運(yùn)營等航天活動(dòng)，大力發(fā)展商業(yè)航天?！?/p>

2017 年，國辦發(fā)〔2017〕91 號(hào)文指出：“打破軍工和民口界限，不分所有制性質(zhì)……核心能力由國家主導(dǎo)；重要能力發(fā)揮國家主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)扶強(qiáng)；一般能力完全放開，充分競(jìng)爭(zhēng)?！薄耙赃b感衛(wèi)星為突破口，制定國家衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)政策，促進(jìn)衛(wèi)星資源和衛(wèi)星數(shù)據(jù)共享。探索研究開放共享的航天發(fā)射場(chǎng)和航天測(cè)控系統(tǒng)建設(shè)?！薄啊e極引導(dǎo)支持衛(wèi)星及其應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)應(yīng)用服務(wù)創(chuàng)新和規(guī)?；瘧?yīng)用。”“修訂《國防科技工業(yè)社會(huì)投資核準(zhǔn)和備案管理暫行辦法》和《國防科技工業(yè)社會(huì)投資領(lǐng)域指導(dǎo)目錄》，減少和下放政府對(duì)國防科技工業(yè)領(lǐng)域社會(huì)投資的審核，除戰(zhàn)略能力外，鼓勵(lì)各類符合條件的投資主體進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域。”此外，在健全配套支持政策方面，指出對(duì)符合條件的民營企業(yè)，在企業(yè)自愿和確保安全保密的前提下，采取投資入股、補(bǔ)助、貸款貼息、租賃、借用等多種方式給予支持。顯然，該政策文件徹底打破了過去存在的“所有制”準(zhǔn)入障礙，將對(duì)社會(huì)資本的禁止類、限制類和放開類領(lǐng)域轉(zhuǎn)為核心能力、重要能力和一般能力，分別采取國家主導(dǎo)、國家主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合以及完全實(shí)施市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的方式，徹底從體制上為民營企業(yè)從事國家主導(dǎo)的航天活動(dòng)掃清了障礙，為民營企業(yè)的商業(yè)航天活動(dòng)創(chuàng)造了前所未有的寬松環(huán)境。此外，該政策文件在國發(fā)〔2014〕60 號(hào)文的基礎(chǔ)上進(jìn)一步向民企開放了航天發(fā)射場(chǎng)和航天測(cè)控系統(tǒng)建設(shè)，從而擴(kuò)展了國家航天基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)內(nèi)開放的力度。

三、我國商業(yè)航天政策的現(xiàn)行階段：鼓勵(lì)促進(jìn)與規(guī)范發(fā)展相結(jié)合

2019 年，國家國防科技工業(yè)局 中央軍委裝備發(fā)展部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)商業(yè)運(yùn)載火箭規(guī)范有序發(fā)展的通知》（科工一司〔2019〕647 號(hào)），對(duì)商業(yè)運(yùn)載火箭科研、生產(chǎn)、試驗(yàn)、發(fā)射、安全和技術(shù)管控等有關(guān)事項(xiàng)做出了明確通知。

從嚴(yán)格意義上說，這是一份在結(jié)合現(xiàn)有火箭科研生產(chǎn)管理體制基礎(chǔ)上對(duì)具體環(huán)節(jié)和相關(guān)事務(wù)做出明確規(guī)定的行政規(guī)范性文件，其中大部分規(guī)定涉及商業(yè)運(yùn)載火箭主體的義務(wù)和責(zé)任，這與一般的政策引導(dǎo)性文件存在較大差異。但考慮政策性文件的載體就是行政規(guī)范性文件，且其中也包含了下列鼓勵(lì)性規(guī)定：“鼓勵(lì)和支持商業(yè)火箭企業(yè)在科研生產(chǎn)活動(dòng)中，通過與相關(guān)國有企事業(yè)單位等簽訂委托合同和保密協(xié)議等形式，充分依托和利用軍工重大科研、生產(chǎn)試驗(yàn)設(shè)備及廠房，以及國家發(fā)射場(chǎng)、試驗(yàn)場(chǎng)等設(shè)施開展科研生產(chǎn)和發(fā)射試驗(yàn)活動(dòng)?！瓏液教彀l(fā)射場(chǎng)作為基礎(chǔ)資源，應(yīng)積極為商業(yè)運(yùn)載火箭發(fā)射提供服務(wù)保障?！币虼耍钥蓪⑵錃w為商業(yè)航天政策的一部分。

2020 年4 月20 日，國資委和國家發(fā)展改革委同時(shí)召開經(jīng)濟(jì)運(yùn)行例行發(fā)布會(huì)。明確新基建中的“信息基礎(chǔ)設(shè)施”主要是指基于新一代信息技術(shù)演化生成的基礎(chǔ)設(shè)施，如以5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)為代表的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)據(jù)中心、智能計(jì)算中心為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施等。由此，衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)首次被納入“新型基礎(chǔ)設(shè)施”。其后，各地區(qū)發(fā)布的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)政策中也將衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)納入其中。

2021 年，國家國防科技工業(yè)局 中央軍委裝備發(fā)展部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)微小衛(wèi)星有序發(fā)展和加強(qiáng)安全管理的通知》（科工一司〔2021〕466號(hào)），對(duì)微小衛(wèi)星的科研生產(chǎn)、發(fā)射申報(bào)、安全管理等方面有關(guān)要求做出了具體通知。該文件在最后部分提及了部分政策支持措施：“不斷完善市場(chǎng)準(zhǔn)入、安全監(jiān)管、管理流程、體系標(biāo)準(zhǔn)等方面的相關(guān)政策法規(guī)，鼓勵(lì)上下游企業(yè)開放合作，鼓勵(lì)政產(chǎn)學(xué)研用金的跨域合作，促進(jìn)形成健康良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和日趨均衡的產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)微小衛(wèi)星規(guī)范有序快速發(fā)展?！薄肮膭?lì)商業(yè)企業(yè)參與國家任務(wù)，積極促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，倡導(dǎo)微小衛(wèi)星企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，避免低水平重復(fù)投資建設(shè)?！薄肮膭?lì)和支持相關(guān)國有企事業(yè)單位，根據(jù)有關(guān)政策的規(guī)定，開放使用國家投資的重大科研、生產(chǎn)試驗(yàn)設(shè)備及廠房等?！?/p>

《2021 中國的航天》鼓勵(lì)引導(dǎo)商業(yè)航天發(fā)展，指出要“研究制定商業(yè)航天發(fā)展指導(dǎo)意見，促進(jìn)商業(yè)航天快速發(fā)展。擴(kuò)大政府采購商業(yè)航天產(chǎn)品和服務(wù)范圍，推動(dòng)重大科研設(shè)施設(shè)備向商業(yè)航天企業(yè)開放共享，支持商業(yè)航天企業(yè)參與航天重大工程項(xiàng)目研制，建立航天活動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，確保商業(yè)航天企業(yè)有序進(jìn)入退出、公平參與競(jìng)爭(zhēng)”。

由上述政策性文件可知，在解決了“準(zhǔn)入”這一體制性障礙并在不斷拓寬準(zhǔn)入領(lǐng)域和完善配套措施的基礎(chǔ)上，近期的政策重點(diǎn)放在了促進(jìn)商業(yè)火箭和微小衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新方面，但又各有側(cè)重，前者聚焦于設(shè)備設(shè)施和發(fā)射場(chǎng)的開放共享使用，后者聚焦于產(chǎn)業(yè)鏈的完整性、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新等方面。在鼓勵(lì)、支持和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，還考慮到既有科研生產(chǎn)體制和安全、保密、出口管制要求，又對(duì)從事相關(guān)商業(yè)活動(dòng)的主體做出了一些約束性規(guī)定，從而體現(xiàn)出鼓勵(lì)促進(jìn)與規(guī)范發(fā)展相結(jié)合的特點(diǎn)。

四、對(duì)我國現(xiàn)有商業(yè)航天政策的思考

1.商業(yè)航天的定位仍不夠清晰

（1）現(xiàn)有商業(yè)航天政策并未明確“商業(yè)航天”的定義

“商業(yè)航天”一詞屬于舶來品，源于美國。根據(jù)2010 年美國《國家航天政策》，“商業(yè)”是指承擔(dān)適當(dāng)?shù)耐顿Y風(fēng)險(xiǎn)和活動(dòng)責(zé)任的、基于典型市場(chǎng)的激勵(lì)來控制成本和優(yōu)化投資回報(bào)的私人部門企業(yè)，提供產(chǎn)品、服務(wù)或從事活動(dòng)，并有向現(xiàn)有或潛在非政府客戶提供產(chǎn)品或服務(wù)的法律行為能力。由于美國在航天領(lǐng)域不存在國有企業(yè)，NASA 相當(dāng)于政府出資的公共研究機(jī)構(gòu)，因此，美國意義上的“商業(yè)航天”大體等同于“私人航天”，其盈利依賴于市場(chǎng)需求+政府采購+軍品采購。在歐洲，由于存在一定的國有企業(yè)參與營利性航天活動(dòng)，因此對(duì)商業(yè)航天的主流觀點(diǎn)是不考慮從事活動(dòng)的主體的所有制性質(zhì)，而是強(qiáng)調(diào)此類活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行。

在我國，對(duì)商業(yè)航天存在著不同理解。既有基于國家航天基礎(chǔ)設(shè)施向商業(yè)市場(chǎng)開放、體制內(nèi)企業(yè)尋求商業(yè)訂單、政府采購市場(chǎng)化的航天商業(yè)化之說，也有主張完全按照市場(chǎng)機(jī)制配置資源，以營利為目的的商業(yè)航天之說。結(jié)合我國現(xiàn)有商業(yè)航天政策的內(nèi)容來看，是將二者均包括其中的。盡管如此，仍需要政策性文件盡快對(duì)商業(yè)航天的定義、內(nèi)涵、發(fā)展模式等予以適當(dāng)明確，以便在新型舉國體制下促進(jìn)商業(yè)航天的長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展。

（2）相關(guān)政策文件對(duì)商業(yè)航天的地位缺乏明確表述

盡管有相當(dāng)多政策文件允許、鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民間資本（部分文件使用了社會(huì)資本一詞，其含義更為廣泛，包含國企的自有資金）從事航天投資建設(shè)，并且不斷擴(kuò)大其投資建設(shè)的領(lǐng)域，但因?qū)ι虡I(yè)航天未給出明確定義，因此，對(duì)其地位（尤其是民營商業(yè)航天）始終缺乏明確表述。因此，一個(gè)根本問題在于我們?yōu)槭裁匆闵虡I(yè)航天？是基于擴(kuò)大投資來源？還是利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高資源配置效率？還是為國家航天事業(yè)發(fā)展提供助力或補(bǔ)充能力？這可能需要從多個(gè)角度予以思考。

2.現(xiàn)有商業(yè)航天政策是體制改革、摸索前進(jìn)的產(chǎn)物

盡管本文從歷史維度對(duì)我國涉及商業(yè)航天的政策進(jìn)行了梳理，但仍應(yīng)注意到，很多政策性文件從本質(zhì)上看是國防科技工業(yè)體制改革文件，只是因?yàn)楹教煨袠I(yè)在傳統(tǒng)上從屬于國防科技工業(yè)才得以適用，并非專門為商業(yè)航天而制定。因此，這些文件最初解決的主要是封閉式的國家航天向社會(huì)開放的問題，航天領(lǐng)域的民企是這一改革的受益者，但不是唯一受益者。從歷史來看，僅在2016 年后才逐步提及企業(yè)為主體、市場(chǎng)化運(yùn)行的商業(yè)航天新發(fā)展模式，由此掀開了民營航天企業(yè)快速發(fā)展的新篇章。由于國防科技工業(yè)的體制性改革難以一蹴而就，因此，航天業(yè)的準(zhǔn)入和準(zhǔn)入后的監(jiān)管體制也處于不斷探索中。就民營商業(yè)航天而言，其未來發(fā)展的政策性機(jī)遇取決于在新型舉國航天體制下傳統(tǒng)管理體制的改革與市場(chǎng)化機(jī)制的充分結(jié)合。

3.現(xiàn)有商業(yè)航天政策呈現(xiàn)分散化和試點(diǎn)性特點(diǎn)

在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，由于缺乏航天最高決策機(jī)制，航天管理體制也呈現(xiàn)分散管理、政出多門的特征，導(dǎo)致我國航天政策層級(jí)眾多、內(nèi)容分散。加之各部門職權(quán)、業(yè)務(wù)范圍不同，因此，各類政策性文件側(cè)重點(diǎn)不同，其內(nèi)容也呈現(xiàn)分散化特點(diǎn)。由于我國航天管理體制不同于歐美，有自身特點(diǎn)，缺乏足夠成熟可行的經(jīng)驗(yàn)加以借鑒，因此，難以避免政策呈現(xiàn)試點(diǎn)化的特點(diǎn)，即通常只做原則性、模糊性規(guī)定，再結(jié)合實(shí)踐情況決定是否需要推出具體的配套性政策和措施。我國的民營航天企業(yè)管理層大多是技術(shù)起家，如何更好地理解和把握政策對(duì)其而言存在較大困難。

4.現(xiàn)有商業(yè)航天政策也面臨一些棘手的挑戰(zhàn)

（1）如何解決國企和民企的競(jìng)爭(zhēng)問題

盡管目前國內(nèi)有很多聲音希望商業(yè)航天要采取充分、完全的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)模式，但如上文所述，我國的商業(yè)航天政策從來沒有完全確認(rèn)這一點(diǎn)，僅有部分政策文件將“以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向”作為商業(yè)航天發(fā)展的新模式，而非唯一模式。究其原因，由于管理體制問題，我國航天行業(yè)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)一直處于封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之中。在民營企業(yè)進(jìn)入航天行業(yè)之前，已經(jīng)形成了大的國有企業(yè)集團(tuán)從事航天活動(dòng)，并一直是我國航天事業(yè)的主力。盡管體制改革為民營企業(yè)創(chuàng)造了從事商業(yè)航天的機(jī)遇，但這種機(jī)遇不能以完全顛覆既有體制為目標(biāo)，否則代價(jià)無法承受。

國辦發(fā)〔2017〕91 號(hào)文對(duì)于解決競(jìng)爭(zhēng)問題做出了方向性指示：“不分所有制性質(zhì)……核心能力由國家主導(dǎo)；重要能力發(fā)揮國家主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)扶強(qiáng)；一般能力完全放開，充分競(jìng)爭(zhēng)?！币虼耍?jìng)爭(zhēng)的核心在于能力。問題在于如何劃分核心能力、重要能力和一般能力？如何理解國家主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制的區(qū)別？從提升能力的視角看，不能狹隘地將其理解為劃分了國企和民企的地盤，應(yīng)結(jié)合國家的統(tǒng)籌決策、競(jìng)爭(zhēng)性采購方式的適用范圍等綜合考慮。

考慮到現(xiàn)有的管理體制在科研生產(chǎn)、資質(zhì)、保密等方面的限制，加之國家重大科研工程和重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃等對(duì)能力的要求，現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)大多體現(xiàn)于應(yīng)用端或國企未涉足的某些服務(wù)領(lǐng)域，即一般能力的競(jìng)爭(zhēng)層面，但未來隨著民企在火箭、衛(wèi)星總體能力方面的提升，國企和民企不排除在重點(diǎn)能力乃至核心能力方面存在激烈競(jìng)爭(zhēng)的可能。盡管能力應(yīng)當(dāng)是主要考慮標(biāo)準(zhǔn)，但國家主導(dǎo)意味著仍需考慮國企和民企在利益上的平衡，完全的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)也存在其難以避免的缺陷。

（2）如何保障民營企業(yè)共享使用必要的設(shè)備設(shè)施

這方面盡管存在政策上共享使用的規(guī)定，但考慮到國企本身承擔(dān)的科研生產(chǎn)任務(wù)的自身需要，從政策落實(shí)層面僅能督促國企盡可能以合理價(jià)格和合理方式安排民企使用，由政府出面定價(jià)或制定指導(dǎo)價(jià)并不合適，因此實(shí)踐中問題仍舊很多。這方面應(yīng)實(shí)地進(jìn)行充分調(diào)研，對(duì)于利用率較高、協(xié)調(diào)難度較大的科研生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施，國家應(yīng)考慮出資興建新的科研生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施。也可考慮在政府引導(dǎo)下形成適當(dāng)?shù)闹薪榉?wù)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)這些共享設(shè)備設(shè)施的合理使用問題。對(duì)于發(fā)射場(chǎng)、試驗(yàn)場(chǎng)，可以考慮在既有國家發(fā)射場(chǎng)、試驗(yàn)場(chǎng)的基礎(chǔ)上，采取合資、合作等方式建設(shè)必要的民商發(fā)射工位，共享使用。

（3）如何保障民營航天企業(yè)的供應(yīng)鏈

盡管現(xiàn)有商業(yè)航天政策提及建立完整的產(chǎn)業(yè)鏈和商業(yè)生態(tài)集群，但一個(gè)不可否認(rèn)的問題是：一些民營企業(yè)在零部件、分系統(tǒng)等方面因缺乏足夠的技術(shù)能力而只能依賴國企。在不存在競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)不明顯的情況下，考慮到技術(shù)團(tuán)隊(duì)的歷史淵源等因素，供應(yīng)鏈還可維持完整性，但仍無法保證及時(shí)性。一旦出現(xiàn)直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這種供應(yīng)鏈可能出現(xiàn)問題。因此，兩者之間如何進(jìn)行合理分工協(xié)作、如何開展錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)既是民企面臨的挑戰(zhàn)，也對(duì)政策制定者提出了更高的要求。

五、我國商業(yè)航天政策發(fā)展的未來展望

商業(yè)航天作為新生事物，在我國現(xiàn)階段正處于蓬勃發(fā)展階段。伴隨著航天管理體制改革的不斷深入，未來我國商業(yè)航天政策仍將不斷推進(jìn)。這種推進(jìn)可能體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面：第一、政策將繼續(xù)呈現(xiàn)由點(diǎn)到面、逐步深入細(xì)化的特點(diǎn)；第二、準(zhǔn)入門檻將不斷降低，能力水平將成為未來放開的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)和主導(dǎo)方向；第三、在一般能力領(lǐng)域——目前主要體現(xiàn)為下游終端設(shè)備制造領(lǐng)域和應(yīng)用領(lǐng)域有望實(shí)現(xiàn)更充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；第四、在重要能力領(lǐng)域，包括特定類型火箭、衛(wèi)星研發(fā)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和測(cè)運(yùn)控等服務(wù)領(lǐng)域，伴隨著民企能力的不斷提升，未來在國家引導(dǎo)下可實(shí)現(xiàn)有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；第五、隨著決策機(jī)制的不斷完善和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平的不斷提升，未來的政策性文件主要通過部門聯(lián)發(fā)形式發(fā)布，其適用范圍不斷擴(kuò)展，公開性和透明性大大增強(qiáng)；第六、如何在既有管理體制背景下通過有效的措施最大限度發(fā)揮民企投身于航天業(yè)的熱情，為其創(chuàng)造更好的營商環(huán)境將成為政策研究制定中的重點(diǎn)。

盡管我國的商業(yè)航天政策仍處于不斷摸索的前行狀態(tài)，但其積極效果已經(jīng)不斷顯現(xiàn)。從國際的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，動(dòng)員社會(huì)資本（包含民間資本和國企自有資金）投資于航天業(yè)，可以有效減輕國家的巨額財(cái)政投入負(fù)擔(dān)，適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)有助于提高資源配置和生產(chǎn)效率，從而有助于航天能力的提升。從新型舉國體制來說，我國應(yīng)制定有效的商業(yè)航天政策，充分發(fā)揮國企和民企的各自優(yōu)勢(shì)，在不同能力領(lǐng)域找準(zhǔn)定位，實(shí)施錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)和有利于促進(jìn)能力提升的互補(bǔ)式競(jìng)爭(zhēng)。國家和地方可以充分利用產(chǎn)業(yè)基金等方式開展公私合作，對(duì)有潛力的和優(yōu)勢(shì)民營航天企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)扶持，助其迅速成長(zhǎng)。國企和民企也可在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和特定關(guān)鍵技術(shù)上開展分工合作，充分發(fā)揮民企的市場(chǎng)化特色、資金利用優(yōu)勢(shì)和國企的技術(shù)特長(zhǎng)，攻克技術(shù)難關(guān)，共同開拓市場(chǎng)，共同書寫我國航天事業(yè)的新篇章！