龔文平

（港鐵軌道交通（深圳）有限公司，廣東深圳 518109）

1 背景

1996 年，深圳市為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需求，加強(qiáng)與香港的交通聯(lián)系，開(kāi)始推動(dòng)城市軌道交通一期工程的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了深圳市城市軌道交通“從無(wú)到有”的突破。隨著2003 年《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）的實(shí)施，珠江三角洲地區(qū)聯(lián)系日益緊密，深港過(guò)境旅客量一直在快速增長(zhǎng)，為確保出入境旅客的順利集散，深圳市積極學(xué)習(xí)香港地鐵成功經(jīng)驗(yàn)，高質(zhì)量推進(jìn)城市軌道交通二期工程，并系統(tǒng)解決城市軌道交通投資大、建設(shè)難度高、運(yùn)營(yíng)成本高的難題，確保其長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

深圳市發(fā)揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，創(chuàng)新性地突破城市軌道交通領(lǐng)域外資控股的限制，通過(guò)招募引進(jìn)港鐵公司參與深圳市軌道交通4 號(hào)線(xiàn)二期工程投資建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)深港兩地更深層次合作。4 號(hào)線(xiàn)二期工程是我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域的首個(gè)按BOT 模式且外商獨(dú)資建設(shè)的地鐵項(xiàng)目，一直備受各界廣泛關(guān)注，正值4 號(hào)線(xiàn)二期工程通車(chē)10 周年之際，按照相關(guān)法規(guī)要求[1-2]，對(duì)4 號(hào)線(xiàn)BOT項(xiàng)目進(jìn)行全方位的評(píng)估總結(jié)，并提出對(duì)國(guó)內(nèi)城市軌道交通發(fā)展的啟示，以促進(jìn)其高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

2 評(píng)估總結(jié)內(nèi)容

2.1 評(píng)估思路及內(nèi)容

評(píng)估單位在深入研究4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目資料的基礎(chǔ)上，確定了工作研究思路，見(jiàn)圖1，并從BOT 項(xiàng)目歷程、投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交及土地安排內(nèi)容、通車(chē)10 周年評(píng)估總結(jié)、建議與展望等方面進(jìn)行評(píng)估總結(jié)[3]。

圖1 評(píng)估工作研究思路

2.2 項(xiàng)目歷程

根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策要求，深圳市政府積極發(fā)揮特區(qū)作為全國(guó)“改革試驗(yàn)田”作用，于2002 年8 月提出創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式，引進(jìn)境內(nèi)外投資者，通過(guò)項(xiàng)目招商談判并經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審，最終明確港鐵公司作為深圳市軌道交通4 號(hào)線(xiàn)二期工程戰(zhàn)略投資者，并與港鐵公司于2004 年1 月15 日簽署《原則性協(xié)議》。隨后雙方進(jìn)行談判，意向采用沿線(xiàn)80 hm2土地，開(kāi)發(fā)收益及部分地價(jià)用于補(bǔ)貼項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，并據(jù)此編制外商投資申請(qǐng)報(bào)告于2006 年2 月上報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委。國(guó)家發(fā)展改革委充分肯定4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目在投融資方面的創(chuàng)新，科學(xué)審慎地全面審查該項(xiàng)目，并深入指導(dǎo)深圳市政府完善方案，力求依托該項(xiàng)目為全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資改革提供示范。由于初期投融資方案中土地協(xié)議出讓方式不符合國(guó)家對(duì)于土地出讓的規(guī)定，深港雙方最終將土地補(bǔ)貼方式改為定額現(xiàn)金補(bǔ)貼方式，同時(shí)將補(bǔ)貼期限定為項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后前10 年。

在國(guó)家相關(guān)部委及香港特區(qū)政府的大力支持下，2009 年1 月國(guó)家發(fā)展改革委正式批復(fù)4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目，深圳市政府于2009 年3 月與港鐵（深圳）公司正式簽署4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》及相關(guān)協(xié)議。4 號(hào)線(xiàn)二期工程與此同時(shí)正式開(kāi)工建設(shè)，并于2011 年6 月16日通車(chē)運(yùn)營(yíng)，至2021 年6 月16 日為通車(chē)十周年。項(xiàng)目歷程見(jiàn)圖2。

圖2 項(xiàng)目歷程

2.3 項(xiàng)目主要內(nèi)容

深圳市軌道交通4 號(hào)線(xiàn)是深圳市中部發(fā)展軸南北走向的地鐵骨干線(xiàn)路，南起深港福田口岸，經(jīng)福田中心區(qū)、龍華新中心，北至龍華觀瀾片區(qū)。項(xiàng)目串連深圳核心商務(wù)區(qū)、中北部居住組團(tuán)，銜接對(duì)外高鐵樞紐深圳北站，是深圳居民日常出行最重要的軌道交通線(xiàn)路之一。4 號(hào)線(xiàn)全長(zhǎng)30.9 km，設(shè)站23 座，分三期建設(shè)，其中二期工程南起一期工程終點(diǎn)少年宮站，北至龍華中心區(qū)清湖站，全長(zhǎng)約16.0 km，設(shè)站10 座，工程投資約58.0 億元。

（1）項(xiàng)目運(yùn)作模式。港鐵公司在深圳市注冊(cè)成立全資子公司港鐵軌道交通（深圳）有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“港鐵（深圳）公司”）作為項(xiàng)目公司，深圳市政府授予港鐵（深圳）公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，港鐵（深圳）公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)4 號(hào)線(xiàn)二期工程，同時(shí)租賃4 號(hào)線(xiàn)一期工程資產(chǎn)，并負(fù)責(zé)全線(xiàn)運(yùn)營(yíng)30 年，運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)后無(wú)償移交于深圳市政府。

（2）回報(bào)機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，港鐵（深圳）公司須按照協(xié)議要求及深圳市地鐵票價(jià)政策提供客運(yùn)服務(wù)，并獲取項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入（包含票務(wù)收入及非票務(wù)收入）。深圳市政府按照協(xié)議規(guī)定在運(yùn)營(yíng)期前10 年給予港鐵（深圳）公司約52 億元財(cái)政固定補(bǔ)貼（以當(dāng)時(shí)談判時(shí)銀行貸款利率6.12%為折現(xiàn)率折現(xiàn)至2007 年，政府承擔(dān)的資金凈現(xiàn)值約32 億元），港鐵（深圳）公司承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、匯率、客流、票價(jià)等全部經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。

（3）監(jiān)管機(jī)制。深圳市政府依據(jù)國(guó)家法規(guī)及協(xié)議對(duì)港鐵（深圳）公司投入資金的準(zhǔn)時(shí)到位、項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)前的移交準(zhǔn)備、設(shè)備移交后的性能保證等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管[4]。

4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目框架及運(yùn)作模式見(jiàn)圖3、圖4。

圖3 項(xiàng)目框架

圖4 項(xiàng)目運(yùn)作模式

2.4 項(xiàng)目創(chuàng)新點(diǎn)

深圳市軌道交通4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目在金融、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)、TOD 綜合發(fā)展、模式等方面具有較多的創(chuàng)新。

（1）金融創(chuàng)新。4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)首條100%由外資出資建設(shè)、國(guó)內(nèi)唯一由政府承擔(dān)固定補(bǔ)貼責(zé)任（政府無(wú)隱形債務(wù)）、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部由港鐵（深圳）公司承擔(dān)且自負(fù)盈虧的城市軌道交通線(xiàn)路。

（2）建設(shè)及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目沿用了香港的建設(shè)管理模式，由港鐵（深圳）公司承擔(dān)總體設(shè)計(jì)、業(yè)主全方位管控職責(zé)，充分將港鐵公司的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、RAMS（可靠性、可用性、可維護(hù)性、系統(tǒng)安全）以及物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的理念貫徹到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)；運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)全過(guò)程參與設(shè)計(jì)、工程建設(shè)及調(diào)試的工作，所有施工圖紙需要運(yùn)營(yíng)簽署才能施工，以確保線(xiàn)路的良好運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)部門(mén)根據(jù)客流情況動(dòng)態(tài)采用“站外限流”“客流分流管理”等客流管理創(chuàng)新模式，提前10 年實(shí)施“4 改6”列車(chē)增編計(jì)劃，安全高效地進(jìn)行4、6 節(jié)編組列車(chē)混跑。

（3）TOD 綜合發(fā)展經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目先行先試并首次采用TOD 規(guī)劃與“軌道+物業(yè)”投資回報(bào)模式，引導(dǎo)了全國(guó)軌道交通TOD 發(fā)展。港鐵（深圳）公司同時(shí)探索TOD 規(guī)劃下地價(jià)分成補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，旨在通過(guò)土地開(kāi)發(fā)收益反哺城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，在實(shí)現(xiàn)城市軌道交通自身平衡的基礎(chǔ)上提高政府所享有的收益。

（4）模式創(chuàng)新。深圳市政府與港鐵（深圳）公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等一系列文件，理清了政府與企業(yè)的關(guān)系，將傳統(tǒng)的政府命令行為轉(zhuǎn)為合同契約行為，構(gòu)建了全新的政府與企業(yè)合作機(jī)制，提升了政府部門(mén)的管理水平及市場(chǎng)化意識(shí)。深圳市政府通過(guò)契約方式約定雙方責(zé)權(quán)利關(guān)系，嚴(yán)格按照協(xié)議及規(guī)章制度對(duì)港鐵（深圳）公司進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，并通過(guò)特別委員會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)安排、關(guān)聯(lián)交易、重大投資及股權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大事項(xiàng)進(jìn)行具體監(jiān)管。

2.5 項(xiàng)目評(píng)估總結(jié)

4 號(hào)線(xiàn)二期工程自2011 年6 月開(kāi)通并全線(xiàn)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，10 年間累計(jì)運(yùn)送旅客16.51 億人次，年日均客流最高至66 萬(wàn)人次，日均客流強(qiáng)度最高至3.31 萬(wàn)人次/（天 · km），是深圳市最繁忙的地鐵線(xiàn)路。4 號(hào)線(xiàn)列車(chē)準(zhǔn)點(diǎn)率、列車(chē)服務(wù)可靠度、設(shè)備運(yùn)行可靠度及列車(chē)安全運(yùn)營(yíng)可靠度等指標(biāo)均呈不斷上升趨勢(shì)，且在深圳市各軌道交通線(xiàn)路中位居前列，見(jiàn)圖5～圖8，有效保障了沿線(xiàn)居民的日常出行。評(píng)估主要結(jié)論如下。

圖5 準(zhǔn)點(diǎn)率對(duì)比

圖6 列車(chē)服務(wù)可靠度對(duì)比

圖7 售票機(jī)可靠度對(duì)比

圖8 閘機(jī)可靠度對(duì)比

（1）BOT 協(xié)議體系的效用性評(píng)估方面。深圳市軌道交通4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議完整，為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了完整的法律保障體系；協(xié)議的有效性得到保障；政府和社會(huì)資本方的權(quán)利和義務(wù)清晰有序，均很好地履行了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。

（2）建設(shè)實(shí)施評(píng)估方面。設(shè)計(jì)工作充分吸納香港地鐵設(shè)計(jì)成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合4 號(hào)線(xiàn)沿線(xiàn)實(shí)際情況，設(shè)計(jì)方案科學(xué)合理；施工管理采用香港建設(shè)管理模式，全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管控，確保了4 號(hào)線(xiàn)投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全得到有效控制，工程實(shí)際造價(jià)比概算節(jié)約了2.36 億元，工程進(jìn)度比協(xié)議要求提前了3 個(gè)月通車(chē)，整個(gè)建設(shè)期每10 萬(wàn)工時(shí)損失工時(shí)的事故率（LTA 值）為0.039，遠(yuǎn)低于0.5～0.7 的年度目標(biāo)，建設(shè)成果頗具亮點(diǎn)。

（3）運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)評(píng)估方面。4 號(hào)線(xiàn)客流強(qiáng)度自2015 年起在深圳地鐵線(xiàn)網(wǎng)各條線(xiàn)路中始終處于首位，高峰期持續(xù)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，但得益于港鐵公司成熟的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，4 號(hào)線(xiàn)準(zhǔn)點(diǎn)率（（發(fā)車(chē)次數(shù)－延遲2 min 以上到達(dá)的列車(chē)次數(shù)）÷發(fā)車(chē)次數(shù)×100%）、列車(chē)服務(wù)可靠度（列車(chē)總行車(chē)?yán)锍獭? min 以上延誤次數(shù)）、閘機(jī)、扶梯等各類(lèi)設(shè)備的可靠度（（閘機(jī)運(yùn)營(yíng)總時(shí)間－故障停用時(shí)間）÷閘機(jī)運(yùn)營(yíng)總時(shí)間×100%，其他設(shè)備類(lèi)同）等多項(xiàng)指標(biāo)均維持在較高水平，并通過(guò)縮短發(fā)車(chē)間隔、站外限流、提前“4 改6”，增加了50%的運(yùn)能，提升了服務(wù)水平。

（4）經(jīng)濟(jì)、行業(yè)及社會(huì)影響方面。首先4 號(hào)線(xiàn)BOT 特許經(jīng)營(yíng)方式突破了傳統(tǒng)政府投資模式，初步建立了城市軌道交通多元化投融資體制，是城市軌道交通領(lǐng)域先行先試、敢為人先的重大舉措，且BOT 模式下政府方承擔(dān)資金凈現(xiàn)值比傳統(tǒng)政府投資模式少了約37 億元。其次，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，明晰了政府方與社會(huì)資本方的權(quán)利及義務(wù)、提高了經(jīng)營(yíng)主體的效率、強(qiáng)化了政府的監(jiān)管。最后，由港鐵（深圳）公司投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)4 號(hào)線(xiàn)擴(kuò)展了深圳對(duì)香港的延伸服務(wù)，積極推進(jìn)了深圳和香港的資源整合，共同構(gòu)建了具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。

3 4 號(hào)線(xiàn) BOT 項(xiàng)目的主要成就

3.1 提供可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)

4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目引入港鐵公司精細(xì)化管理、全生命周期、“軌道+物業(yè)”的理念，并在實(shí)施過(guò)程中積累了豐富的寶貴經(jīng)驗(yàn)。4 號(hào)線(xiàn)在規(guī)劃設(shè)計(jì)中采用車(chē)站周邊規(guī)劃（PTI）、“一線(xiàn)一景、一站一色”、高架島式車(chē)站、預(yù)留孔洞及綜合管線(xiàn)、車(chē)輛段集約化、TOD 規(guī)劃、無(wú)縫銜接等規(guī)劃設(shè)計(jì)理念；在建設(shè)中建立“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”“安全至上”、成本控制、RAMS 系統(tǒng)保證、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程參與等標(biāo)準(zhǔn)及體系；在運(yùn)營(yíng)中引入“安全文化”“社區(qū)鐵路文化”、站外限流、“4 改6”列車(chē)編組增編等理念及措施；在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上固化政府支出責(zé)任，市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，建立特別委員會(huì)監(jiān)管項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，率先構(gòu)建了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化有序競(jìng)爭(zhēng)、多元化經(jīng)營(yíng)的軌道交通格局。

3.2 樹(shù)立都市圈區(qū)域合作及協(xié)調(diào)發(fā)展的典范

在粵港大合作背景下，深圳市站在促進(jìn)深港共同繁榮發(fā)展的高度，深化改革開(kāi)放，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，創(chuàng)新突破了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)對(duì)于境外投資在城市軌道交通領(lǐng)域不能控股的限制，對(duì)4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目進(jìn)行了有益探索，為全國(guó)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)管理體制改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)，雙方在合作過(guò)程中，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，將契約精神、市場(chǎng)化意識(shí)、國(guó)際化視野、建設(shè)管理水平提升到新的高度，為深港兩地在城市群發(fā)展、都市圈區(qū)域合作及協(xié)調(diào)發(fā)展方面樹(shù)立了典范。

3.3 實(shí)現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展深度融合

港鐵（深圳）公司依托深圳4 號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目將香港TOD理念引入深圳，并深度參與了城市軌道交通沿線(xiàn)規(guī)劃方案，幫助政府主管部門(mén)以TOD 理念優(yōu)化調(diào)整沿線(xiàn)城市規(guī)劃方案，并促使規(guī)劃意圖落實(shí)至沿線(xiàn)法定圖則中；率先推廣車(chē)輛基地上蓋開(kāi)發(fā)理念，從運(yùn)營(yíng)角度對(duì)龍華車(chē)輛基地進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，由規(guī)劃的30 hm2優(yōu)化成17 hm2，大幅壓縮車(chē)輛基地占地規(guī)模，節(jié)省車(chē)輛基地工程投資，并將節(jié)約的13 hm2土地用于上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)，大幅提升車(chē)輛基地土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了軌道交通與城市發(fā)展深度融合。

3.4 有效助力深圳市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目通過(guò)協(xié)議方式，將傳統(tǒng)政府投資模式下政府主導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)為通過(guò)合同履約控制及行業(yè)監(jiān)管方式監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營(yíng)，鎖定全壽命周期政府支出責(zé)任，最大限度給予項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，充分激發(fā)了項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)積極性，深圳市政府角色由經(jīng)營(yíng)方轉(zhuǎn)為管理方，有效促進(jìn)了政府管理水平和決策能力的提升。港鐵公司投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)4 號(hào)線(xiàn)，充分發(fā)揮了其規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等多方面經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，引入TOD 規(guī)劃及“軌道+物業(yè)”開(kāi)發(fā)模式、全生命周期管理理念及“社區(qū)鐵路文化”，展現(xiàn)了其專(zhuān)業(yè)技術(shù)管理水平對(duì)行業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)作用和識(shí)大體、顧大局的企業(yè)擔(dān)當(dāng)精神與契約精神，實(shí)現(xiàn)了港鐵（深圳）公司運(yùn)營(yíng)4 號(hào)線(xiàn)和深圳地鐵集團(tuán)運(yùn)營(yíng)其他線(xiàn)路的良性競(jìng)爭(zhēng)格局，提高了城市軌道交通的經(jīng)營(yíng)效率，促進(jìn)了深圳市軌道交通綜合發(fā)展水平提升，有效助力了深圳市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。如深圳地鐵集團(tuán)通過(guò)“軌道+物業(yè)”模式開(kāi)發(fā)深圳市政府配置的14塊上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)用地，土地綜合開(kāi)發(fā)收益合計(jì)約1 210億元，可覆蓋一二三期所有債務(wù)資金還本付息的78%[5]，2020 年凈利潤(rùn)為111 億元[6]，充分體現(xiàn)了深圳市軌道交通經(jīng)營(yíng)效率的提高及可持續(xù)發(fā)展。

4 對(duì)國(guó)內(nèi)軌道交通發(fā)展利用外資及投融資創(chuàng)新的啟示

4.1 建立多元化投融資模式，科學(xué)推進(jìn)PPP模式

4 號(hào)線(xiàn)BOT 項(xiàng)目的成功實(shí)踐，凸顯深圳市探索出了利用外資創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式及建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式的途徑，形成了深圳市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的政府主導(dǎo)與社會(huì)資本參與投資、代建、委托運(yùn)營(yíng)、PPP 等多元化的投融資模式及建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。4 號(hào)線(xiàn)BOT 模式的創(chuàng)新、主要成就對(duì)PPP 模式、REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）等其他模式發(fā)展具有重要的借鑒作用，各地政府可因地制宜地建立政府投資、代建、委托運(yùn)營(yíng)、PPP、REITs 等多元化的投融資模式，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)獨(dú)立或組建聯(lián)合體方式參與城市軌道交通項(xiàng)目，從而激發(fā)城市軌道交通市場(chǎng)化活力，提高資產(chǎn)有效配置效率。

科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)PPP 模式，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式在同等條件下優(yōu)先選擇運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富、商業(yè)運(yùn)作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)[7]及外資企業(yè)，制定公平合理的考核機(jī)制及財(cái)政補(bǔ)貼原則（如固定補(bǔ)貼+風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，消除政府隱形債務(wù)），促使不同運(yùn)營(yíng)商在同一層面進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷優(yōu)化完善考核機(jī)制及補(bǔ)貼方案，激勵(lì)企業(yè)發(fā)揮自身內(nèi)生積極性，不斷提升經(jīng)營(yíng)效率，進(jìn)而確保城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。

4.2 探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展新路徑，實(shí)現(xiàn)軌道與城市的聯(lián)動(dòng)發(fā)展

城市軌道交通TOD 規(guī)劃及“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式在全國(guó)各地城市軌道交通發(fā)展過(guò)程中遍地開(kāi)花，但基本采用軌道建設(shè)與物業(yè)開(kāi)發(fā)割裂的方式，未能真正體現(xiàn)“軌道 +物業(yè)”統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一權(quán)屬的協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。各地政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)軌道與沿線(xiàn)物業(yè)的聯(lián)系，以最大限度發(fā)揮土地價(jià)值為主要目標(biāo)，探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展新路徑，如土地捆綁軌道PPP 招標(biāo)[8]、政府分成的限定性招拍掛等多元化出讓手段，針對(duì)性地制定軌道沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)軌道場(chǎng)站與沿線(xiàn)物業(yè)開(kāi)發(fā)的無(wú)縫銜接，著力提升城市品質(zhì)，推動(dòng)實(shí)施城市軌道交通外部效益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)城市軌道與城市的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

4.3 構(gòu)建靈活的票價(jià)體系及合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

積極優(yōu)化城市軌道交通票價(jià)體系，利用先進(jìn)信息技術(shù)及移動(dòng)支付手段，探索考慮里程、客流需求等多方面因素的綜合定價(jià)方法，構(gòu)建票價(jià)與運(yùn)營(yíng)成本聯(lián)動(dòng)的靈活票價(jià)體系及動(dòng)態(tài)票價(jià)調(diào)整機(jī)制。合理設(shè)立政府與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，政府承擔(dān)政策、規(guī)劃、客流等風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方共擔(dān)。政府和企業(yè)通過(guò)靈活的票價(jià)體系和合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)雙贏，從而保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

深圳市政府秉承改革創(chuàng)新的理念，以4 號(hào)線(xiàn)BOT項(xiàng)目為抓手，積極探索城市軌道交通投融資領(lǐng)域改革，針對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目社會(huì)效益顯著但財(cái)務(wù)效益不佳的公益性特征，改變傳統(tǒng)政府投資模式，按照市場(chǎng)觀念、契約精神，制定公開(kāi)透明的利益分配機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，將政府授權(quán)行為轉(zhuǎn)為市場(chǎng)合作行為，為外資進(jìn)入公益性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開(kāi)辟了新通道，為城市軌道交通領(lǐng)域投融資開(kāi)創(chuàng)了新路徑，為可持續(xù)發(fā)展指明了新方向，為管理體制改革提供了新思路。各地政府應(yīng)按照“四個(gè)全面、五位一體”的戰(zhàn)略要求，繼續(xù)深化改革開(kāi)放，創(chuàng)新探索符合中國(guó)特色的城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展模式。