龔文平

（港鐵軌道交通（深圳）有限公司，廣東深圳 518109）

1 背景

1996 年，深圳市為適應經(jīng)濟高速發(fā)展的需求，加強與香港的交通聯(lián)系，開始推動城市軌道交通一期工程的建設，實現(xiàn)了深圳市城市軌道交通“從無到有”的突破。隨著2003 年《內(nèi)地與香港關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》（CEPA）的實施，珠江三角洲地區(qū)聯(lián)系日益緊密，深港過境旅客量一直在快速增長，為確保出入境旅客的順利集散，深圳市積極學習香港地鐵成功經(jīng)驗，高質(zhì)量推進城市軌道交通二期工程，并系統(tǒng)解決城市軌道交通投資大、建設難度高、運營成本高的難題，確保其長期可持續(xù)發(fā)展。

深圳市發(fā)揚改革創(chuàng)新精神，創(chuàng)新性地突破城市軌道交通領域外資控股的限制，通過招募引進港鐵公司參與深圳市軌道交通4 號線二期工程投資建設，進一步推動深港兩地更深層次合作。4 號線二期工程是我國城市軌道交通領域的首個按BOT 模式且外商獨資建設的地鐵項目，一直備受各界廣泛關注，正值4 號線二期工程通車10 周年之際，按照相關法規(guī)要求[1-2]，對4 號線BOT項目進行全方位的評估總結(jié)，并提出對國內(nèi)城市軌道交通發(fā)展的啟示，以促進其高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

2 評估總結(jié)內(nèi)容

2.1 評估思路及內(nèi)容

評估單位在深入研究4 號線BOT 項目資料的基礎上，確定了工作研究思路，見圖1，并從BOT 項目歷程、投資建設運營移交及土地安排內(nèi)容、通車10 周年評估總結(jié)、建議與展望等方面進行評估總結(jié)[3]。

圖1 評估工作研究思路

2.2 項目歷程

根據(jù)國家相關政策要求，深圳市政府積極發(fā)揮特區(qū)作為全國“改革試驗田”作用，于2002 年8 月提出創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式，引進境內(nèi)外投資者，通過項目招商談判并經(jīng)專家評審，最終明確港鐵公司作為深圳市軌道交通4 號線二期工程戰(zhàn)略投資者，并與港鐵公司于2004 年1 月15 日簽署《原則性協(xié)議》。隨后雙方進行談判，意向采用沿線80 hm2土地，開發(fā)收益及部分地價用于補貼項目建設及運營，并據(jù)此編制外商投資申請報告于2006 年2 月上報國家發(fā)展改革委。國家發(fā)展改革委充分肯定4 號線BOT 項目在投融資方面的創(chuàng)新，科學審慎地全面審查該項目，并深入指導深圳市政府完善方案，力求依托該項目為全國基礎設施領域投融資改革提供示范。由于初期投融資方案中土地協(xié)議出讓方式不符合國家對于土地出讓的規(guī)定，深港雙方最終將土地補貼方式改為定額現(xiàn)金補貼方式，同時將補貼期限定為項目開通運營后前10 年。

在國家相關部委及香港特區(qū)政府的大力支持下，2009 年1 月國家發(fā)展改革委正式批復4 號線BOT 項目，深圳市政府于2009 年3 月與港鐵（深圳）公司正式簽署4 號線BOT 項目《特許經(jīng)營協(xié)議》及相關協(xié)議。4 號線二期工程與此同時正式開工建設，并于2011 年6 月16日通車運營，至2021 年6 月16 日為通車十周年。項目歷程見圖2。

圖2 項目歷程

2.3 項目主要內(nèi)容

深圳市軌道交通4 號線是深圳市中部發(fā)展軸南北走向的地鐵骨干線路，南起深港福田口岸，經(jīng)福田中心區(qū)、龍華新中心，北至龍華觀瀾片區(qū)。項目串連深圳核心商務區(qū)、中北部居住組團，銜接對外高鐵樞紐深圳北站，是深圳居民日常出行最重要的軌道交通線路之一。4 號線全長30.9 km，設站23 座，分三期建設，其中二期工程南起一期工程終點少年宮站，北至龍華中心區(qū)清湖站，全長約16.0 km，設站10 座，工程投資約58.0 億元。

（1）項目運作模式。港鐵公司在深圳市注冊成立全資子公司港鐵軌道交通（深圳）有限公司（以下簡稱“港鐵（深圳）公司”）作為項目公司，深圳市政府授予港鐵（深圳）公司特許經(jīng)營權，港鐵（深圳）公司負責投資、建設4 號線二期工程，同時租賃4 號線一期工程資產(chǎn)，并負責全線運營30 年，運營期滿后無償移交于深圳市政府。

（2）回報機制及風險分配機制。運營期內(nèi)，港鐵（深圳）公司須按照協(xié)議要求及深圳市地鐵票價政策提供客運服務，并獲取項目經(jīng)營收入（包含票務收入及非票務收入）。深圳市政府按照協(xié)議規(guī)定在運營期前10 年給予港鐵（深圳）公司約52 億元財政固定補貼（以當時談判時銀行貸款利率6.12%為折現(xiàn)率折現(xiàn)至2007 年，政府承擔的資金凈現(xiàn)值約32 億元），港鐵（深圳）公司承擔融資、建設、運營、匯率、客流、票價等全部經(jīng)營和市場風險，自負盈虧。

（3）監(jiān)管機制。深圳市政府依據(jù)國家法規(guī)及協(xié)議對港鐵（深圳）公司投入資金的準時到位、項目建設標準、運營服務標準、運營期滿前的移交準備、設備移交后的性能保證等進行全過程監(jiān)管[4]。

4 號線BOT 項目框架及運作模式見圖3、圖4。

圖3 項目框架

圖4 項目運作模式

2.4 項目創(chuàng)新點

深圳市軌道交通4 號線BOT 項目在金融、建設及運營、TOD 綜合發(fā)展、模式等方面具有較多的創(chuàng)新。

（1）金融創(chuàng)新。4 號線BOT 項目是國內(nèi)首條100%由外資出資建設、國內(nèi)唯一由政府承擔固定補貼責任（政府無隱形債務）、經(jīng)營風險全部由港鐵（深圳）公司承擔且自負盈虧的城市軌道交通線路。

（2）建設及運營經(jīng)驗學習。4 號線BOT 項目沿用了香港的建設管理模式，由港鐵（深圳）公司承擔總體設計、業(yè)主全方位管控職責，充分將港鐵公司的規(guī)劃、設計、運營、RAMS（可靠性、可用性、可維護性、系統(tǒng)安全）以及物業(yè)綜合開發(fā)的理念貫徹到項目建設中來；運營團隊全過程參與設計、工程建設及調(diào)試的工作，所有施工圖紙需要運營簽署才能施工，以確保線路的良好運營。運營部門根據(jù)客流情況動態(tài)采用“站外限流”“客流分流管理”等客流管理創(chuàng)新模式，提前10 年實施“4 改6”列車增編計劃，安全高效地進行4、6 節(jié)編組列車混跑。

（3）TOD 綜合發(fā)展經(jīng)驗學習。4 號線BOT 項目先行先試并首次采用TOD 規(guī)劃與“軌道+物業(yè)”投資回報模式，引導了全國軌道交通TOD 發(fā)展。港鐵（深圳）公司同時探索TOD 規(guī)劃下地價分成補貼標準，旨在通過土地開發(fā)收益反哺城市軌道交通建設及運營，在實現(xiàn)城市軌道交通自身平衡的基礎上提高政府所享有的收益。

（4）模式創(chuàng)新。深圳市政府與港鐵（深圳）公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議等一系列文件，理清了政府與企業(yè)的關系，將傳統(tǒng)的政府命令行為轉(zhuǎn)為合同契約行為，構(gòu)建了全新的政府與企業(yè)合作機制，提升了政府部門的管理水平及市場化意識。深圳市政府通過契約方式約定雙方責權利關系，嚴格按照協(xié)議及規(guī)章制度對港鐵（深圳）公司進行全過程監(jiān)管，并通過特別委員會對運營安排、關聯(lián)交易、重大投資及股權轉(zhuǎn)讓等重大事項進行具體監(jiān)管。

2.5 項目評估總結(jié)

4 號線二期工程自2011 年6 月開通并全線統(tǒng)一運營，10 年間累計運送旅客16.51 億人次，年日均客流最高至66 萬人次，日均客流強度最高至3.31 萬人次/（天 · km），是深圳市最繁忙的地鐵線路。4 號線列車準點率、列車服務可靠度、設備運行可靠度及列車安全運營可靠度等指標均呈不斷上升趨勢，且在深圳市各軌道交通線路中位居前列，見圖5～圖8，有效保障了沿線居民的日常出行。評估主要結(jié)論如下。

圖5 準點率對比

圖6 列車服務可靠度對比

圖7 售票機可靠度對比

圖8 閘機可靠度對比

（1）BOT 協(xié)議體系的效用性評估方面。深圳市軌道交通4 號線BOT 項目特許經(jīng)營協(xié)議完整，為項目的順利實施提供了完整的法律保障體系；協(xié)議的有效性得到保障；政府和社會資本方的權利和義務清晰有序，均很好地履行了相應的權利和義務。

（2）建設實施評估方面。設計工作充分吸納香港地鐵設計成功經(jīng)驗，結(jié)合4 號線沿線實際情況，設計方案科學合理；施工管理采用香港建設管理模式，全過程風險管控，確保了4 號線投資、進度、質(zhì)量、安全得到有效控制，工程實際造價比概算節(jié)約了2.36 億元，工程進度比協(xié)議要求提前了3 個月通車，整個建設期每10 萬工時損失工時的事故率（LTA 值）為0.039，遠低于0.5～0.7 的年度目標，建設成果頗具亮點。

（3）運營表現(xiàn)評估方面。4 號線客流強度自2015 年起在深圳地鐵線網(wǎng)各條線路中始終處于首位，高峰期持續(xù)處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，但得益于港鐵公司成熟的運營經(jīng)驗，4 號線準點率（（發(fā)車次數(shù)－延遲2 min 以上到達的列車次數(shù)）÷發(fā)車次數(shù)×100%）、列車服務可靠度（列車總行車里程÷5 min 以上延誤次數(shù)）、閘機、扶梯等各類設備的可靠度（（閘機運營總時間－故障停用時間）÷閘機運營總時間×100%，其他設備類同）等多項指標均維持在較高水平，并通過縮短發(fā)車間隔、站外限流、提前“4 改6”，增加了50%的運能，提升了服務水平。

（4）經(jīng)濟、行業(yè)及社會影響方面。首先4 號線BOT 特許經(jīng)營方式突破了傳統(tǒng)政府投資模式，初步建立了城市軌道交通多元化投融資體制，是城市軌道交通領域先行先試、敢為人先的重大舉措，且BOT 模式下政府方承擔資金凈現(xiàn)值比傳統(tǒng)政府投資模式少了約37 億元。其次，通過特許經(jīng)營協(xié)議，明晰了政府方與社會資本方的權利及義務、提高了經(jīng)營主體的效率、強化了政府的監(jiān)管。最后，由港鐵（深圳）公司投資、建設和運營4 號線擴展了深圳對香港的延伸服務，積極推進了深圳和香港的資源整合，共同構(gòu)建了具有國際競爭力的區(qū)域經(jīng)濟體系。

3 4 號線 BOT 項目的主要成就

3.1 提供可借鑒的寶貴經(jīng)驗

4 號線BOT 項目引入港鐵公司精細化管理、全生命周期、“軌道+物業(yè)”的理念，并在實施過程中積累了豐富的寶貴經(jīng)驗。4 號線在規(guī)劃設計中采用車站周邊規(guī)劃（PTI）、“一線一景、一站一色”、高架島式車站、預留孔洞及綜合管線、車輛段集約化、TOD 規(guī)劃、無縫銜接等規(guī)劃設計理念；在建設中建立“建設標準”“安全至上”、成本控制、RAMS 系統(tǒng)保證、運營全過程參與等標準及體系；在運營中引入“安全文化”“社區(qū)鐵路文化”、站外限流、“4 改6”列車編組增編等理念及措施；在經(jīng)營機制上固化政府支出責任，市場化風險由項目公司承擔，建立特別委員會監(jiān)管項目公司的經(jīng)營活動，率先構(gòu)建了政府主導、市場化有序競爭、多元化經(jīng)營的軌道交通格局。

3.2 樹立都市圈區(qū)域合作及協(xié)調(diào)發(fā)展的典范

在粵港大合作背景下，深圳市站在促進深港共同繁榮發(fā)展的高度，深化改革開放，以市場為導向，創(chuàng)新突破了當時國內(nèi)對于境外投資在城市軌道交通領域不能控股的限制，對4 號線BOT 項目進行了有益探索，為全國城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)營管理體制改革積累了寶貴經(jīng)驗；同時，雙方在合作過程中，優(yōu)勢互補、取長補短，將契約精神、市場化意識、國際化視野、建設管理水平提升到新的高度，為深港兩地在城市群發(fā)展、都市圈區(qū)域合作及協(xié)調(diào)發(fā)展方面樹立了典范。

3.3 實現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展深度融合

港鐵（深圳）公司依托深圳4 號線項目將香港TOD理念引入深圳，并深度參與了城市軌道交通沿線規(guī)劃方案，幫助政府主管部門以TOD 理念優(yōu)化調(diào)整沿線城市規(guī)劃方案，并促使規(guī)劃意圖落實至沿線法定圖則中；率先推廣車輛基地上蓋開發(fā)理念，從運營角度對龍華車輛基地進行優(yōu)化設計，由規(guī)劃的30 hm2優(yōu)化成17 hm2，大幅壓縮車輛基地占地規(guī)模，節(jié)省車輛基地工程投資，并將節(jié)約的13 hm2土地用于上蓋物業(yè)開發(fā)，大幅提升車輛基地土地價值，實現(xiàn)了軌道交通與城市發(fā)展深度融合。

3.4 有效助力深圳市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

4 號線BOT 項目通過協(xié)議方式，將傳統(tǒng)政府投資模式下政府主導企業(yè)經(jīng)營，轉(zhuǎn)為通過合同履約控制及行業(yè)監(jiān)管方式監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營，鎖定全壽命周期政府支出責任，最大限度給予項目公司經(jīng)營自主權，充分激發(fā)了項目公司經(jīng)營積極性，深圳市政府角色由經(jīng)營方轉(zhuǎn)為管理方，有效促進了政府管理水平和決策能力的提升。港鐵公司投資建設運營4 號線，充分發(fā)揮了其規(guī)劃、建設、運營、管理等多方面經(jīng)驗優(yōu)勢，引入TOD 規(guī)劃及“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式、全生命周期管理理念及“社區(qū)鐵路文化”，展現(xiàn)了其專業(yè)技術管理水平對行業(yè)發(fā)展的引領作用和識大體、顧大局的企業(yè)擔當精神與契約精神，實現(xiàn)了港鐵（深圳）公司運營4 號線和深圳地鐵集團運營其他線路的良性競爭格局，提高了城市軌道交通的經(jīng)營效率，促進了深圳市軌道交通綜合發(fā)展水平提升，有效助力了深圳市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。如深圳地鐵集團通過“軌道+物業(yè)”模式開發(fā)深圳市政府配置的14塊上蓋物業(yè)開發(fā)用地，土地綜合開發(fā)收益合計約1 210億元，可覆蓋一二三期所有債務資金還本付息的78%[5]，2020 年凈利潤為111 億元[6]，充分體現(xiàn)了深圳市軌道交通經(jīng)營效率的提高及可持續(xù)發(fā)展。

4 對國內(nèi)軌道交通發(fā)展利用外資及投融資創(chuàng)新的啟示

4.1 建立多元化投融資模式，科學推進PPP模式

4 號線BOT 項目的成功實踐，凸顯深圳市探索出了利用外資創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式及建設運營模式的途徑，形成了深圳市軌道交通網(wǎng)絡的政府主導與社會資本參與投資、代建、委托運營、PPP 等多元化的投融資模式及建設運營模式。4 號線BOT 模式的創(chuàng)新、主要成就對PPP 模式、REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）等其他模式發(fā)展具有重要的借鑒作用，各地政府可因地制宜地建立政府投資、代建、委托運營、PPP、REITs 等多元化的投融資模式，積極鼓勵社會資本通過獨立或組建聯(lián)合體方式參與城市軌道交通項目，從而激發(fā)城市軌道交通市場化活力，提高資產(chǎn)有效配置效率。

科學統(tǒng)籌推進PPP 模式，通過公開招標方式在同等條件下優(yōu)先選擇運營經(jīng)驗豐富、商業(yè)運作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強的民營企業(yè)[7]及外資企業(yè)，制定公平合理的考核機制及財政補貼原則（如固定補貼+風險分擔機制，消除政府隱形債務），促使不同運營商在同一層面進行競爭，通過市場競爭不斷優(yōu)化完善考核機制及補貼方案，激勵企業(yè)發(fā)揮自身內(nèi)生積極性，不斷提升經(jīng)營效率，進而確保城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。

4.2 探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展新路徑，實現(xiàn)軌道與城市的聯(lián)動發(fā)展

城市軌道交通TOD 規(guī)劃及“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式在全國各地城市軌道交通發(fā)展過程中遍地開花，但基本采用軌道建設與物業(yè)開發(fā)割裂的方式，未能真正體現(xiàn)“軌道 +物業(yè)”統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一權屬的協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。各地政府應進一步加強軌道與沿線物業(yè)的聯(lián)系，以最大限度發(fā)揮土地價值為主要目標，探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展新路徑，如土地捆綁軌道PPP 招標[8]、政府分成的限定性招拍掛等多元化出讓手段，針對性地制定軌道沿線土地開發(fā)實施細則，實現(xiàn)軌道場站與沿線物業(yè)開發(fā)的無縫銜接，著力提升城市品質(zhì)，推動實施城市軌道交通外部效益內(nèi)部化，實現(xiàn)城市軌道與城市的聯(lián)動發(fā)展。

4.3 構(gòu)建靈活的票價體系及合理的風險分配機制，保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

積極優(yōu)化城市軌道交通票價體系，利用先進信息技術及移動支付手段，探索考慮里程、客流需求等多方面因素的綜合定價方法，構(gòu)建票價與運營成本聯(lián)動的靈活票價體系及動態(tài)票價調(diào)整機制。合理設立政府與企業(yè)風險分配機制，政府承擔政策、規(guī)劃、客流等風險，企業(yè)承擔市場經(jīng)營等風險，不可抗力等風險由雙方共擔。政府和企業(yè)通過靈活的票價體系和合理的風險分擔機制實現(xiàn)雙贏，從而保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

深圳市政府秉承改革創(chuàng)新的理念，以4 號線BOT項目為抓手，積極探索城市軌道交通投融資領域改革，針對城市軌道交通項目社會效益顯著但財務效益不佳的公益性特征，改變傳統(tǒng)政府投資模式，按照市場觀念、契約精神，制定公開透明的利益分配機制、風險分配機制，將政府授權行為轉(zhuǎn)為市場合作行為，為外資進入公益性基礎設施領域開辟了新通道，為城市軌道交通領域投融資開創(chuàng)了新路徑，為可持續(xù)發(fā)展指明了新方向，為管理體制改革提供了新思路。各地政府應按照“四個全面、五位一體”的戰(zhàn)略要求，繼續(xù)深化改革開放，創(chuàng)新探索符合中國特色的城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展模式。