■吳康軍

黨的二十大提出全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。加快建設農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”。進一步為鄉(xiāng)村建設發(fā)展作出明確的戰(zhàn)略安排，夯實融合發(fā)展基礎。上海提出到2025 年率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面，為建成與具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市相適應的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村奠定堅實基礎。奉賢區(qū)作為國際化大都市下的郊區(qū)，近幾年在探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面取得了初步成效。

一、奉賢區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐探索

（一）宅基地置換試點：奉賢莊行新華村和青村北唐村

2004 年上海市政府確定全市首批15 個宅基地置換試點基地，由政府牽頭推進“三個集中”（“三個集中” 是市委、市政府確立的上海郊區(qū)加快推進方略，即產(chǎn)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中）。奉賢區(qū)莊行、青村兩鎮(zhèn)的經(jīng)濟實體作為建設單位，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤方式，分別對莊行新華村和青村北唐村實施宅基地置換試點，兩個村共拆除原有村民住宅50 萬m2，并集中建造莊行新華中心村和北塘新苑2 個小區(qū)50 萬m2。兩個鎮(zhèn)的宅基地置換，共需23 億余元，包括動拆遷費用、建安費、土地復墾、為農(nóng)民解決鎮(zhèn)保等費用。這筆龐大資金主要由區(qū)、鎮(zhèn)自籌，依賴于宅基地置換后，以節(jié)余的建設用地指標拍賣所得，平衡部分建設資金。宅基地置換取得的成效明顯。一是宅基地復墾為耕地，盤活了土地存量，兩試點凈增耕地1621 畝，結(jié)余建設用地820 畝；二是農(nóng)民享受到養(yǎng)老社會保障；三是改變城鄉(xiāng)面貌，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境。

（二）全市首個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點區(qū)：奉賢開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展新探索

2012 年，奉賢區(qū)確立為全市首個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點區(qū)，制定了2013-2018 年兩輪三年行動計劃。

1.第一輪統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐探索。以高起點規(guī)劃為引領，著力實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃全覆蓋；以規(guī)范土地使用權(quán)為重點，著力節(jié)約、集約利用土地；以市政交通為支撐，著力構(gòu)建“三大組團” 基礎設施體系；和以社會公共設施建設為抓手，著力提升城鄉(xiāng)公共服務水平；以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展為方向，著力增強區(qū)域經(jīng)濟實力；以強村富民為核心，著力提升農(nóng)村發(fā)展能力。重點聚焦規(guī)劃引領、土地利用、基礎設施建設、公共服務提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和強村富民等六個方面的內(nèi)容，制定25 項重點工作和80 項具體項目有效推進，基本完成各項目標任務。如在規(guī)范土地使用權(quán)、節(jié)約集約利用土地方面，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和土地整理工作，穩(wěn)妥推進新葉村、鹽行村等試點村的宅基地歸并，取得了初步成效。

2.第二輪統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐探索。2016 年開始推進第二輪奉賢區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展三年行動計劃。重點聚焦新型城鎮(zhèn)化建設、農(nóng)村發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、基礎設施建設、公共服務提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村改革和強村富民等九個方面內(nèi)容、39 項工作目標，強化組織保障、強化協(xié)調(diào)聯(lián)動、強化資金支持、強化監(jiān)督考核，按照時間節(jié)點，有序推進落實。如在推進強村富民、扶持經(jīng)濟薄弱村綜合幫扶工作中，奉賢區(qū)搭建區(qū)級統(tǒng)籌平臺，打響“百村”系列品牌，成效顯著。

3.奉賢區(qū)成為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點區(qū)。奉賢區(qū)列入國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點。重點在加快城鎮(zhèn)體系建設、推進產(chǎn)城文生融合、加快社會治理創(chuàng)新、深化體制機制改革等四大主要任務，分解為15 項具體任務加以推進落實完成。如在加快城鎮(zhèn)體系建設方面，打造有品質(zhì)的奉賢新城和美麗鄉(xiāng)村建設需要同步推進，而奉賢的莊行鎮(zhèn)、西渡街道在浦江南岸有一片“森林級”的涵養(yǎng)林地，通過規(guī)劃，建設農(nóng)藝公園，打造成田園綜合體。

（三）“鄉(xiāng)村總部” 和生態(tài)商務區(qū)：奉賢區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域?qū)嵺`

奉賢區(qū)“鄉(xiāng)村總部”與生態(tài)商務區(qū)建設順應城鎮(zhèn)化大趨勢，牢牢把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向基礎上，尊重農(nóng)民意愿，打通城鄉(xiāng)要素合理配置通道，實現(xiàn)基本公共服務普惠共享，推動城鄉(xiāng)基礎設施一體化，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。

一是充分發(fā)揮政府、總部企業(yè)和社會機構(gòu)共同參與配套服務設施建設的積極性，因地制宜地推進總部經(jīng)濟周邊“田、水、路、林、宅”的基礎設施建設。二是加大商業(yè)設施配套力度，打造總部經(jīng)濟的“15分鐘”生活圈。依托鄉(xiāng)村振興示范村、美村鄉(xiāng)村創(chuàng)建等工作，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)生活環(huán)境和村莊風貌。三是在土地資源盤活方面加大改革創(chuàng)新力度，探索在農(nóng)村的宅基地、集體建設用地、國有建設用地上引進工商資本。四是立足“鄉(xiāng)村總部”經(jīng)濟，構(gòu)建點面結(jié)合、內(nèi)外一體、政府主導、社會力量廣泛參與的招商體系。推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展，通過引入工商資本和人才逆向流動，提升鄉(xiāng)村的經(jīng)濟噸位、經(jīng)濟密度、經(jīng)濟動能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)要素在鄉(xiāng)村適度規(guī)?；劢?。

二、實施新城市和新鄉(xiāng)村高質(zhì)量融合發(fā)展的對策

（一）聚焦宅基地改革試點，拓展城鄉(xiāng)稀缺資源融合功能

2020 年奉賢區(qū)被列為國家宅基地改革試點，以宅基地制度改革為牽引，完善宅基地集體所有權(quán)行使機制、探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機制、探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地審批制度、健全宅基地監(jiān)管機制。要不斷豐富盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的途徑，積極鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式，依法依規(guī)盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，發(fā)展符合農(nóng)村特點的農(nóng)家樂、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務等新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

一是發(fā)展鄉(xiāng)村餐飲民宿。在傳統(tǒng)農(nóng)家樂餐飲基礎上，奉賢將鄉(xiāng)村民宿作為推動鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型升級、促進鄉(xiāng)村資源優(yōu)化配置的突破口，大力發(fā)展民宿經(jīng)濟。二是建設鄉(xiāng)村版“人才公寓”。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，依托流轉(zhuǎn)盤活存量閑置宅基房屋，打造成鄉(xiāng)村版人才公寓，有效改善村容村貌，增加集體和村民收入。三是打造“青春里”養(yǎng)老社區(qū)。聚焦“老、小、舊、遠”的養(yǎng)老問題，通過流轉(zhuǎn)閑置的宅基房屋或利用閑置的集體資產(chǎn)，創(chuàng)新探索“青春里”養(yǎng)老社區(qū)建設模式，實現(xiàn)“家門口幸福養(yǎng)老”。四是發(fā)展生態(tài)商務區(qū)。聚焦城市核心產(chǎn)業(yè)空間延伸，發(fā)揮超大城市鄉(xiāng)村功能，在區(qū)域優(yōu)勢明顯的地區(qū)，探索打破鎮(zhèn)域村組界限，實施組團式流轉(zhuǎn)、整域制開發(fā)。加大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)招商力度，吸引央企、市屬國企、優(yōu)秀民企等入駐鄉(xiāng)村，使城市人才、資金、信息等資源要素向鄉(xiāng)村流動，區(qū)域化集聚總部企業(yè)，打造生態(tài)商務區(qū)。

（二）依托城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視信息化工作和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，作出一系列戰(zhàn)略決策，統(tǒng)籌推進信息化、數(shù)字化快速發(fā)展。通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，“著力發(fā)揮信息技術(shù)創(chuàng)新的擴散效應、信息和知識的溢出效應、數(shù)字技術(shù)釋放的普惠效應，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。

一是在農(nóng)業(yè)領域，依托城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)加強農(nóng)業(yè)數(shù)字化建設，增強農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)匯集和應用，推動農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)資源庫、網(wǎng)絡平臺信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)空間地理信息系統(tǒng)深度融合。通過數(shù)字農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進盤活農(nóng)村發(fā)展活力，提高農(nóng)村收入水平。在數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，關鍵在于把握數(shù)字技術(shù)，結(jié)合奉賢農(nóng)業(yè)特色以及市場需求，健全農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮農(nóng)業(yè)在數(shù)字化基礎上的轉(zhuǎn)型效應，打造出品牌農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和便捷農(nóng)業(yè)。

二是在鄉(xiāng)村治理領域，依托政務服務“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，推進鄉(xiāng)村公共服務和管理數(shù)字化應用場景建設，實現(xiàn)信息發(fā)布、民情收集、議事協(xié)商、公共服務等村級事務網(wǎng)上運行，提升鄉(xiāng)村公共服務數(shù)字化、智能化水平?！碑斍埃跀?shù)據(jù)匯集、設備共享等方面，需要通過打通數(shù)據(jù)壁壘，使鎮(zhèn)、區(qū)、市都能方便地接入共享網(wǎng)格，真正做到 “一圖看全景、一屏管全程、一鍵控全場”的效果。在人才方面，數(shù)字鄉(xiāng)村建設對數(shù)字人才提出了更高要求、更嚴標準、更大需求，農(nóng)村數(shù)字人才稀缺是影響農(nóng)村信息基礎設施和硬件平臺的數(shù)字賦能潛力發(fā)揮的制約障礙。加強數(shù)字鄉(xiāng)村應用場景的宣傳和示范，提升農(nóng)民掌握數(shù)字技術(shù)的意愿，深入開展各類涉農(nóng)信息技術(shù)、農(nóng)村電商、信息產(chǎn)品使用等專題培訓。

（三）新城市和新農(nóng)村基礎設施更暢通、公共資源共融更豐富

長期以來，鄉(xiāng)村發(fā)展之所以比較落后，很大程度是因為城鄉(xiāng)分割的二元體制和發(fā)展格局。黨的十九大提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，就是要破除城鄉(xiāng)二元體制，從城鄉(xiāng)分割邁向城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村振興要積極推動各類要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。將逆城市化作為鄉(xiāng)村振興的新機遇，重塑城鄉(xiāng)關系，通過高水平鄉(xiāng)村振興，讓鄉(xiāng)村煥發(fā)新的光芒。

奉賢區(qū)以“城市繁華，農(nóng)村繁榮”為鄉(xiāng)村振興的目標，以實施“富民、富村，強鎮(zhèn)、強區(qū)”戰(zhàn)略為抓手，對標最高標準、最好水平，打破農(nóng)民收益窘境，打破城市固化空間，打破鄉(xiāng)村治理條條框框，打破農(nóng)村產(chǎn)業(yè)壁壘，以“鄉(xiāng)村總部”、生態(tài)商務區(qū)建設為抓手，讓農(nóng)村變成美麗家園、綠色田園、幸福樂園，營造“田園牧歌式”的“都市里的鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村里的都市”，美鄉(xiāng)村、富農(nóng)民、增活力、添風采，把鄉(xiāng)村作為城市最靚麗的底色，成為鄉(xiāng)村振興最大的發(fā)展優(yōu)勢，形成新增長點、新爆發(fā)點、新亮點，推動高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理，走出國際化大都市背景下的鄉(xiāng)村振興新路，城市鄉(xiāng)村空間蝶化，實現(xiàn)“鄉(xiāng)村比城市更美好”“奉賢就是大公園、村村都是度假村” 的美好愿景。

（四）破除妨礙城鄉(xiāng)要素流動交換壁壘，城鄉(xiāng)融合體制機制更加完善

建立健全城鄉(xiāng)機制和政策體系內(nèi)容相當廣泛，包括“城鄉(xiāng)要素合理配置”“基本公共服務普賢惠共享”“基礎設施一體化發(fā)展”“鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展”“農(nóng)民收入持續(xù)增長”等五大類合同制機制，細分有二十八項之多。要達到城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制通透，必須要下大力氣破除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的壁壘，這是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的關鍵和根本。如何破除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的壁壘，奉賢區(qū)著重在以下方面改革創(chuàng)新。

一是整體性系統(tǒng)性謀劃、重點突破。強化頂層設計，增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。以問題為導向，針對難點、關鍵點和薄弱點，破除障礙。二是結(jié)合實際、循序漸進。從奉賢實際出發(fā)，把握改革節(jié)奏，先行先試，取得實效，加以推廣。三是農(nóng)民主體、共享發(fā)展。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興中的主體，鄉(xiāng)村建設、社會治理離不開農(nóng)民的參與。因此，要避免“政府全力做、農(nóng)民旁眼看”的現(xiàn)象。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主要受益者，教育農(nóng)民自覺地、主動地承擔自己的責任，激發(fā)全體農(nóng)民的主動性、積極性、創(chuàng)造性，才能真正滿足農(nóng)民的獲得感、幸福感。四是守住底線、防范風險。無論改革如何推進，必須堅守農(nóng)村土地集體所有、堅守耕地紅線、堅守農(nóng)民利益不受損三條底線?！?/p>