毛克疾

2023年11月22日，在由輪值主席國印度召開的二十國集團（G20）領(lǐng)導(dǎo)人視頻峰會上，印度總理莫迪力推兩項旨在促進數(shù)字公共基礎(chǔ)設(shè)施（DPI）發(fā)展的全球性倡議，即“全球數(shù)字公共基礎(chǔ)設(shè)施庫”和“社會影響力基金”。在莫迪的直接敦促下，由印度電子和信息技術(shù)部任主席的G20數(shù)字經(jīng)濟工作組也通過多輪談判，最終在G20框架下促成史上首個關(guān)于DPI的全球性共識。

一時間，印度似乎成為了DPI的“代言人”，不僅將這一技術(shù)名詞拔高為全球治理的最新概念，還借助多邊組織平臺向世界各國，尤其是“全球南方”頻繁宣講。很多外媒甚至將其稱為印度版“一帶一路”倡議。2023年3月，微軟聯(lián)合創(chuàng)始人比爾·蓋茨曾稱，“沒有一個國家比印度建立了更全面的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”。那么，印度的DPI建設(shè)狀況究竟如何？

印度DPI的發(fā)展逆襲之路

若有人曾在十年前到印度旅行，就會知道彼時該國市場是現(xiàn)金的天下。然而，從前沒有身份證、銀行賬戶的印度社會邊緣人群，如今只要擁有能上網(wǎng)的手機，就能轉(zhuǎn)賬、支付，甚至拿到政府福利和小額貸款。而這背后正是印度近年來不斷發(fā)展成熟的DPI的功勞。

在印度，DPI在很大程度上特指以2009年印度正式啟動的“印度堆?！保═he India Stack）為代表的數(shù)字治理系統(tǒng)?！坝《榷褩！敝荚谕ㄟ^標準化基礎(chǔ)協(xié)議，將不同屬性、規(guī)模、業(yè)務(wù)類型的機構(gòu)納入同一體系，推動“人口量級”的數(shù)據(jù)、身份、資金流通，以此提高印度數(shù)字服務(wù)的可達性、應(yīng)用規(guī)模與服務(wù)質(zhì)量。它由三個互相獨立但也緊密協(xié)作的模塊組成。

一是作為基礎(chǔ)層的Aadhaar（印地語意為“基礎(chǔ)”）身份認證體系。印度民眾的身份證明曾極其混亂，包括駕照、選民證、護照等，但就算把所有證明相加，全印擁有身份證明的人也不足總?cè)丝诘囊话?。五花八門的身份證明不僅驗證起來費時費力，也極易偽造。因此，2010年前后，印度政府推出Aadhaar，將公民照片、指紋等生物特征與12位數(shù)字身份號碼關(guān)聯(lián)。截至2023年8月，全印超過13億人擁有Aadhaar號碼，占印成年公民比例已超99%。以銀行服務(wù)為例，柜員通過客戶Aadhaar號碼能立即調(diào)用數(shù)據(jù)庫預(yù)存的相貌和指紋信息用于核驗，不僅方便客戶，也大幅減輕銀行工作量。同時，在Aadhaar的基礎(chǔ)上，莫迪政府推出旨在普及銀行賬戶的PMJDY倡議。因此，Aadhaar還是當(dāng)前印度福利、金融、法律制度數(shù)字化改造的基礎(chǔ)，是莫迪政府提高國家能力的重要支柱。

二是作為應(yīng)用層的聯(lián)合支付接口（UPI）。面對名目繁多的數(shù)字錢包和移動支付平臺，莫迪政府2016年推出UPI，以統(tǒng)籌銀行、政府、非銀金融原本各自為政的支付體系。一個從未開通銀行賬戶的印度人，只要擁有Aadhaar和智能手機，就能使用UPI手機APP生產(chǎn)的二維碼或文字短信，完成涉及不同機構(gòu)的支付、收款、轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)。同時，用戶通過該APP能操作不同銀行的多個賬戶，甚至用同一套用戶名和密碼完成涉及多個機構(gòu)的服務(wù)。值得注意的是，用戶還能夠通過UPI對接各類政府服務(wù)，包括直接福利轉(zhuǎn)移體系，這有助于徹底解決福利發(fā)放滋生的腐敗問題。UPI使數(shù)以億計傳統(tǒng)金融服務(wù)難以觸達的印社會邊緣群體被納入現(xiàn)代金融體系，推動印度成為全球最大數(shù)字支付市場之一。

三是作為拓展層的數(shù)字文件夾（DL）和數(shù)據(jù)整合器（AA）。任何在線活動都會產(chǎn)生數(shù)字足跡，并以數(shù)據(jù)形式留存。為管理“印度堆?！备鲗蛹壆a(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，莫迪政府發(fā)布數(shù)字化存儲關(guān)鍵文書DL，并計劃下一步發(fā)布關(guān)鍵數(shù)據(jù)共享中介AA。這些數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施將在很大程度上取代傳統(tǒng)紙質(zhì)文件，大幅提高公共服務(wù)效率與防偽能力。未來AA將能夠驗證個人身份信息，同時也能利用用戶授權(quán)的金融資產(chǎn)證明、負債情況、現(xiàn)金流提供用戶畫像和證明材料。值得注意的是，印監(jiān)管部門計劃給予用戶更大的“數(shù)據(jù)自主控制力”，通過將數(shù)據(jù)和服務(wù)切割，使AA和平臺企業(yè)只有經(jīng)用戶授權(quán)后，才能使用或存儲用戶數(shù)據(jù)。

走向國際化的“印式數(shù)字治理”

莫迪政府持續(xù)實施推動DPI發(fā)展獲得可觀成就，推動印度作為后發(fā)國家實現(xiàn)全球近年來增量最大的數(shù)字治理實踐。在“印度制造”進展遠不如預(yù)期，傳統(tǒng)高端服務(wù)外包又缺乏包容性的情況下，DPI帶動“數(shù)字印度”的成功實踐給予莫迪政府巨大自信，給了早就想做“世界導(dǎo)師”的印度一張拿得出手的外交牌。這就是為什么莫迪政府開始大力推廣以DPI為核心的“印式數(shù)字治理”，突出強調(diào)本國經(jīng)驗的普適性、先進性與安全性。更需注意的是，莫迪政府根據(jù)國際舞臺上不同對象的特點，制定了有針對性的推廣策略。

首先是抓準主流國際多邊組織的痛點，為印式數(shù)字治理爭取背書和渠道。長期以來，“普惠金融”“邊緣群體平權(quán)”“弱勢群體扶貧”是聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）等主流多邊國際組織重視的主題，享有極高“道德價值”，因此已在很大程度上成為其“業(yè)務(wù)痛點”。莫迪政府突出強調(diào)“印式數(shù)字治理”消除差異的普惠屬性和“彎道超車”的技術(shù)優(yōu)勢，成功獲得相關(guān)國際組織支持。2021年7月，IMF就曾推出文章《印度普惠金融成果不斷提升》，2023年3月又推出加強版報告《積累收益：印度數(shù)字化進程的經(jīng)驗》。2023年9月，就在印度舉辦G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會前夕，世界銀行發(fā)布《G20全球金融包容伙伴》文件，盛贊印度通過DPI“六年就完成原本需47年完成的金融包容性目標”。主流國際組織的背書大幅提高了印式數(shù)字治理的權(quán)威性和可信度，尤其是方便印度借助國際組織的外交渠道和經(jīng)濟資助，面向“全球南方”推廣治理模式和技術(shù)標準。

其次是抓準發(fā)展中國家的痛點提供更基層的解決方案，擴大印式數(shù)字治理基本盤。在中國廠商大幅降低4G設(shè)備成本，科創(chuàng)企業(yè)全球外溢的背景下，近年來很多發(fā)展中國家不缺移動互聯(lián)網(wǎng)硬件和數(shù)字錢包應(yīng)用，反而缺乏看似基礎(chǔ)的身份認證體系，這為印度帶來重大機遇。以撒哈拉以南的非洲為例，據(jù)世界銀行統(tǒng)計，該地區(qū)仍有多達4.7億人缺乏“任何形式”的官方身份認證。針對這一需求痛點，莫迪政府2018年推出“模塊化開源身份平臺”（MOSIP），為其他國家提供類似Aadhaar的身份認證技術(shù)方案。目前，菲律賓作為最早采用印度方案的國家，已向7600萬公民發(fā)放數(shù)字身份證。此外，埃塞俄比亞、摩洛哥、塞拉利昂、幾內(nèi)亞、多哥均接受印度技術(shù)指導(dǎo)，正在推進全國數(shù)字身份體系建設(shè)。

印度中央邦首府博帕爾街邊商店的電子支付二維碼。

第三是抓準國內(nèi)社會需求和周邊國家需求痛點，為印式數(shù)字治理創(chuàng)造更大應(yīng)用空間。長期以來，印度對外收支平衡高度依賴僑匯，但同時印度又是周邊中小國家的僑匯來源，這種雙向需求也為莫迪政府拓展印式數(shù)字治理提供廣闊空間。例如，針對巨大的海外僑匯需求，莫迪政府先后推動UPI關(guān)聯(lián)新加坡支付系統(tǒng)Pay Now、阿聯(lián)酋支付系統(tǒng)Neopay，這大幅降低在相關(guān)國家務(wù)工印度公民的匯款資費。再如，莫迪政府2022年以來也允許尼泊爾、不丹公民通過UPI進行跨國僑匯轉(zhuǎn)賬，客觀上提高了印度對這些國家經(jīng)濟金融滲透。目前，莫迪政府已將支付系統(tǒng)互聯(lián)互通作為其外交攻勢的一大亮點。

短板明顯，為何仍出這張牌？

印度在擔(dān)任G20輪值主席國期間，力推參會各國數(shù)字部長通過關(guān)于DPI的成果文件，還為DPI確定了共識性的技術(shù)定義，并為進一步推廣和發(fā)展DPI提供了具體原則。此外，莫迪政府還將DPI納入與世界銀行合作推出的“全球普惠金融伙伴”（GPFI）行動計劃。印度如此高調(diào)推廣DPI，引出了另一個問題——印度既缺乏實力強大的硬件廠商，又缺乏全球性互聯(lián)網(wǎng)大廠，為什么還選擇打出數(shù)字經(jīng)濟治理牌？

印度發(fā)展DPI的短板其實非常明顯。一方面，印度仍缺乏構(gòu)建DPI所需的基礎(chǔ)硬件能力。雖然近年來印電子組裝產(chǎn)業(yè)取得很大進步，但印度近中期內(nèi)完全無法提供從通訊基站、聯(lián)網(wǎng)設(shè)備到手機等用戶終端的硬件解決方案。缺乏硬件供應(yīng)能力意味著印式數(shù)字治理無法真正成為“成套解決方案”，其吸引力必然大打折扣。另一方面，印度缺乏經(jīng)過市場考驗的自主軟件技術(shù)能力。雖然印度軟件行業(yè)全球聲譽較高，但至今沒有產(chǎn)生世界級本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，其市場反而在2020年全面驅(qū)逐中資互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)后，被美系互聯(lián)網(wǎng)巨頭占領(lǐng)。本土互聯(lián)網(wǎng)大廠缺位意味著，印度政府很難獨立提供全套技術(shù)解決方案，只能提出標準、需求、模式等“甲方設(shè)計”，再尋求有技術(shù)實力的他國企業(yè)作為乙方，實現(xiàn)設(shè)計需求。

盡管如此，莫迪政府推廣DPI仍具備兩大特有優(yōu)勢——中立性和適用性。從地緣戰(zhàn)略角度看，在中美戰(zhàn)略博弈激化的背景下，莫迪政府推廣DPI為一些國家提供了“第三條路”，降低了這些國家在數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)等敏感領(lǐng)域“選邊站隊”的風(fēng)險。從適用性角度看，印度自身發(fā)展DPI起點低、基礎(chǔ)差、實力弱反而成了優(yōu)勢，因為這表明印式數(shù)字治理比美式和中式方案的初始要求更低，理論上能更好適應(yīng)一些欠缺技術(shù)能力、資金實力與國家治理能力的“全球南方”國家。

莫迪政府全球推廣印式數(shù)字治理是該國第一次真正意義上提供堪稱“大國級別”的公共產(chǎn)品，其初步成功也為中國進一步推進共建“一帶一路”提供不少可資借鑒的經(jīng)驗。中國同時擁有美西方不具備的硬件全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，和印度不具備的本土互聯(lián)網(wǎng)巨頭，一方面可在“數(shù)字一帶一路”的框架下，攜手互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，提供更加貼近“全球南方”需求，涵蓋軟硬件的真正“全套方案”。另一方面，還可抓準印度“能搞設(shè)計，不會實施”的問題，推動我國相關(guān)企業(yè)積極參與DPI建設(shè)，達成用“印度瓶子裝中國酒”的效果。

（作者為國家發(fā)改委國際合作中心助理研究員）