何建坤 劉力兵

深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 廣東 深圳 518000

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革是影響大變局的變量之一，如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求成為當(dāng)下關(guān)注的熱點(diǎn)。深圳自2008年啟動(dòng)“騰籠換鳥”戰(zhàn)略以來，一直在淘汰低端產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。然而，人為地“揠苗助長”導(dǎo)致了制造業(yè)空心化和整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的破壞。因此，深圳市政府在2023年重提“工業(yè)立市”和“制造強(qiáng)市”戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)制造業(yè)是立市之本[1]。在此背景下，深圳為進(jìn)一步鞏固制造業(yè)壓艙石的地位，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代需求，率先選取產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的區(qū)域，規(guī)劃布局了總面積約300平方公里的20個(gè)先進(jìn)制造業(yè)園區(qū)，并明確了各園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)方向，為促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展提供了空間基礎(chǔ)[2]。

近年來，不少學(xué)者針對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的政策調(diào)控、產(chǎn)業(yè)用地的土地供給、規(guī)劃管理及制度創(chuàng)新等方面開展了深入研究。如基于政策視角，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地頂層設(shè)計(jì)、監(jiān)管手段上等方面進(jìn)行分析[3]。也有學(xué)者解析創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向下“人-產(chǎn)-城”特性的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)用地供給與治理提出策略[4]。還有不少學(xué)者聚焦與產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃管理與制度方面的研究[5-8]。但對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地公共服務(wù)設(shè)施方面的研究較少，隨著產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)，現(xiàn)有的公共配套設(shè)施配置思路難以更上時(shí)代的步伐，本研究通過對(duì)深圳產(chǎn)業(yè)用地的公共設(shè)施配建要求及其存在問題分析，結(jié)合先進(jìn)制造業(yè)對(duì)公共配套設(shè)施的需求，提出制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、適應(yīng)市場環(huán)境，細(xì)分服務(wù)對(duì)象，“量體裁衣”區(qū)別對(duì)待等思路，為先進(jìn)制造業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置思路提供借鑒。

1 深圳傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建要求及問題

1.1 深圳傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共設(shè)施配建要求

目前深圳城市公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《深標(biāo)》規(guī)定的千人指標(biāo)來核算公共服務(wù)配套設(shè)施，也有少部分公共服務(wù)配套設(shè)施是通過建筑規(guī)模、用地規(guī)模以及其他指標(biāo)來進(jìn)行核算的[9]。這些指標(biāo)主要是依據(jù)人口來進(jìn)行核算其需求，從總量、宏觀控制的角度來確定的，更多的適用于居住用地。

在規(guī)劃傳導(dǎo)上，公共服務(wù)設(shè)施配置要求主要還是以法定圖則為主，在法定圖則階段就規(guī)定了公共配套設(shè)施的布局、類型、用地面積等。如寶安松崗燕羅地區(qū)（位于燕羅先進(jìn)制造業(yè)園區(qū)）法定圖則里面產(chǎn)業(yè)用地要求配建社康中心、文化娛樂設(shè)施、體育設(shè)施等，主要以服務(wù)片區(qū)居住人口為主的配套設(shè)施。

1.2 使用需求存在的問題

1.2.1 難以滿足企業(yè)需求

先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的需求具有多樣化的特征，不同類型的企業(yè)對(duì)設(shè)施的需求也是多樣化的。例如一些高科技企業(yè)對(duì)于研發(fā)和創(chuàng)新的需求較高，需要配備先進(jìn)的實(shí)驗(yàn)室和設(shè)備。此外，先進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)流程上應(yīng)該更加注重個(gè)性化和定制化，滿足不同企業(yè)的特殊需求，然而現(xiàn)有的配套設(shè)施大部分考慮均等化[10-11]。

1.2.2 難以滿足園區(qū)人員的多樣化需求

傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置缺乏精細(xì)化、未聚焦人群使用需求，難以滿足園區(qū)人員的多樣化需求。先進(jìn)制造業(yè)園區(qū)涵蓋人群具有多元化的特征，不僅僅包含企業(yè)家、研發(fā)人員、藍(lán)領(lǐng)工人、政府工作人員，還有一些創(chuàng)業(yè)者、投資者和居民等。這些人群往往擁有著不同職業(yè)、不同文化背景、不同年齡層等，目前的配置標(biāo)準(zhǔn)難以滿足先進(jìn)制造業(yè)園區(qū)多樣化人群的需求。

1.3 規(guī)劃管理存在的問題

1.3.1 公共服務(wù)設(shè)施缺乏配置標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（以下簡稱深標(biāo)）的公共配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)居住區(qū)規(guī)范來設(shè)置的，但對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地的公共配套設(shè)施需求及配置標(biāo)準(zhǔn)則未提及。規(guī)劃管理部門按照《深標(biāo)》中規(guī)定的人均公共配套指標(biāo)對(duì)產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行校核與確定。但往往產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)《深標(biāo)》規(guī)定的公共服務(wù)設(shè)施需求不多，比如社區(qū)管理用房、社區(qū)菜市場等，這類公共服務(wù)設(shè)施在產(chǎn)業(yè)園區(qū)鮮有人使用，造成資源浪費(fèi)。而對(duì)于企業(yè)所需求的公共配套設(shè)施類型，比如專業(yè)孵化器、投融資平臺(tái)、人才大市場、展覽館等設(shè)施，卻在《深標(biāo)》中沒有體現(xiàn)，只能依據(jù)企業(yè)訴求提出后進(jìn)行配建或政府結(jié)合經(jīng)驗(yàn)配建。

1.3.2 公共服務(wù)設(shè)施缺乏配置標(biāo)準(zhǔn)

《深標(biāo)》規(guī)定之內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)后期運(yùn)營及維護(hù)，比如社區(qū)管理用房，由社區(qū)街道辦負(fù)責(zé)接收，后期有人駐點(diǎn)辦公，有相應(yīng)的職責(zé)和財(cái)政支持。而《深標(biāo)》規(guī)定之外的公共服務(wù)設(shè)施則缺乏相應(yīng)的管理機(jī)制，深圳也有做得比較好的，如高新園區(qū)，成立專門的組織架構(gòu)—高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)高新區(qū)的建設(shè)、管理和發(fā)展等，其公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一由高新區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)營及維護(hù)，明確職責(zé)及分工。然而不在高新園區(qū)內(nèi)的企業(yè)則享受不到這種“保姆級(jí)”服務(wù)。

1.4 建設(shè)實(shí)施存在的問題

深圳很多配套設(shè)施是由開發(fā)建設(shè)單位代建后無償移交給政府。然而開發(fā)建設(shè)單位往往在建設(shè)過程中“重環(huán)境、輕配套”，更愿意將資金投入到環(huán)境建設(shè)中去，作為招商引資、宣傳的賣點(diǎn)，而對(duì)于公共配套設(shè)施的建設(shè)則往往將其忽略。配建公共服務(wù)設(shè)施不僅要承擔(dān)高昂的建設(shè)成本，還會(huì)損失一部分可用的建設(shè)容量。顯然開發(fā)單位并沒有意識(shí)到公共服務(wù)設(shè)施的好處，沒有意識(shí)到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施能夠給片區(qū)帶來更加便利、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有利于招商引資等好處。開發(fā)建設(shè)單位與政府較難達(dá)成共識(shí)，往往是“妥協(xié)式”依據(jù)政府要求配建相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，而非主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)。此外，由于不同開發(fā)用地的規(guī)模，建設(shè)時(shí)序等的不同，在建設(shè)過程中常常將公共設(shè)施放置于最后建設(shè)，即使是規(guī)劃預(yù)留的公共設(shè)施配套用地，也由于建設(shè)單位的拖延，難以落實(shí)或推遲建設(shè)。

2 創(chuàng)新發(fā)展背景下公共服務(wù)設(shè)施配置調(diào)整思路

面對(duì)深圳產(chǎn)業(yè)空間多元的公共服務(wù)設(shè)施需求，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施不能在籠統(tǒng)的依據(jù)《深標(biāo)》“千人指標(biāo)”進(jìn)行考慮，僅滿足“人”的公共配套設(shè)施需求是不夠的，還需要更進(jìn)一步的考慮企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展需求。基于以上分析，對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置思路做了若干探討。

2.1 制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，明確公共服務(wù)設(shè)施職責(zé)

2.1.1 制定產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)

《深標(biāo)》對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)所需的公共配套設(shè)施缺乏明確的配建標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，需制定針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施的配建標(biāo)準(zhǔn)，以確保支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的多方訴求。首先應(yīng)明確配建公共服務(wù)設(shè)施的類型、規(guī)模及建設(shè)要求，例如針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)所需要的專業(yè)孵化器、儀器共享庫、投融資平臺(tái)、專業(yè)展館等內(nèi)容，需要在《深標(biāo)》中予以明確其設(shè)施類型、建筑規(guī)模和用地規(guī)模等，并且在設(shè)施類型上可以根據(jù)不同類型的企業(yè)，有針對(duì)性制定符合企業(yè)的設(shè)施類型，例如以生物醫(yī)藥、高端醫(yī)療器械、大健康為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)，可以引導(dǎo)或要求其配建符合其產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向的儀器共享庫設(shè)施。此外還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)指引，明確其功能空間形態(tài)、層數(shù)層高要求、出入口要求、開發(fā)建設(shè)時(shí)序等內(nèi)容。

2.1.2 明確公共服務(wù)設(shè)施實(shí)施監(jiān)管職責(zé)

好的公共服務(wù)設(shè)施不僅僅體現(xiàn)在建設(shè)質(zhì)量上，還應(yīng)該保障后續(xù)的運(yùn)營服務(wù)和后期的維護(hù)、管理。因此需要明確配建的公共服務(wù)設(shè)施由誰來建設(shè)、誰來運(yùn)營、誰來管理的問題。應(yīng)明確由誰來負(fù)責(zé)建設(shè)，包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等方面的工作，并且設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等也需要進(jìn)一步明確。針對(duì)后續(xù)誰來運(yùn)營也需要在開發(fā)階段即明確，包含設(shè)施的適用范圍、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)人員配置、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度等，都需要有明確的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營單位。最后還需要有運(yùn)營的管理單位，用于接收被服務(wù)者的投訴、監(jiān)督運(yùn)營主體的作用，以保證運(yùn)營服務(wù)的高品質(zhì)供給，以此避免公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量、收費(fèi)情況等參差不齊。

2.2 細(xì)分服務(wù)對(duì)象，“量體裁衣”區(qū)別對(duì)待

傳統(tǒng)的“千人指標(biāo)”已經(jīng)不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的需求了，如果公共配套設(shè)施指標(biāo)還是以“不變應(yīng)萬變”，按同一種規(guī)定來確定微觀環(huán)境各不相同的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的配套標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)造成資源配置的錯(cuò)位、低效和無效，無法滿足企業(yè)、社會(huì)的需求。產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部的多樣性和人群上的分層，要求針對(duì)不同企業(yè)類型、不同人群提供差異化的服務(wù)內(nèi)容，要對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共配套設(shè)施“量體裁衣”，區(qū)別化對(duì)待。主要包含兩個(gè)方面：一是針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)類型和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向進(jìn)行針對(duì)性選配公共服務(wù)設(shè)施；二是針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的不同人群特征，進(jìn)行差異化的提供公共服務(wù)。只有這樣一個(gè)充分彈性、人性化的公共配套，才能更好的滿足產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施多樣化的需求，可以更加精準(zhǔn)地滿足不同服務(wù)對(duì)象的需求，更加個(gè)性化地提供服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度。

2.3 適應(yīng)市場需求，兼顧效率和公平

適應(yīng)市場需求，兼顧效率和公平是公共服務(wù)設(shè)施提高服務(wù)質(zhì)量和滿足多樣化需求的重要途徑。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共配套設(shè)施需根據(jù)市場需求，合理配置公共服務(wù)設(shè)施，提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。同時(shí)，還需要注重公共服務(wù)設(shè)施的公平性，確保每個(gè)人都能夠享受到公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)。適應(yīng)市場需求可以提高公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度。例如可以引導(dǎo)市場參與到公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營服務(wù)里面來，市場主體作為“源頭活水”能夠有效激發(fā)公共服務(wù)設(shè)施的多樣性和高質(zhì)量的服務(wù)水平。另外完全的市場化運(yùn)營公共服務(wù)設(shè)施會(huì)導(dǎo)致弱勢群體的需求得不到相應(yīng)的滿足，為弱勢群體配置的公共服務(wù)設(shè)施也是體現(xiàn)規(guī)劃公平的重要方式，因此還需要考慮對(duì)市場的缺陷加以修正，保障公共服務(wù)設(shè)施供給的公平性。

適應(yīng)市場需求，兼顧效率和公平可以促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施的創(chuàng)新升級(jí)，提高服務(wù)質(zhì)量和滿足多樣化需求。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)不同類型的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，需要做出不同的安排。對(duì)于弱勢群體的基本需求，應(yīng)全部由政府來供給，其目的是保障弱勢群體也能夠享受到公共服務(wù)設(shè)施的便利性。而對(duì)于附加值很高的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，則可以根據(jù)市場的情況，結(jié)合企業(yè)的需求，定制化的由市場主體進(jìn)行配置，交給市場去運(yùn)作，以市場基于價(jià)格機(jī)制來配置。

2.4 分級(jí)分類，統(tǒng)籌周邊配套設(shè)施的關(guān)系

為避免公共配套設(shè)施資源的浪費(fèi)，應(yīng)采取“分級(jí)分類”的配置策略。根據(jù)不同的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)需求，提供不同層級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施。例如，圍繞20大先進(jìn)制造業(yè)園區(qū)，每個(gè)片區(qū)選取中心區(qū)域提供高端公共服務(wù)設(shè)施，其余地方提供基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施。分級(jí)分類采取不同的服務(wù)策略，提供精準(zhǔn)、個(gè)性化服務(wù)。針對(duì)不同層級(jí)的片區(qū)，提供規(guī)模大小不一的產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)中心，避免資源浪費(fèi)和分布不均。其次，對(duì)產(chǎn)業(yè)類型與公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行分類匹配，相同類型產(chǎn)業(yè)共用公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)公共資源高效利用和信息共享。分級(jí)分類可精準(zhǔn)了解不同服務(wù)對(duì)象需求和特點(diǎn)，提供個(gè)性化和貼心服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度。

3 結(jié)語

在回歸制造業(yè)，重構(gòu)制造業(yè)競爭優(yōu)勢的大背景下，如何提升制造業(yè)的創(chuàng)新能力和優(yōu)化制造業(yè)生態(tài)系統(tǒng)已成為深圳乃至全國的共識(shí)和大勢。面對(duì)不斷升級(jí)的產(chǎn)業(yè)類型和功能，傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施配置已顯然跟不上時(shí)代的步伐，基于此種背景下，調(diào)整公共服務(wù)設(shè)施配套的思路亟需轉(zhuǎn)變。本文通過“制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、明確公共服務(wù)設(shè)施職責(zé)——細(xì)分服務(wù)對(duì)象，“量體裁衣”區(qū)別對(duì)待——適應(yīng)市場需求，兼顧效率和公平——分級(jí)分類，統(tǒng)籌周邊配套設(shè)施的關(guān)系”四大調(diào)整思路，積極應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置存在的難點(diǎn)和瓶頸問題，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。