文/程西園

土地資源是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次針對(duì)土地管理、國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、土地節(jié)約集約利用、土地監(jiān)督執(zhí)法等工作作出重要指示批示。黨的二十大報(bào)告指出，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)各類(lèi)資源節(jié)約集約利用。

11 月22 日，《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）由市十六屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議修訂通過(guò)，自2024 年1 月1 日起施行。本次修訂貫徹“土地全生命周期管理”理念，堅(jiān)持貫徹國(guó)家基本制度與地方實(shí)施性相結(jié)合，堅(jiān)持改革成果與立法支撐固化相結(jié)合，注重從上海實(shí)際出發(fā)，聚焦新發(fā)展階段中土地管理制度改革的新方向、新需求，構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的土地管理制度體系，諸多亮點(diǎn)值得關(guān)注。

構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制

國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。為進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)土空間在土地開(kāi)發(fā)保護(hù)利用中的統(tǒng)籌引領(lǐng)和空間約束作用，確保規(guī)劃落地實(shí)施，《實(shí)施辦法》對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的基本構(gòu)架、效力層級(jí)、推進(jìn)機(jī)制作了具化規(guī)定。從總體構(gòu)架上，明確國(guó)土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層次，下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合總體規(guī)劃；從推進(jìn)機(jī)制上，明確本市制定國(guó)土空間近期規(guī)劃和國(guó)土資源利用年度計(jì)劃，作為分階段實(shí)施國(guó)土空間總體規(guī)劃的重要依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的傳導(dǎo)機(jī)制效用。

《實(shí)施辦法》注重突出“上海特色”，在落實(shí)國(guó)家關(guān)于永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)劃定要求的基礎(chǔ)上，規(guī)定本市分類(lèi)劃定文化保護(hù)控制線(xiàn)，將歷史文化遺產(chǎn)、公共文化服務(wù)設(shè)施聚集區(qū)等要素納入保護(hù)和控制范圍，進(jìn)一步推動(dòng)傳承城市文脈、挖掘城市文化遺產(chǎn)內(nèi)涵，助力提升公共文化服務(wù)設(shè)施的功能和品質(zhì)。《實(shí)施辦法》還總結(jié)固化了上海作為超大城市發(fā)展建立的“空間留白”機(jī)制，明確本市應(yīng)對(duì)未來(lái)土地資源配置的戰(zhàn)略性需要，科學(xué)劃定一定比例的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，為未來(lái)的重大事件或重大項(xiàng)目預(yù)留空間和規(guī)劃余地。

落實(shí)“最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度”

國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保障糧食安全。本市嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)，多措并舉加強(qiáng)耕地保護(hù)，目前劃定耕地保護(hù)空間202 萬(wàn)畝，其中永久基本農(nóng)田150 萬(wàn)畝。

為進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，《實(shí)施辦法》基于《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)作了細(xì)化補(bǔ)充規(guī)定，明確本市耕地保護(hù)實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，要求市、區(qū)政府將上一級(jí)政府下達(dá)的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)逐級(jí)分解下達(dá)，落實(shí)到具體地塊，并對(duì)落實(shí)情況予以考核，壓緊壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任；明確本市實(shí)施“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”制度，對(duì)永久基本農(nóng)田以外的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的要求和程序等作出具體規(guī)范，并對(duì)補(bǔ)充耕地、耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等提出細(xì)化要求。

“土地全生命周期管理”理念入法

強(qiáng)化建設(shè)用地的供應(yīng)和供后管理。早在2014 年，本市就開(kāi)展了針對(duì)工業(yè)用地的全生命周期管理，在建設(shè)用地的供應(yīng)和供后管理上，形成了較為成熟的做法。國(guó)有土地有償使用合同是全生命周期管理的重要抓手，《實(shí)施辦法》規(guī)定國(guó)有土地有償使用合同除法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)約定的內(nèi)容外，還可以約定建設(shè)要求、功能業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共要素配置、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地退出等內(nèi)容。同時(shí)，加強(qiáng)土地供后管理，對(duì)土地使用條件改變予以嚴(yán)格規(guī)范。通過(guò)把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境各要素納入合同管理，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化，進(jìn)一步提高土地利用質(zhì)量和效益。

加強(qiáng)土地利用綜合績(jī)效評(píng)估。土地利用綜合績(jī)效評(píng)估是土地全生命周期管理的重要一環(huán)，目前，本市土地綜合績(jī)效評(píng)估從產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)，逐漸拓展到建設(shè)用地全地類(lèi)?！秾?shí)施辦法》對(duì)此作了規(guī)定，明確由市規(guī)劃資源部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定土地利用綜合績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新引領(lǐng)等內(nèi)容；由區(qū)人民政府組織開(kāi)展評(píng)估。同時(shí)，強(qiáng)化土地綜合績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，明確根據(jù)評(píng)估結(jié)果，分級(jí)實(shí)施相應(yīng)的能源、規(guī)劃、土地、財(cái)政等政策，并結(jié)合城市更新、低效建設(shè)用地減量、土地儲(chǔ)備等工作，形成提質(zhì)、轉(zhuǎn)型、減量、更新、收儲(chǔ)等多路徑聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌的處置路徑，引導(dǎo)土地資源合理流動(dòng)和高效配置，進(jìn)一步推動(dòng)本市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綜合承載力不斷增強(qiáng)、空間品質(zhì)整體提升。

固化拓展規(guī)劃用地審批制度改革成果

優(yōu)化建設(shè)用地審批內(nèi)容和流程。在總結(jié)本市“多規(guī)合一”“多證合一”等改革舉措成效的基礎(chǔ)上，《實(shí)施辦法》要求規(guī)劃資源部門(mén)推進(jìn)土地管理審批制度改革，通過(guò)多種有效方式，簡(jiǎn)化審批材料、縮減審批時(shí)限、優(yōu)化審批環(huán)節(jié)、提高審批效能。同時(shí)，推動(dòng)規(guī)劃用地審批事項(xiàng)深度融合，明確在詳細(xì)規(guī)劃編制階段已完成建設(shè)用地規(guī)模審查的，規(guī)劃資源部門(mén)在用地預(yù)審時(shí)可不再對(duì)用地規(guī)模進(jìn)行審查。

推行社會(huì)投資項(xiàng)目“用地清單制”。本市深化投資審批制度改革，探索推行社會(huì)投資項(xiàng)目“用地清單制”。通過(guò)“一張清單”減環(huán)節(jié)，將原先由用地單位在開(kāi)工前需要到各部門(mén)辦理的各項(xiàng)手續(xù)，前置到供地前由政府相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一完成，在土地出讓階段即形成評(píng)估結(jié)果和普查意見(jiàn)的“一張清單”，包括地質(zhì)災(zāi)害、地震安全等評(píng)估和對(duì)文物、歷史建筑保護(hù)對(duì)象等開(kāi)展的現(xiàn)狀普查，并在土地供應(yīng)時(shí)一并提交給用地單位，減少用地單位取得土地后的審批手續(xù)，助力社會(huì)投資項(xiàng)目早開(kāi)工、早落地?！秾?shí)施辦法》總結(jié)固化改革成果，專(zhuān)門(mén)對(duì)“用地清單制”作出規(guī)定，推動(dòng)提升社會(huì)投資項(xiàng)目建設(shè)便利度，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

創(chuàng)新土地集約高效利用制度

加強(qiáng)城市更新用地保障。當(dāng)前，上海城市發(fā)展正在由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，城市更新作為存量時(shí)期主要的城市發(fā)展和空間治理方式，是資源環(huán)境緊約束背景下土地利用和管理的重點(diǎn)領(lǐng)域?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）在土地管理方面創(chuàng)設(shè)了不少好做法，《實(shí)施辦法》在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“再升級(jí)”。比如，《條例》規(guī)定了土地組合供應(yīng)、重新設(shè)定土地使用期限等用地保障措施，《實(shí)施辦法》增加規(guī)定融合利用土地、零星土地整合、土地置換等創(chuàng)新土地資源配置方式。再如，《條例》規(guī)定以“拆除重建、改建、擴(kuò)建”形式實(shí)施城市更新的，可以依法重新設(shè)定土地使用期限，《實(shí)施辦法》增加了“土地用途調(diào)整”這一情形并明確相關(guān)要求，為城市更新可持續(xù)發(fā)展不斷強(qiáng)化用地保障。

建立完善產(chǎn)業(yè)用地融合利用機(jī)制。今年9 月，本市制定發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)“工業(yè)上樓” 打造“智造空間”的若干措施》，明確通過(guò)創(chuàng)新推出產(chǎn)業(yè)綜合用地，允許產(chǎn)業(yè)功能融合利用，將傳統(tǒng)單層鋪開(kāi)的扁平式廠(chǎng)房，匯聚到高樓層的垂直化空間形態(tài)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)緊密銜接。為適應(yīng)這一新情況新要求，《實(shí)施辦法》專(zhuān)門(mén)對(duì)產(chǎn)業(yè)用地融合利用機(jī)制作出規(guī)定，允許工業(yè)、研發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)、公共服務(wù)配套等功能用途互利的用地混合布置、立體設(shè)置，促進(jìn)規(guī)劃土地管理要求與產(chǎn)業(yè)空間彈性需求之間的有效銜接，為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有效空間保障。