陳洲洋

（廣東環(huán)境保護工程職業(yè)學院，廣東 廣州 510000）

引言

2016年11月，國務院印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》，在方案中明確指出環(huán)境影響評價制度是建設項目環(huán)境的準入門檻，企事業(yè)單位要排放生產(chǎn)期間的污染物需要遵循排污許可制度。這兩項制度是我國環(huán)境保護方面的重要法律制度，前者側重從源頭預防、控制污染源，后者側重污染源的事中和事后管理，這兩項工作的充分銜接，能夠讓建設項目實現(xiàn)事前、事中、事后全過程的監(jiān)管，從而為加快污染物的減排奠定良好基礎。

1 固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評價制度銜接的必要性和可行性

1.1 必要性

1.1.1 全面提高政府部門的工作效率

無論是固定污染源排污許可制度還是環(huán)境影響評價制度，都是一種行政許可行為。在“放管服”改革持續(xù)深化的當下，我國逐步加大簡政放權的力度，而排污許可制度和環(huán)境影響評價制度的審批過程比較復雜，難以很好地滿足新時代項目發(fā)展的需求。通過將二者有效銜接，不僅能夠滿足“放管服”的要求，還能讓項目審批流程得到優(yōu)化，使行政資源的浪費有所減輕，并推動工作效率的進一步提升。

1.1.2 實現(xiàn)污染源全過程管理

無論在項目建設的哪一個階段，都容易出現(xiàn)環(huán)境污染的情況，因而需要做好環(huán)境保護工作。在項目建設的前期、中期和后期都要進行污染源管理，如在項目前期需要明確對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，在項目建設中期需要采取一些規(guī)范的行為，在項目建設后期需要注重跟蹤與反饋的效果[1]。環(huán)境影響評價制度具有較強的預防性作用，是在項目前期產(chǎn)生效果，而固定污染物排污許可制度是項目生產(chǎn)運營期間排污的法律依據(jù)，適用于建設項目的中后期。為此，將這兩個制度有效銜接能夠實現(xiàn)污染源的全過程防控和管理。

1.2 可行性

1.2.1 法律基礎層面

我國在2016年實施《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》，方案中提出，應注重排污許可證與環(huán)境影響評價的結合應用，實行目標措施一體、制度關聯(lián)的方針，為兩項制度的銜接奠定良好基礎。2017年，我國提出兩種制度融合的工作內(nèi)容，到2020年，新發(fā)布了與固定污染物排放的相關通知，這是兩項制度銜接的又一次實踐，為兩項制度的銜接提供了相應的法律保障。

1.2.2 銜接過程層面

這兩種制度在程序方面是先后銜接的，固定污染源排污許可證的必備申請材料是環(huán)境影響評價文件，環(huán)境影響評價制度屬于項目開展的準入門檻，在進行排污前也需要取得排污許可。所以在項目具體施工期間，應當保障先符合評價制度的要求再進行建設，取得許可證之后再排污的流程，如此才能為這兩項制度的銜接提供必要條件。

1.2.3 功能互補層面

污染源管理的前置保障是環(huán)境影響評價制度，項目的事中和事后監(jiān)管核心要點就是排污許可制度，在我國的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中，對相似的評價制度有所規(guī)定，但是其中的內(nèi)容不夠詳細，存在功能性缺失。為此，兩種制度的銜接融合，既能夠補足環(huán)境影響評價制度事中和事后監(jiān)管薄弱的發(fā)展現(xiàn)狀，還可以發(fā)揮排污許可制度的優(yōu)勢，從而在一定程度上完善我國環(huán)境污染治理體系[2]。

2 固定污染源排污許可制度與環(huán)境評價制度銜接的進展情況

2.1 污染物減排成果明顯

在建筑項目新增污染物中，環(huán)境影響評價制度等同于“準生證”，是項目進入環(huán)境管理的門檻。在十三五期間，對建筑項目有著嚴格的要求，不能是高污染和高耗能項目。各地區(qū)在審批項目時，也將污染物總量指標作為評價的先決條件，以此控制污染物的排放增量。環(huán)境影響評價制度與污染許可制度的有效銜接，能夠顯著降低廢水、廢氣等污染因子的排放量，如二氧化硫減少了約19.0萬噸，化學需氧量減少了46.8萬噸，因而減排效果十分明顯。

2.2 行政審批更加便捷

固體污染源排污許可制度與環(huán)境影響評價制度的有效結合，形成了“兩證合一”的審批模式，該模式在蘇州、合肥、上海等地已先行開展，排污許可證核發(fā)時間點也發(fā)生了變化，由原來的項目建設后、排污前變成項目建設前，這也就是說，建設單位要同時辦理固定污染物排污許可手續(xù)和項目環(huán)境影響評價手續(xù)，實現(xiàn)“一個過程辦理、一套程序審批、一套材料申報”的目標，如此能夠提升審批效率，減輕企業(yè)負擔。從操作層面來說，兩項制度從審批發(fā)證到事中、事后監(jiān)管可以實現(xiàn)全周期的銜接融合。

2.3 制度改革創(chuàng)新不斷得到推進

隨著“放管服”改革的不斷深入，環(huán)評登記表發(fā)生了改變，由審批改為線上備案，基層單位在審批、事中、事后監(jiān)管方面有了更多的權利。企事業(yè)單位可以自行編制環(huán)境影響評價的相關條款，不必委托第三方，這意味著環(huán)評機構資質管理改革瓜熟蒂落。同時，建設項目環(huán)境保護驗收主體也發(fā)生了改變，由生產(chǎn)環(huán)境部門改為建設單位，在項目驗收方面建設單位要擔負起主體責任[3]。在實施排污許可改革后，我國在鋼鐵、火電等重點行業(yè)上核發(fā)的排污許可證有12萬余張，在排污許可證得到管控的污染物排放口有7萬多個，還有上百萬家企事業(yè)單位辦理了固定污染源排污手續(xù)。

3 固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評價制度銜接面臨的困境

3.1 兩項制度的銜接缺乏制度的安排

固定污染源排污許可制度和環(huán)境影響評價制度雖然都是環(huán)境保護方面的制度，但二者在污染源管理方面存在差異，前者側重于事后監(jiān)管，是排污單位污染源排放的法律依據(jù)之一。環(huán)境影響評價制度側重事前預防，存在潛在環(huán)境影響風險的項目以及排放不達標的項目不會發(fā)放環(huán)評合格證書，還會督促相關建設單位進行整改，以適應環(huán)保制度。另外，不同立法制度在技術標準、適用對象、設計思路方面存在差異，如此便導致排污許可制度和環(huán)境影響評價制度在立法方面存在不對等的情況，這兩項制度銜接優(yōu)勢的發(fā)揮受到了阻礙。此外，我國近幾年雖然頒布了相應的制度，提出要將固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評價制度進行銜接，但缺少具體細化的規(guī)章制度，這也表明二者在銜接方面缺少制度的安排。兩項制度在制度安排方面的主要差異見圖1。

圖1 兩項制度在制度安排方面的主要差異

3.2 技術規(guī)范尚未統(tǒng)一

通常情況下，固定污染物控制排放量的核算方法有多個，如污染源普查數(shù)據(jù)、排污申報數(shù)據(jù)、環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，而環(huán)境影響評價工作者在核算污染源時，會根據(jù)現(xiàn)場實際情況運用經(jīng)驗計算法、實測法、物料平衡法，得到更精確的排放量，然而在監(jiān)測數(shù)據(jù)時能力不足，使得最終的計算結果與實際排放量不相符合。

從上面分析可以看出，這兩項制度運用的核算技術方法和標準并未統(tǒng)一，使得排污量核算結果的科學性無法得到保障，如此會對兩個制度的高效銜接產(chǎn)生影響。同時，固定污染物排污許可排放量與環(huán)境影響評價考慮的關鍵要素各不相同，技術規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，導致二者銜接融合的優(yōu)勢有所降低，也會影響污染管理效力。兩項制度在核算方法方面的差異見圖2。

圖2 兩項制度在核算方法方面的差異

3.3 銜接缺乏聯(lián)動機制

我國固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評價制度各自依靠不同的系統(tǒng)，前者依靠的是國家排污許可管理信息系統(tǒng)，后者依靠兩種系統(tǒng)，一是建筑項目竣工環(huán)境保護驗收信息系統(tǒng)，二是建筑項目環(huán)評審批申報系統(tǒng)。當前這三個系統(tǒng)平臺是平行的關系，三方數(shù)據(jù)并未實現(xiàn)整合，兩項制度之間存在數(shù)據(jù)信息無法有效銜接的問題，共享難度較大，導致兩種制度在執(zhí)行時的效率相對較低。另外，兩項制度屬于不同的職能部門，在銜接上缺少必要的聯(lián)動機制，而現(xiàn)階段并沒有統(tǒng)一的如何進行污染物管理、污染物排放的標準要求，外加受到其他因素，如地方政府環(huán)保利權法的干擾，兩項制度在銜接方面存在著阻礙，因而導致污染物排放超標、責任主體落實不到位等問題很容易出現(xiàn)。兩項制度在聯(lián)動機制方面存在的差異見圖3。

4 完善固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評價制度銜接的路徑

4.1 完善相應的法律制度

目前，我國雖然已經(jīng)對這兩種制度進行了一定的法律完善工作，但是二者的緊密性不強，還是處于各自為戰(zhàn)的局面。為了將這兩種制度有效銜接，政府部門要看到這兩種制度在銜接方面遇到的挑戰(zhàn)，立足現(xiàn)有的法律法規(guī)政策，站在整體的角度明確這兩種制度的銜接原則，從整體上規(guī)劃具體要求、制度內(nèi)容、適用對象，以此為基礎完善現(xiàn)有條款，才能將兩項制度更好地銜接。另外，國家不僅要在基本法律體系中寫入這兩項制度，還要出臺專項法律，提升這兩項制度的銜接地位，確保其具有實際運用性，以此做好兩項制度的有效銜接工作。同時，環(huán)保部門要出臺兩項制度銜接的配套政策，以確保兩項制度銜接的效率和質量，同時還可利用信息技術搭建兩項制度銜接的平臺，使兩項制度能夠相互促進。

4.2 統(tǒng)一銜接技術標準

基于綠色可持續(xù)發(fā)展的理念，想要提升環(huán)境保護力度，避免環(huán)境對人類產(chǎn)生巨大的影響，政府相關部門應當深入研究生態(tài)保護與綠色發(fā)展的關系，并始終堅持綠色發(fā)展理念，創(chuàng)新排污檢測技術，并將兩項制度的標準進行統(tǒng)一化和標準化建設，使兩項制度能夠在評估結果時具有一致性，以免標準差異過大，影響環(huán)境保護工作的效率，不利于污染治理工作的開展。只有這樣才能夠保障兩項制度實施的有效性，促使二者有效融合。為了實現(xiàn)這一目標，政府部門要對兩項制度的重點要素以及核心內(nèi)容進行完善和梳理，進一步將相關技術體系進行整合與規(guī)范，從而有效規(guī)范污染物排放量的計算。建筑單位也需在項目進行中使用統(tǒng)一的方法，對污染物排放量進行核算，并借助目前先進的信息技術建立數(shù)據(jù)庫，同時也要建立污染源排放清單，實現(xiàn)兩項制度銜接的精細化管理，使兩項制度能夠統(tǒng)一標準并共同運行。

4.3 建立聯(lián)動溝通機制

為了充分發(fā)揮固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評價制度的優(yōu)勢，就需要各職能部門積極配合。為此，政府相關部門應當發(fā)揮自身的力量，利用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能完善各個主體之間的溝通機制，并加強主體聯(lián)動，采取多種方式推進工作進程透明化和兩項制度之間的數(shù)據(jù)共享，從而實現(xiàn)兩項制度全面、有效地銜接。在實際運行中可從以下幾方面入手：第一，行政環(huán)保管理部門應當明確自身的職責要點，對自身工作進行全面梳理，并深化政府的職能，以提高管理的有效性與精細化。通過完善責任問責機制，進一步發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，促使企業(yè)做好排污方面的工作，使企業(yè)能夠主動提交排污許可證的后續(xù)執(zhí)行報告，從而使兩項制度能夠得到閉環(huán)發(fā)展。第二，隨著信息技術的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部門要充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)資源等先進技術的優(yōu)勢，構建兩項制度的信息管理系統(tǒng)，以保障兩項工作的數(shù)據(jù)能夠進行有效傳遞和實時共享，從而使企業(yè)所提交的數(shù)據(jù)更加可靠我、精準，同時還要科學發(fā)放排污許可證。

5 結語

新時期人們對生態(tài)環(huán)境有著更高的要求，所以做好環(huán)境保護工作是非常必要的。為了充分發(fā)揮固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評價制度在環(huán)境保護方面的作用，國家要站在整體高度建立健全相關的法律保障制度，并不斷探尋兩項制度銜接的方法。同時，政府相關部門要針對當前兩項制度銜接過程中存在的不足，發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能，利用各種先進技術建立聯(lián)動溝通機制，進一步推動兩項制度在權責、內(nèi)容、程序上的銜接，并實行精細化管理，充分落實主體責任，以便在項目的全生命周期將兩項制度有效銜接，促進生態(tài)文明的發(fā)展。