陳洲洋

（廣東環(huán)境保護(hù)工程職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510000）

引言

2016年11月，國務(wù)院印發(fā)了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，在方案中明確指出環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境的準(zhǔn)入門檻，企事業(yè)單位要排放生產(chǎn)期間的污染物需要遵循排污許可制度。這兩項(xiàng)制度是我國環(huán)境保護(hù)方面的重要法律制度，前者側(cè)重從源頭預(yù)防、控制污染源，后者側(cè)重污染源的事中和事后管理，這兩項(xiàng)工作的充分銜接，能夠讓建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全過程的監(jiān)管，從而為加快污染物的減排奠定良好基礎(chǔ)。

1 固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接的必要性和可行性

1.1 必要性

1.1.1 全面提高政府部門的工作效率

無論是固定污染源排污許可制度還是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，都是一種行政許可行為。在“放管服”改革持續(xù)深化的當(dāng)下，我國逐步加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度，而排污許可制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的審批過程比較復(fù)雜，難以很好地滿足新時(shí)代項(xiàng)目發(fā)展的需求。通過將二者有效銜接，不僅能夠滿足“放管服”的要求，還能讓項(xiàng)目審批流程得到優(yōu)化，使行政資源的浪費(fèi)有所減輕，并推動(dòng)工作效率的進(jìn)一步提升。

1.1.2 實(shí)現(xiàn)污染源全過程管理

無論在項(xiàng)目建設(shè)的哪一個(gè)階段，都容易出現(xiàn)環(huán)境污染的情況，因而需要做好環(huán)境保護(hù)工作。在項(xiàng)目建設(shè)的前期、中期和后期都要進(jìn)行污染源管理，如在項(xiàng)目前期需要明確對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，在項(xiàng)目建設(shè)中期需要采取一些規(guī)范的行為，在項(xiàng)目建設(shè)后期需要注重跟蹤與反饋的效果[1]。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度具有較強(qiáng)的預(yù)防性作用，是在項(xiàng)目前期產(chǎn)生效果，而固定污染物排污許可制度是項(xiàng)目生產(chǎn)運(yùn)營期間排污的法律依據(jù)，適用于建設(shè)項(xiàng)目的中后期。為此，將這兩個(gè)制度有效銜接能夠?qū)崿F(xiàn)污染源的全過程防控和管理。

1.2 可行性

1.2.1 法律基礎(chǔ)層面

我國在2016年實(shí)施《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》，方案中提出，應(yīng)注重排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)合應(yīng)用，實(shí)行目標(biāo)措施一體、制度關(guān)聯(lián)的方針，為兩項(xiàng)制度的銜接奠定良好基礎(chǔ)。2017年，我國提出兩種制度融合的工作內(nèi)容，到2020年，新發(fā)布了與固定污染物排放的相關(guān)通知，這是兩項(xiàng)制度銜接的又一次實(shí)踐，為兩項(xiàng)制度的銜接提供了相應(yīng)的法律保障。

1.2.2 銜接過程層面

這兩種制度在程序方面是先后銜接的，固定污染源排污許可證的必備申請(qǐng)材料是環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度屬于項(xiàng)目開展的準(zhǔn)入門檻，在進(jìn)行排污前也需要取得排污許可。所以在項(xiàng)目具體施工期間，應(yīng)當(dāng)保障先符合評(píng)價(jià)制度的要求再進(jìn)行建設(shè)，取得許可證之后再排污的流程，如此才能為這兩項(xiàng)制度的銜接提供必要條件。

1.2.3 功能互補(bǔ)層面

污染源管理的前置保障是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，項(xiàng)目的事中和事后監(jiān)管核心要點(diǎn)就是排污許可制度，在我國的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，對(duì)相似的評(píng)價(jià)制度有所規(guī)定，但是其中的內(nèi)容不夠詳細(xì)，存在功能性缺失。為此，兩種制度的銜接融合，既能夠補(bǔ)足環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度事中和事后監(jiān)管薄弱的發(fā)展現(xiàn)狀，還可以發(fā)揮排污許可制度的優(yōu)勢(shì)，從而在一定程度上完善我國環(huán)境污染治理體系[2]。

2 固定污染源排污許可制度與環(huán)境評(píng)價(jià)制度銜接的進(jìn)展情況

2.1 污染物減排成果明顯

在建筑項(xiàng)目新增污染物中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等同于“準(zhǔn)生證”，是項(xiàng)目進(jìn)入環(huán)境管理的門檻。在十三五期間，對(duì)建筑項(xiàng)目有著嚴(yán)格的要求，不能是高污染和高耗能項(xiàng)目。各地區(qū)在審批項(xiàng)目時(shí)，也將污染物總量指標(biāo)作為評(píng)價(jià)的先決條件，以此控制污染物的排放增量。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與污染許可制度的有效銜接，能夠顯著降低廢水、廢氣等污染因子的排放量，如二氧化硫減少了約19.0萬噸，化學(xué)需氧量減少了46.8萬噸，因而減排效果十分明顯。

2.2 行政審批更加便捷

固體污染源排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效結(jié)合，形成了“兩證合一”的審批模式，該模式在蘇州、合肥、上海等地已先行開展，排污許可證核發(fā)時(shí)間點(diǎn)也發(fā)生了變化，由原來的項(xiàng)目建設(shè)后、排污前變成項(xiàng)目建設(shè)前，這也就是說，建設(shè)單位要同時(shí)辦理固定污染物排污許可手續(xù)和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)過程辦理、一套程序?qū)徟?、一套材料申?bào)”的目標(biāo)，如此能夠提升審批效率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。從操作層面來說，兩項(xiàng)制度從審批發(fā)證到事中、事后監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)全周期的銜接融合。

2.3 制度改革創(chuàng)新不斷得到推進(jìn)

隨著“放管服”改革的不斷深入，環(huán)評(píng)登記表發(fā)生了改變，由審批改為線上備案，基層單位在審批、事中、事后監(jiān)管方面有了更多的權(quán)利。企事業(yè)單位可以自行編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)條款，不必委托第三方，這意味著環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理改革瓜熟蒂落。同時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收主體也發(fā)生了改變，由生產(chǎn)環(huán)境部門改為建設(shè)單位，在項(xiàng)目驗(yàn)收方面建設(shè)單位要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任[3]。在實(shí)施排污許可改革后，我國在鋼鐵、火電等重點(diǎn)行業(yè)上核發(fā)的排污許可證有12萬余張，在排污許可證得到管控的污染物排放口有7萬多個(gè)，還有上百萬家企事業(yè)單位辦理了固定污染源排污手續(xù)。

3 固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接面臨的困境

3.1 兩項(xiàng)制度的銜接缺乏制度的安排

固定污染源排污許可制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度雖然都是環(huán)境保護(hù)方面的制度，但二者在污染源管理方面存在差異，前者側(cè)重于事后監(jiān)管，是排污單位污染源排放的法律依據(jù)之一。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度側(cè)重事前預(yù)防，存在潛在環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目以及排放不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目不會(huì)發(fā)放環(huán)評(píng)合格證書，還會(huì)督促相關(guān)建設(shè)單位進(jìn)行整改，以適應(yīng)環(huán)保制度。另外，不同立法制度在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、適用對(duì)象、設(shè)計(jì)思路方面存在差異，如此便導(dǎo)致排污許可制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在立法方面存在不對(duì)等的情況，這兩項(xiàng)制度銜接優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮受到了阻礙。此外，我國近幾年雖然頒布了相應(yīng)的制度，提出要將固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行銜接，但缺少具體細(xì)化的規(guī)章制度，這也表明二者在銜接方面缺少制度的安排。兩項(xiàng)制度在制度安排方面的主要差異見圖1。

圖1 兩項(xiàng)制度在制度安排方面的主要差異

3.2 技術(shù)規(guī)范尚未統(tǒng)一

通常情況下，固定污染物控制排放量的核算方法有多個(gè)，如污染源普查數(shù)據(jù)、排污申報(bào)數(shù)據(jù)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作者在核算污染源時(shí)，會(huì)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)計(jì)算法、實(shí)測(cè)法、物料平衡法，得到更精確的排放量，然而在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)時(shí)能力不足，使得最終的計(jì)算結(jié)果與實(shí)際排放量不相符合。

從上面分析可以看出，這兩項(xiàng)制度運(yùn)用的核算技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)并未統(tǒng)一，使得排污量核算結(jié)果的科學(xué)性無法得到保障，如此會(huì)對(duì)兩個(gè)制度的高效銜接產(chǎn)生影響。同時(shí)，固定污染物排污許可排放量與環(huán)境影響評(píng)價(jià)考慮的關(guān)鍵要素各不相同，技術(shù)規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致二者銜接融合的優(yōu)勢(shì)有所降低，也會(huì)影響污染管理效力。兩項(xiàng)制度在核算方法方面的差異見圖2。

圖2 兩項(xiàng)制度在核算方法方面的差異

3.3 銜接缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度各自依靠不同的系統(tǒng)，前者依靠的是國家排污許可管理信息系統(tǒng)，后者依靠兩種系統(tǒng)，一是建筑項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收信息系統(tǒng)，二是建筑項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批申報(bào)系統(tǒng)。當(dāng)前這三個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)是平行的關(guān)系，三方數(shù)據(jù)并未實(shí)現(xiàn)整合，兩項(xiàng)制度之間存在數(shù)據(jù)信息無法有效銜接的問題，共享難度較大，導(dǎo)致兩種制度在執(zhí)行時(shí)的效率相對(duì)較低。另外，兩項(xiàng)制度屬于不同的職能部門，在銜接上缺少必要的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，而現(xiàn)階段并沒有統(tǒng)一的如何進(jìn)行污染物管理、污染物排放的標(biāo)準(zhǔn)要求，外加受到其他因素，如地方政府環(huán)保利權(quán)法的干擾，兩項(xiàng)制度在銜接方面存在著阻礙，因而導(dǎo)致污染物排放超標(biāo)、責(zé)任主體落實(shí)不到位等問題很容易出現(xiàn)。兩項(xiàng)制度在聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面存在的差異見圖3。

4 完善固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接的路徑

4.1 完善相應(yīng)的法律制度

目前，我國雖然已經(jīng)對(duì)這兩種制度進(jìn)行了一定的法律完善工作，但是二者的緊密性不強(qiáng)，還是處于各自為戰(zhàn)的局面。為了將這兩種制度有效銜接，政府部門要看到這兩種制度在銜接方面遇到的挑戰(zhàn)，立足現(xiàn)有的法律法規(guī)政策，站在整體的角度明確這兩種制度的銜接原則，從整體上規(guī)劃具體要求、制度內(nèi)容、適用對(duì)象，以此為基礎(chǔ)完善現(xiàn)有條款，才能將兩項(xiàng)制度更好地銜接。另外，國家不僅要在基本法律體系中寫入這兩項(xiàng)制度，還要出臺(tái)專項(xiàng)法律，提升這兩項(xiàng)制度的銜接地位，確保其具有實(shí)際運(yùn)用性，以此做好兩項(xiàng)制度的有效銜接工作。同時(shí)，環(huán)保部門要出臺(tái)兩項(xiàng)制度銜接的配套政策，以確保兩項(xiàng)制度銜接的效率和質(zhì)量，同時(shí)還可利用信息技術(shù)搭建兩項(xiàng)制度銜接的平臺(tái)，使兩項(xiàng)制度能夠相互促進(jìn)。

4.2 統(tǒng)一銜接技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

基于綠色可持續(xù)發(fā)展的理念，想要提升環(huán)境保護(hù)力度，避免環(huán)境對(duì)人類產(chǎn)生巨大的影響，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)深入研究生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展的關(guān)系，并始終堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，創(chuàng)新排污檢測(cè)技術(shù)，并將兩項(xiàng)制度的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使兩項(xiàng)制度能夠在評(píng)估結(jié)果時(shí)具有一致性，以免標(biāo)準(zhǔn)差異過大，影響環(huán)境保護(hù)工作的效率，不利于污染治理工作的開展。只有這樣才能夠保障兩項(xiàng)制度實(shí)施的有效性，促使二者有效融合。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府部門要對(duì)兩項(xiàng)制度的重點(diǎn)要素以及核心內(nèi)容進(jìn)行完善和梳理，進(jìn)一步將相關(guān)技術(shù)體系進(jìn)行整合與規(guī)范，從而有效規(guī)范污染物排放量的計(jì)算。建筑單位也需在項(xiàng)目進(jìn)行中使用統(tǒng)一的方法，對(duì)污染物排放量進(jìn)行核算，并借助目前先進(jìn)的信息技術(shù)建立數(shù)據(jù)庫，同時(shí)也要建立污染源排放清單，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度銜接的精細(xì)化管理，使兩項(xiàng)制度能夠統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并共同運(yùn)行。

4.3 建立聯(lián)動(dòng)溝通機(jī)制

為了充分發(fā)揮固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的優(yōu)勢(shì)，就需要各職能部門積極配合。為此，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身的力量，利用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能完善各個(gè)主體之間的溝通機(jī)制，并加強(qiáng)主體聯(lián)動(dòng)，采取多種方式推進(jìn)工作進(jìn)程透明化和兩項(xiàng)制度之間的數(shù)據(jù)共享，從而實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度全面、有效地銜接。在實(shí)際運(yùn)行中可從以下幾方面入手：第一，行政環(huán)保管理部門應(yīng)當(dāng)明確自身的職責(zé)要點(diǎn)，對(duì)自身工作進(jìn)行全面梳理，并深化政府的職能，以提高管理的有效性與精細(xì)化。通過完善責(zé)任問責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，促使企業(yè)做好排污方面的工作，使企業(yè)能夠主動(dòng)提交排污許可證的后續(xù)執(zhí)行報(bào)告，從而使兩項(xiàng)制度能夠得到閉環(huán)發(fā)展。第二，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部門要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)資源等先進(jìn)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建兩項(xiàng)制度的信息管理系統(tǒng)，以保障兩項(xiàng)工作的數(shù)據(jù)能夠進(jìn)行有效傳遞和實(shí)時(shí)共享，從而使企業(yè)所提交的數(shù)據(jù)更加可靠我、精準(zhǔn)，同時(shí)還要科學(xué)發(fā)放排污許可證。

5 結(jié)語

新時(shí)期人們對(duì)生態(tài)環(huán)境有著更高的要求，所以做好環(huán)境保護(hù)工作是非常必要的。為了充分發(fā)揮固定污染源排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在環(huán)境保護(hù)方面的作用，國家要站在整體高度建立健全相關(guān)的法律保障制度，并不斷探尋兩項(xiàng)制度銜接的方法。同時(shí)，政府相關(guān)部門要針對(duì)當(dāng)前兩項(xiàng)制度銜接過程中存在的不足，發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能，利用各種先進(jìn)技術(shù)建立聯(lián)動(dòng)溝通機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)兩項(xiàng)制度在權(quán)責(zé)、內(nèi)容、程序上的銜接，并實(shí)行精細(xì)化管理，充分落實(shí)主體責(zé)任，以便在項(xiàng)目的全生命周期將兩項(xiàng)制度有效銜接，促進(jìn)生態(tài)文明的發(fā)展。