米蓓

摘 要：黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式和參與社會(huì)治理的重要抓手，應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)社會(huì)治理、服務(wù)保障國(guó)家各方面工作法治化中發(fā)揮著積極作用。優(yōu)秀檢察建議應(yīng)當(dāng)服務(wù)國(guó)家大局，聚焦群眾關(guān)切；立足監(jiān)督職責(zé)，必要審慎合法；制發(fā)程序規(guī)范，文書質(zhì)量上乘；配合監(jiān)督促聯(lián)動(dòng)，落實(shí)效果顯著；持續(xù)深入落實(shí)，輻射效應(yīng)彰顯。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)標(biāo)優(yōu)秀檢察建議，深化調(diào)查核實(shí)，強(qiáng)化督促落實(shí)，推動(dòng)檢察建議從“辦理”向“辦復(fù)”轉(zhuǎn)變，為在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供更優(yōu)質(zhì)的檢察助力。

關(guān)鍵詞：優(yōu)秀檢察建議 社會(huì)治理 調(diào)查核實(shí) 督促落實(shí)

黨的二十大報(bào)告專章對(duì)“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”作出戰(zhàn)略部署，明確提出“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”。檢察建議［1］是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，是服務(wù)保障全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化的重要抓手，對(duì)于加強(qiáng)訴源治理、促進(jìn)社會(huì)治理具有重要作用。通過(guò)檢察建議推動(dòng)完善社會(huì)治理體系、提升社會(huì)治理效能，從而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高檢察建議工作水平，提升檢察建議質(zhì)效。

最高人民檢察院從2020年起每年評(píng)選全國(guó)優(yōu)秀檢察建議，對(duì)于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)精準(zhǔn)、規(guī)范制發(fā)檢察建議，提升檢察建議落實(shí)效果具有積極的借鑒意義。筆者有幸參與了近四年全國(guó)優(yōu)秀檢察建議評(píng)選工作，通過(guò)梳理優(yōu)秀檢察建議的制發(fā)工作情況和文書內(nèi)容，結(jié)合參與評(píng)選工作的體會(huì)，總結(jié)出制發(fā)優(yōu)秀檢察建議的一些經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)檢察建議工作有所指導(dǎo)。

一、優(yōu)秀檢察建議的品質(zhì)

優(yōu)秀檢察建議應(yīng)當(dāng)具備五個(gè)方面的品質(zhì)：

第一，服務(wù)國(guó)家大局，聚焦群眾關(guān)切。檢察建議應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、國(guó)家治理效能和社會(huì)治理水平提升、中國(guó)式現(xiàn)代化的全面推進(jìn)提供檢察助力。同時(shí)，聚焦與人民群眾利益息息相關(guān)、社會(huì)公眾普遍關(guān)注的問(wèn)題，通過(guò)檢察履職促進(jìn)保障和改善民生。［2］

第二，立足監(jiān)督職責(zé)，必要審慎合法。檢察建議應(yīng)當(dāng)針對(duì)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的、與檢察業(yè)務(wù)緊密關(guān)聯(lián)、確有監(jiān)督必要的事項(xiàng)，［3］嚴(yán)格依托辦案制發(fā)，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性。

第三，制發(fā)程序規(guī)范，文書質(zhì)量上乘。檢察建議應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循規(guī)范化的制發(fā)程序和工作流程，深入扎實(shí)開展調(diào)查核實(shí)，檢察建議書各項(xiàng)要素齊備、格式規(guī)范，分析問(wèn)題客觀精準(zhǔn)、有理有據(jù)，提出對(duì)策于法有據(jù)、合理可行。［4］

第四，配合督促聯(lián)動(dòng)，落實(shí)效果顯著。檢察建議發(fā)出后的跟蹤督促措施得當(dāng)、工作及時(shí)有效，既支持、幫助、配合被建議單位開展落實(shí)工作，又持續(xù)督促被建議單位積極整改，檢察建議取得良好落實(shí)效果。［5］

第五，持續(xù)深入落實(shí)，輻射效應(yīng)彰顯。檢察建議不僅應(yīng)當(dāng)聚焦當(dāng)下，解決當(dāng)前的、局部的問(wèn)題，更應(yīng)當(dāng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，通過(guò)持續(xù)深入推進(jìn)落實(shí)，促進(jìn)系統(tǒng)整治，長(zhǎng)效治理。［6］

二、優(yōu)秀檢察建議的實(shí)踐操作

制發(fā)一份檢察建議，包含了從選題立項(xiàng)、調(diào)查核實(shí)、文書制作、送達(dá)、督促落實(shí)等一系列流程；評(píng)價(jià)一份檢察建議是否優(yōu)秀，也包括對(duì)其選題、文書質(zhì)量、督促落實(shí)工作開展情況、檢察建議落實(shí)效果的全面評(píng)價(jià)。實(shí)踐中，如何開展檢察建議工作，使得制發(fā)的檢察建議達(dá)到優(yōu)秀的標(biāo)準(zhǔn)？筆者結(jié)合近年來(lái)優(yōu)秀檢察建議的制發(fā)實(shí)踐，對(duì)檢察建議制發(fā)中的一些重要環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理和總結(jié)，認(rèn)為優(yōu)秀的檢察建議應(yīng)當(dāng)做到以下八個(gè)方面：

（一）選題有意義

近幾年優(yōu)秀檢察建議的選題大多聚焦中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要領(lǐng)域、社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)和人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題［7］，通過(guò)檢察建議，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)訴源治理、推動(dòng)完善社會(huì)治理的目的。

筆者認(rèn)為，優(yōu)秀的檢察建議選題應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)三個(gè)維度，即“有高度、有重點(diǎn)、有溫度”?！坝懈叨取本褪侵敢獓@黨和國(guó)家工作大局，貫徹落實(shí)黨中央各項(xiàng)決策部署，通過(guò)檢察建議推動(dòng)完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！坝兄攸c(diǎn)”就是指要體現(xiàn)最高檢和各地方檢察院黨組確定的重點(diǎn)工作。比如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》的各項(xiàng)部署，全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議、大檢察官研討班提出的重點(diǎn)工作安排等等，這些都是通過(guò)檢察建議來(lái)參與社會(huì)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。“有溫度”就是指要聚焦人民群眾的“急難愁盼”，通過(guò)檢察建議來(lái)促進(jìn)保障和改善民生，傳遞司法溫度。

（二）調(diào)查核實(shí)工作扎實(shí)

調(diào)查核實(shí)是制發(fā)檢察建議的基礎(chǔ)，其目的是要找準(zhǔn)被建議單位存在的問(wèn)題，確保建議有事實(shí)依據(jù)和證據(jù)支撐。扎實(shí)的調(diào)查核實(shí)工作需要綜合運(yùn)用各種調(diào)查核實(shí)措施，才能真正掌握事實(shí)、取得證據(jù)。

如何開展調(diào)查核實(shí)工作？從近幾年優(yōu)秀檢察建議的制發(fā)過(guò)程來(lái)看，調(diào)查核實(shí)主要可從以下幾個(gè)方面來(lái)開展：

1.通過(guò)辦理個(gè)案發(fā)現(xiàn)問(wèn)題?；趥€(gè)案辦理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、隱患，進(jìn)而展開深入的調(diào)查核實(shí)，全面掌握被建議單位存在的問(wèn)題，為制發(fā)有針對(duì)性的檢察建議打下基礎(chǔ)。比如上海市徐匯區(qū)人民檢察院就醫(yī)?；鸨O(jiān)管問(wèn)題向醫(yī)療保障部門制發(fā)檢察建議，就是在辦理某詐騙刑事案件中發(fā)現(xiàn)，行為人冒用他人醫(yī)保卡購(gòu)藥后進(jìn)行倒賣牟利，反映出部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在未嚴(yán)格執(zhí)行代配藥登記制度、對(duì)使用醫(yī)?？ㄙ?gòu)藥審核把關(guān)不嚴(yán)、相關(guān)預(yù)警阻斷機(jī)制運(yùn)行不暢等問(wèn)題。［8］

2.對(duì)類案進(jìn)行分析研究，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)存在的普遍性問(wèn)題。對(duì)一個(gè)時(shí)期辦理的同類型案件進(jìn)行梳理、研究、分析，發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門、單位或者行業(yè)普遍存在的共性問(wèn)題并進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。比如甘肅省人民檢察院就金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題向某金融機(jī)構(gòu)制發(fā)檢察建議，就是檢察機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)辦理了多起涉及貸款業(yè)務(wù)的刑事犯罪案件，通過(guò)對(duì)此類案件進(jìn)行系統(tǒng)分析，發(fā)現(xiàn)某金融機(jī)構(gòu)存在貸款審查制度執(zhí)行不嚴(yán)、貸款審批和發(fā)放程序倒掛、工作人員參與貸款資料造假等問(wèn)題，圍繞這些問(wèn)題展開進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)。［9］

3.實(shí)地調(diào)查核實(shí)。實(shí)地開展調(diào)查核實(shí)，主要有查詢、調(diào)取相關(guān)材料，走訪相關(guān)單位，詢問(wèn)相關(guān)人員，實(shí)地查驗(yàn)，聽(tīng)取被建議單位意見(jiàn)等措施。比如湖北省人民檢察院漢江分院就社區(qū)矯正管理問(wèn)題向某市人民政府制發(fā)檢察建議過(guò)程中，組織開展實(shí)地調(diào)研，現(xiàn)場(chǎng)查看部分社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)指揮平臺(tái)、法律文書、在矯人員臺(tái)賬等，并聯(lián)合公安機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象流動(dòng)情況開展調(diào)查核實(shí)。［10］

4.積極借助“外腦”，搞準(zhǔn)專業(yè)性問(wèn)題。通過(guò)咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問(wèn)題的意見(jiàn)，委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)等措施，對(duì)檢察建議涉及的專業(yè)性問(wèn)題進(jìn)行準(zhǔn)確的分析研判。比如北京市人民檢察院就藝術(shù)品評(píng)獎(jiǎng)和會(huì)員發(fā)展方面的管理漏洞向某聯(lián)合會(huì)制發(fā)檢察建議過(guò)程中，采取電話、函詢、座談會(huì)等多種形式廣泛征集專業(yè)人員、專業(yè)團(tuán)體的意見(jiàn)建議，確保制發(fā)檢察建議的內(nèi)容精準(zhǔn)度高、實(shí)效性強(qiáng)。［11］

（三）被建議單位選擇妥當(dāng)

被建議單位的選擇，是檢察建議書精準(zhǔn)性和實(shí)效性的基礎(chǔ)性保證。在確定被建議單位時(shí)，要嚴(yán)格遵循《檢察建議工作規(guī)定》和《檢察機(jī)關(guān)開展檢察建議工作有關(guān)問(wèn)題的解答》（以下簡(jiǎn)稱《問(wèn)題解答》）規(guī)定的級(jí)別對(duì)應(yīng)要求，結(jié)合調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和相關(guān)單位的職責(zé)、跟蹤督促工作能否有效開展、檢察建議能否落實(shí)等進(jìn)行分析研判，從而確定適當(dāng)?shù)谋唤ㄗh單位。對(duì)于一個(gè)事項(xiàng)涉及多個(gè)單位的，可以分別向多個(gè)單位制發(fā)檢察建議，也可以確定一個(gè)能夠牽頭的單位作為被建議單位，其他單位作為抄送單位；必要時(shí)可以向共同的主管單位制發(fā)。向多個(gè)單位分別制發(fā)檢察建議，應(yīng)當(dāng)結(jié)合被建議單位的職責(zé)，分別指出問(wèn)題和提出建議，每個(gè)單位的問(wèn)題和建議應(yīng)有所不同。

（四）制發(fā)程序規(guī)范

根據(jù)《檢察建議工作規(guī)定》，制發(fā)檢察建議的程序一般包括：發(fā)現(xiàn)問(wèn)題→檢察長(zhǎng)決定調(diào)查核實(shí)→調(diào)查核實(shí)→起草檢察建議書→（征求被建議單位意見(jiàn)）→法律政策研究部門審核→檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)決定→送達(dá)檢察建議→（異議處理）→督促落實(shí)。

對(duì)于一些針對(duì)特定被建議單位的檢察建議，《問(wèn)題解答》還規(guī)定了特別的程序：一是報(bào)省級(jí)人民檢察院審批的程序。市、縣級(jí)人民檢察院辦理案件的涉案單位屬于全國(guó)或者本省知名的大型公司、企業(yè)總部，或者國(guó)家級(jí)和省級(jí)人民團(tuán)體，或者在國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府登記管理機(jī)關(guān)登記的社會(huì)組織的，辦理案件的市、縣級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)層報(bào)省級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)后制作檢察建議書，并由省級(jí)人民檢察院轉(zhuǎn)送被建議單位。二是征求異地檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)的程序。向異地有關(guān)單位制發(fā)檢察建議，應(yīng)當(dāng)書面征求被建議單位所在地同級(jí)人民檢察院意見(jiàn)。向本院所辦理案件的異地涉案單位制發(fā)檢察建議，該涉案單位屬于全國(guó)或者省內(nèi)知名的大型公司、企業(yè)總部，或者國(guó)家級(jí)和省級(jí)人民團(tuán)體，或者在國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府登記管理機(jī)關(guān)登記的社會(huì)組織的，應(yīng)當(dāng)先層報(bào)省級(jí)人民檢察院審批同意，再書面征求該涉案單位所在地同級(jí)人民檢察院意見(jiàn)。［12］

（五）檢察建議書內(nèi)容完整精準(zhǔn)，論證充分

優(yōu)秀的檢察建議應(yīng)當(dāng)完整包括《檢察建議工作規(guī)定》第16條第2款規(guī)定的內(nèi)容，其中最為重要的是對(duì)被建議單位存在問(wèn)題的分析和對(duì)對(duì)策建議的論述。這兩部分內(nèi)容是檢察建議書的核心，是關(guān)系檢察建議書質(zhì)量高低、能否得到被建議單位認(rèn)同的關(guān)鍵，也是檢察建議得到有效落實(shí)的基礎(chǔ)。

對(duì)問(wèn)題的分析部分，要根據(jù)調(diào)查核實(shí)查清的事實(shí)、證據(jù)，結(jié)合法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)被建議單位存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。應(yīng)當(dāng)注意的是，不能對(duì)問(wèn)題進(jìn)行籠統(tǒng)列舉，而應(yīng)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)歸納，分為幾個(gè)方面分別進(jìn)行闡述，并且要以事實(shí)、證據(jù)、案例、法律規(guī)定為支撐。

對(duì)策建議的論述部分要符合四方面要求：一是有針對(duì)性，要針對(duì)存在的問(wèn)題提出解決問(wèn)題的對(duì)策措施。二是具體，要提出解決問(wèn)題的具體工作措施。比如，建議完善制度，就要指出在哪些環(huán)節(jié)建章立制，重點(diǎn)對(duì)哪些問(wèn)題作出明確規(guī)定，有的還可以提出具體的制度內(nèi)容；建議開展整治活動(dòng)，就要指出重點(diǎn)整治的問(wèn)題、采取的具體措施等；建議加強(qiáng)監(jiān)管，就要指出對(duì)哪些對(duì)象、哪些工作加強(qiáng)監(jiān)管，可以采取的監(jiān)管措施等。三是具有操作性，這一方面與建議“具體”是有機(jī)聯(lián)系的，另一方面是指提出的建議屬于被建議單位的職能范圍、符合被建議單位的工作實(shí)際，能夠通過(guò)具體工作予以落實(shí)。四是于法有據(jù)，是指提出建議要有法律、法規(guī)、政策依據(jù)，也包括引用法律依據(jù)正確的要求。

（六）檢察建議書格式規(guī)范

檢察建議的文書格式應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《檢察建議工作規(guī)定》和《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》規(guī)定的格式。其中特別應(yīng)當(dāng)注意三點(diǎn)：一是文書標(biāo)題。檢察院的名稱應(yīng)當(dāng)包括所在的省市。二是文書文號(hào)。檢察建議的文號(hào)必須以院名義統(tǒng)一編號(hào)，即“*檢建〔20**〕*號(hào)”，不能出現(xiàn)部門簡(jiǎn)稱。三是文書落款。檢察建議書落款應(yīng)當(dāng)只寫日期加蓋院章，不能寫上院名再加蓋院章。

（七）督促落實(shí)工作有效開展

檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)開展督促落實(shí)工作，做好“后半篇文章”，才能確保檢察建議真正得到落實(shí)，取得實(shí)效。開展督促落實(shí)應(yīng)當(dāng)做好兩方面工作：一方面要積極幫助、支持、配合被建議單位落實(shí)檢察建議。要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)走訪、現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、協(xié)調(diào)會(huì)商、共同研討等多種方式，及時(shí)了解被建議單位的采納和落實(shí)情況。對(duì)于被建議單位在開展落實(shí)工作中存在問(wèn)題和困難的，應(yīng)當(dāng)幫助其對(duì)問(wèn)題原因進(jìn)行研判，共同研究解決問(wèn)題、克服困難的對(duì)策措施，推動(dòng)檢察建議落實(shí)落細(xì)。另一方面要加強(qiáng)對(duì)檢察建議落實(shí)情況的跟蹤督促。對(duì)于被建議單位在檢察建議書載明的期限內(nèi)不回復(fù)，或者無(wú)正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的，檢察機(jī)關(guān)可以將相關(guān)情況報(bào)告上一級(jí)人民檢察院，或者向被建議單位的上級(jí)部門等進(jìn)行通報(bào)，必要時(shí)，可以將被建議單位不回復(fù)、不采納的情況向同級(jí)黨委、人大、政府報(bào)告，或者向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)。同時(shí)，檢察建議書發(fā)出后還應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)人民檢察院法律政策研究部門備案，上一級(jí)人民檢察院可以通過(guò)備案了解掌握下級(jí)檢察院檢察建議的制發(fā)情況，并及時(shí)根據(jù)情況進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督。［13］

（八）檢察建議得到落實(shí)，取得實(shí)效

檢察建議取得實(shí)效有兩個(gè)層次，第一個(gè)層次是檢察建議書中提出的建議得到采納，指出的問(wèn)題得到整改。第二個(gè)層次是在解決當(dāng)前具體問(wèn)題的基礎(chǔ)上，檢察建議取得更廣泛的、長(zhǎng)期的、持續(xù)的效果。

第二個(gè)層次是對(duì)檢察建議落實(shí)效果的更高要求，可以從三個(gè)維度來(lái)理解：一是檢察建議在更大范圍內(nèi)得到落實(shí)，比如針對(duì)某一被建議單位的檢察建議，不僅得到被建議單位的落實(shí)，而且推動(dòng)被建議單位的上級(jí)部門或者與被建議單位職能相關(guān)聯(lián)的其他部門也開展了整治問(wèn)題、完善制度、健全機(jī)制等工作；二是檢察建議在促進(jìn)解決當(dāng)前問(wèn)題的同時(shí)，推動(dòng)相關(guān)部門通過(guò)會(huì)簽文件、出臺(tái)專門規(guī)定等形式建立源頭防治的制度機(jī)制，從制度上保證相關(guān)問(wèn)題得到徹底解決；三是檢察建議不僅在現(xiàn)階段推動(dòng)相關(guān)部門改進(jìn)工作、完善治理，而且在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，都對(duì)促進(jìn)相關(guān)工作發(fā)揮著積極作用，具有一種持續(xù)性的剛性力量，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題的常治長(zhǎng)效。

三、結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告對(duì)健全社會(huì)治理制度，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力等作出明確部署安排。［14］檢察機(jī)關(guān)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的二十大精神，全面貫徹習(xí)近平法治思想，將落實(shí)黨的二十大各項(xiàng)決策部署與檢察履職相融合，將創(chuàng)新能動(dòng)履職貫穿法律監(jiān)督各環(huán)節(jié)，不斷提升檢察建議工作水平，以高質(zhì)效的檢察建議促進(jìn)提高社會(huì)治理水平，提升國(guó)家治理效能，助力全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化。