吳佳憶 陳水生

在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，外部風(fēng)險沖擊與內(nèi)生不確定性交織，對城市治理構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。相較于提高城市規(guī)劃建設(shè)韌性，實(shí)現(xiàn)韌性治理的需求更加迫切。城市韌性治理作為一種新型治理形態(tài)，兼具整體性、開放性、敏捷性特征，有力回應(yīng)了利益面向和價值面向下的多重張力，為應(yīng)對復(fù)雜性風(fēng)險情境提供了治理策略和行動指引。從實(shí)現(xiàn)路徑看，邁向城市韌性治理，需要從理念、機(jī)制、模式、能力等方面進(jìn)行整體性建構(gòu)、全方位轉(zhuǎn)型，讓城市更好地實(shí)現(xiàn)民眾對美好生活的向往。

風(fēng)險情境；韌性城市；韌性治理；整體性建構(gòu)

隨著世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，各類風(fēng)險挑戰(zhàn)交織疊加，城市發(fā)展的不確定、難預(yù)料因素增多。在極端自然災(zāi)害、突發(fā)性重大公共危機(jī)的沖擊下，城市暴露出極大的脆弱性。韌性城市（resilient city）理念對于城市風(fēng)險承災(zāi)力、組織學(xué)習(xí)力、主動應(yīng)變力、自我調(diào)適力的強(qiáng)調(diào)［1］，有力回應(yīng)了“現(xiàn)代城市的可持續(xù)發(fā)展何以可能”這一重大命題，成為理論界和實(shí)務(wù)界研究的熱點(diǎn)［2］。

在我國，提高城市韌性是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。黨的十九屆五中全會首次把“韌性城市”置于國家治理話語體系中，并將其作為“十四五”規(guī)劃和2035年愿景目標(biāo)之一［3］。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，要提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，“打造宜居、韌性、智慧城市”［4］，為新時代城市治理指明了方向。

關(guān)于韌性城市，研究更多聚焦于城市規(guī)劃、災(zāi)害管理、應(yīng)急管理等具體領(lǐng)域，致力于提高城市規(guī)劃與建設(shè)的韌性。對于如何發(fā)揮治理在韌性城市建設(shè)中的作用、推進(jìn)城市韌性治理，現(xiàn)有研究還著墨不多。鑒于此，有必要將上述議題置于韌性城市研究的發(fā)展脈絡(luò)中，結(jié)合中國城市治理情境，更好地理解城市韌性治理的價值向度、理論內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義，推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體而言，本文試圖探討兩個問題，即如何理解城市韌性治理的意涵？如何推進(jìn)城市韌性治理的整體性建構(gòu)？

一、韌性城市的理論演進(jìn)

“韌性”（resilience）一詞源于材料學(xué)，之后被應(yīng)用于社會科學(xué)領(lǐng)域，意指事物遭受外部沖擊后能夠恢復(fù)到“正常”狀態(tài)的屬性、能力和狀態(tài)［5］。與脆弱性相對，韌性強(qiáng)調(diào)對環(huán)境的適應(yīng)性與內(nèi)在彈性［6］。進(jìn)入風(fēng)險社會后，各種突發(fā)性災(zāi)害、公共性危機(jī)和不確定性風(fēng)險加速演進(jìn)，“如何讓城市更具韌性”引發(fā)廣泛討論。2002年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會對于“城市韌性”（urban resilience）的倡議，進(jìn)一步助推了韌性城市建設(shè)和研究的浪潮［7］。

（一）對脆弱性的回應(yīng)與“韌性城市”概念的引入

20世紀(jì)80年代，隨著自然災(zāi)害的多發(fā)多樣，基于單一災(zāi)害的防御性政策設(shè)計已難以滿足城市發(fā)展的需要［8］，一些學(xué)者把視線從“被動防御”轉(zhuǎn)向“主動應(yīng)對”，試圖把“預(yù)防”（prevention）和“韌性”結(jié)合起來［9］，探究城市如何對災(zāi)害沖擊作出及時回應(yīng)、災(zāi)后如何迅速恢復(fù)運(yùn)行與秩序。由此，開啟了從社會脆弱性到城市韌性的研究轉(zhuǎn)向。較早提出“韌性城市”概念的是戈德沙爾克（David R.Godschalk），他在2003年發(fā)表了一篇題為《城市減災(zāi)：創(chuàng)造韌性城市》的文章，強(qiáng)調(diào)用韌性思維指導(dǎo)城市規(guī)劃，讓城市更加牢固靈便［10］。此后，“韌性城市”概念被廣泛應(yīng)用于城市減災(zāi)、應(yīng)急管理等領(lǐng)域，旨在增強(qiáng)城市災(zāi)害管理和風(fēng)險應(yīng)對能力［11］。

對韌性城市的理解雖然存在學(xué)科和研究傳統(tǒng)的差異，但通常認(rèn)為，“韌性城市”強(qiáng)調(diào)城市維持韌性之能力，即在遭受慢性壓力或突發(fā)性風(fēng)險沖擊過程中，城市系統(tǒng)維持結(jié)構(gòu)和功能的動態(tài)平衡、快速重組和恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)自我存續(xù)的能力［12］［13］。國際韌性聯(lián)盟將其歸結(jié)為三種能力，即受創(chuàng)后維持基本結(jié)構(gòu)和功能的自控制能力、保持系統(tǒng)動態(tài)平衡的自組織能力、在災(zāi)害中學(xué)習(xí)的自適應(yīng)能力［14］。美國洛克菲勒基金會“全球100韌性城市”項(xiàng)目基于全球?qū)嵺`，發(fā)展出一套評價體系，包含七個維度，即反省性、資源富余性、堅固性、冗余性、靈活性、兼容性、整合性［15］。

（二）韌性城市的研究取向

學(xué)界從應(yīng)然和實(shí)然角度，對韌性城市的理念目標(biāo)、構(gòu)成要素、建設(shè)與評估等進(jìn)行了全面探討?？傮w而言，研究主要呈現(xiàn)出以下取向。

一是“工程-技術(shù)”取向。城市被視為一個人造的建成環(huán)境系統(tǒng)，各類基礎(chǔ)設(shè)施是城市居民賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是城市抵御各類災(zāi)害的物理屏障。為此，該取向主張通過技術(shù)手段預(yù)防和控制災(zāi)害損失，以提高城市建成環(huán)境的耐災(zāi)性和恢復(fù)力。隨著城市流動性加劇，研究對象從建筑物、交通設(shè)施等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，向地下管網(wǎng)、能源等生命線工程以及醫(yī)療衛(wèi)生等公共設(shè)施空間布局拓展［16］。從實(shí)現(xiàn)路徑看，主要采用前期加固的方式，例如，城市規(guī)劃建設(shè)中的冗余配置、多中心布局、分散化組織等［17］。數(shù)字時代下，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段為韌性城市建設(shè)賦能成為新趨勢。

二是“組織-制度”取向。與“工程-技術(shù)”關(guān)注物質(zhì)屬性不同，該視角強(qiáng)調(diào)城市的社會屬性。韌性城市的建設(shè)過程，被視為組織主體應(yīng)對外部擾動的社會行動過程。其中，政府和公共組織是最重要的行動主體［18］，制度是社會行動最重要的約束和規(guī)范。韌性城市的建設(shè)成效取決于公共部門處理和適應(yīng)外部擾動的能力，即能否通過組織的自調(diào)節(jié)和自組織，增強(qiáng)制度的合法性與解釋力［19］。但這種能力并不是組織與生俱來的，需要在學(xué)習(xí)和反思中提升［20］。這個過程，可以理解為公共部門對環(huán)境的反應(yīng)［21］，重點(diǎn)在于反思風(fēng)險管理、危機(jī)應(yīng)對等方面的體制機(jī)制以及具體領(lǐng)域政策中存在的問題，不斷改進(jìn)和完善，以提高風(fēng)險情境下的自我調(diào)適能力。

三是“系統(tǒng)-功能”取向。城市被視為由多個承擔(dān)不同功能的子系統(tǒng)構(gòu)成的巨系統(tǒng)。韌性城市的核心要義不在于“城市”的穩(wěn)健性，而在于功能維系［22］。所謂“韌性”，并不意味著回到初始狀態(tài)，而意指通過提高維持、恢復(fù)、轉(zhuǎn)型等各階段的自適應(yīng)力，來推進(jìn)系統(tǒng)功能的良性運(yùn)轉(zhuǎn)［23］。子系統(tǒng)在外界沖擊擾動下的抗風(fēng)險能力，即尋找到一種新的平衡以維持必要功能運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，是城市系統(tǒng)穩(wěn)定有序的基礎(chǔ)。根據(jù)功能，韌性城市包含物理韌性、社區(qū)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、組織韌性、自然韌性等組成部分［24］；在結(jié)構(gòu)層次上，城市系統(tǒng)可以在橫向上劃分出物流系統(tǒng)、治理網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)等子系統(tǒng)［25］，在縱向上拆分出城市韌性、社區(qū)韌性［26］。

上述研究從不同側(cè)面呈現(xiàn)了韌性城市的建構(gòu)圖景，為提高城市韌性提供了許多創(chuàng)見，但也存在進(jìn)一步討論的空間。首先，韌性城市是一個整體性概念，但目前尚缺乏一個整合性研究范式。在相關(guān)研究中，韌性城市往往被約化為具象風(fēng)險下，城市的生態(tài)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、空間韌性、制度韌性等等。大量有關(guān)韌性城市的研究都落腳于防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)急管理機(jī)制，對于復(fù)雜性風(fēng)險情境下城市整體性應(yīng)對的回應(yīng)顯然不夠。其次，研究視域大多聚焦于自然災(zāi)害、氣候變化等自然風(fēng)險，對社會風(fēng)險涉及較少，且傾向于對理論圖景的勾勒，與現(xiàn)代化敘事下的城市風(fēng)險尚未進(jìn)行深入對話。再次，城市是一個耦合的復(fù)雜系統(tǒng)，內(nèi)部要素之間具有很高的依存度、關(guān)聯(lián)性。韌性城市建設(shè)不能只考察子系統(tǒng)的有序運(yùn)行，還應(yīng)重視不同要素之間的關(guān)系。隨著城市風(fēng)險情境的復(fù)雜性、不確定性上升，后者的重要性會愈發(fā)顯現(xiàn)。

（三）從結(jié)構(gòu)到關(guān)系：韌性城市建構(gòu)的范式轉(zhuǎn)換

隨著全球化、現(xiàn)代化和信息化的演進(jìn)，城市面對的風(fēng)險沖擊日益復(fù)雜多樣。情境性、關(guān)聯(lián)性、不確定性是其主要特征。一方面，城市系統(tǒng)的跨邊界、多尺度聯(lián)結(jié)增多，導(dǎo)致災(zāi)害鏈延長、級聯(lián)效應(yīng)增強(qiáng)，某領(lǐng)域風(fēng)險可能以多種形式向外擴(kuò)散，引發(fā)衍生災(zāi)害進(jìn)而演變?yōu)檎w性危機(jī)［27］；另一方面，隨著城市的開放性、流動性增加，社會樣態(tài)和觀念形態(tài)也日益多元化，“風(fēng)險”從傳統(tǒng)的技術(shù)、環(huán)境維度向社會領(lǐng)域彌散，出現(xiàn)因社會分化、認(rèn)知差異、價值分歧而引發(fā)的“人為風(fēng)險”（manufactured risk）［28］。如果依然把韌性城市的建構(gòu)錨定在明確的某一系統(tǒng)邊界內(nèi)，或者局限于對要素、結(jié)構(gòu)和功能韌性的靜態(tài)拼貼，顯然已經(jīng)不足以應(yīng)對各種未知的、不可預(yù)見的復(fù)雜后果。只有把握風(fēng)險情境在城市時空場域中的嵌入性，以及城市各要素特別是行動主體之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，形成關(guān)系敘事下的整合性范式，才能更好把握城市韌性的生成。

在關(guān)系視域下，城市是一個復(fù)雜嵌套、交互作用的生命體，由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等各種要素型構(gòu)而成。提高城市韌性，可以理解為城市系統(tǒng)的各種能力和資源被動員起來以應(yīng)對內(nèi)外部沖擊和擾動、維持城市發(fā)展的行動和過程［29］。從行動主體的角度看，這意味著不同意義體系之間的對抗與融合、分化的主體利益之間的博弈與合作。城市能否具有韌性，很大程度上取決于政府以及公共組織、市場主體、社會組織、民眾等各類行動主體之間相互協(xié)作的可能［30］。因此，韌性城市的建構(gòu)必然與治理形態(tài)聯(lián)系在一起，貫穿城市治理的全過程、各領(lǐng)域［31］。

一些學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到治理對于韌性城市建構(gòu)的重要性，呼吁全面推進(jìn)城市韌性治理，即基于以公共權(quán)威為主導(dǎo)的多元主體之間的松散耦合和溝通合作，對復(fù)雜性情境進(jìn)行科學(xué)、敏捷、高效應(yīng)對，以增強(qiáng)城市對風(fēng)險沖擊的抵御力［32］。但總體而言，相較于學(xué)界在城市規(guī)劃建設(shè)韌性上傾注的大量筆墨，治理在韌性城市整體性建構(gòu)中的作用還未引起足夠的重視，對于中國風(fēng)險情境下城市韌性治理的觀察與認(rèn)知也尚顯不足［33］。因此，有必要回到城市治理的現(xiàn)實(shí)情境中，考察城市韌性治理的進(jìn)路，更好應(yīng)對城市面臨的復(fù)雜性風(fēng)險挑戰(zhàn)。

二、中國城市韌性治理的情境敘事與理論意涵

在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程與世界百年未有之大變局交織的宏觀敘事中，城市無時無刻不暴露在由各種內(nèi)外部沖擊、自然和人為風(fēng)險疊加而成的“超風(fēng)險格局”［34］之下，治理面臨前所未有的復(fù)雜性考驗(yàn)。回應(yīng)風(fēng)險情境、提高城市韌性，迫切需要探尋韌性的生成理路，構(gòu)建新型城市治理形態(tài)。

（一）城市風(fēng)險情境與面臨的治理挑戰(zhàn)

中國式現(xiàn)代化的“并聯(lián)式”發(fā)展過程［35］，意味著在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，城市處于并將長期處于全球化、市場化、工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步疊加、交匯發(fā)展的境遇。這不可避免地導(dǎo)致各種不確定、難預(yù)料因素在城市的時空中耦合，先發(fā)現(xiàn)代化城市在不同發(fā)展階段遇到的結(jié)構(gòu)性、技術(shù)性、認(rèn)知性風(fēng)險，也會以“共時性”方式在中國城市中呈現(xiàn)出來。

就現(xiàn)實(shí)情境而言，轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)與社會流變下的內(nèi)生性矛盾沖突在城市場域中相互纏繞。一方面，城市面臨的外在風(fēng)險沖擊日趨多樣化。既有來自生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的災(zāi)害風(fēng)險，也有來自糧食、能源、經(jīng)濟(jì)、金融、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的安全風(fēng)險；不僅需要面對技術(shù)變革引發(fā)的風(fēng)險、要素流動和集聚引發(fā)的風(fēng)險，也會遇到逆全球化帶來的各種不可預(yù)測問題。另一方面，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會關(guān)系多樣性與群體認(rèn)知差異性的交織，社會結(jié)構(gòu)、價值觀念、利益訴求被深刻重塑，由此引發(fā)了許多“人為風(fēng)險”。隨著社會流動性加大，民眾逐步與社會、家庭、職業(yè)、地緣等共同體“脫嵌”，呈現(xiàn)出趨于主觀化、圈層化甚至個體化的身份認(rèn)同和社會認(rèn)知，意義共識趨于弱化。城市社會的有機(jī)團(tuán)結(jié)因此面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此同時，物質(zhì)水平的跨越式發(fā)展，加劇了各類主體在市場關(guān)系、社會關(guān)系中認(rèn)知能力、發(fā)展能力的不均衡。這又加深了行動主體之間的認(rèn)知分歧、利益分化，使城市治理中的認(rèn)知共識和集體行動陷入困境。

其中，有一些可預(yù)測、可評估、可量化的擾動和隱患，能夠通過城市規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急管理策略改進(jìn)等方式進(jìn)行自預(yù)防、自監(jiān)測。但還有更多不確定、不穩(wěn)定、難預(yù)料因素耦合而成的風(fēng)險，與城市轉(zhuǎn)型發(fā)展相伴相生。這就需要提高城市對環(huán)境變化的彈性和適應(yīng)力，在常態(tài)化治理中更好地加以化解［36］。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，后者甚至超過前者，成為影響城市韌性的最大變量。因此，提高城市對復(fù)雜性情境的治理能力，更好地學(xué)習(xí)與風(fēng)險韌性共生，顯得現(xiàn)實(shí)而緊迫。

在風(fēng)險耦合的城市情境下，不同領(lǐng)域的治理邊界被打破。各種發(fā)展要素與社會關(guān)系、主體行動之間產(chǎn)生復(fù)雜聯(lián)系，發(fā)軔于城市系統(tǒng)內(nèi)部任一要素狀態(tài)的改變，都可能引發(fā)系統(tǒng)環(huán)境變化。近年來，“灰犀牛”甚至“黑天鵝”事件頻發(fā)，正是對關(guān)聯(lián)性、整體性風(fēng)險情境的一種反襯。這也意味著城市風(fēng)險應(yīng)對的共同性，需要相關(guān)主體彼此協(xié)作，以共同體形式脫離這一困境［37］。然而，基于明晰的治理邊界、強(qiáng)調(diào)制度部件的結(jié)構(gòu)性連接、對發(fā)展條件進(jìn)行精準(zhǔn)控制和理性規(guī)劃的風(fēng)險應(yīng)對邏輯，缺少對能動性的關(guān)懷。在這樣的治理形態(tài)下，不僅發(fā)展要素難以調(diào)適到最佳配置，而且行動主體的力量也難以充分釋放。因此，把握城市治理中各類要素和主體之間的復(fù)雜聯(lián)系，找到矛盾的根源，才能厘清治理韌性生長的深層次機(jī)制。

（二）城市韌性治理的雙重面向

“人”是城市發(fā)展的向度［38］。城市歸根到底要為滿足民眾作為發(fā)展主體的物質(zhì)和精神需求服務(wù)。城市治理正是在這樣的導(dǎo)向下采取的集體行動。從這個意義上講，城市治理兼具利益和價值雙重面向。治理需要為提高城市經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域發(fā)展水平、實(shí)現(xiàn)民眾主體利益最大化而服務(wù)。這表現(xiàn)為一種利益面向。同時，治理效能又必須契合民眾的價值期望、符合主體認(rèn)知和發(fā)展能力，以增強(qiáng)民眾的安全感和獲得感為宗旨。這表現(xiàn)為一種價值面向。

為實(shí)現(xiàn)這樣的愿景和目標(biāo)，各類要素和主體向城市不斷集聚并產(chǎn)生交互作用。在這個過程中，不同發(fā)展要素之間供給的不均衡性、不充分性逐漸顯現(xiàn)，不同主體之間發(fā)展的差異性、認(rèn)知的相對性也日益增大。其本質(zhì)是利益面向和價值面向下，績效目標(biāo)與資源供給之間、制度同一性與認(rèn)知多元性之間的內(nèi)在張力。由于這種張力的普遍存在，導(dǎo)致風(fēng)險情境定義、目標(biāo)解構(gòu)、策略選擇中的異質(zhì)性、多樣性問題不斷涌現(xiàn)。推進(jìn)城市韌性治理，就是要找到一種彈性的、適當(dāng)?shù)姆绞?，來調(diào)和利益、價值面向下的多重張力，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)與既有資源、制度基礎(chǔ)與認(rèn)知共識、發(fā)展秩序與主體活力之間的動態(tài)平衡。

從利益面向看，城市韌性治理的核心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)“績效-資源”關(guān)系的動態(tài)平衡。治理需要為發(fā)展“保駕護(hù)航”，增強(qiáng)城市在風(fēng)險沖擊下的穩(wěn)固性、安全性、適應(yīng)性和可塑性，避免造成發(fā)展進(jìn)程的斷裂或偏移。隨著發(fā)展階段的演進(jìn)，民眾對城市生產(chǎn)生活的期待是立體而飽滿的，既有公共產(chǎn)品和服務(wù)供給維度上的，也有自主自決、公平正義、共建共享等主體意識維度上的；內(nèi)容涉及城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治、生態(tài)等各領(lǐng)域。相應(yīng)地，城市的績效追求也應(yīng)該是多層次、全方位的。但在現(xiàn)實(shí)中，城市的發(fā)展目標(biāo)不可避免地受到資源邊界約束，造成手段有限性、資源可及性與發(fā)展全面性之間的差距；隨著城市境遇復(fù)雜化，多重績效目標(biāo)之間及其背后的價值訴求之間，也存在著張力。要調(diào)和“績效-資源”關(guān)系中多重張力，就需要找到新的城市發(fā)展秩序，在更具發(fā)展性的資源配置邏輯下，彌合績效期待與資源現(xiàn)實(shí)之間的裂痕。這要求充分調(diào)動資源，最大限度地吸收、減緩?fù)獠繑_動，強(qiáng)化對績效目標(biāo)的控制力和推進(jìn)力；更重要的是，提高協(xié)商、融合、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力，將各種要素最大限度地整合到符合城市整體性利益的發(fā)展軌道上，實(shí)現(xiàn)城市績效目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)性、有效性與調(diào)適性之間“情境化”的最優(yōu)組合。

從價值面向看，城市韌性治理的核心任務(wù)是調(diào)適“制度-認(rèn)知”關(guān)系。一方面，隨著社會形態(tài)的變遷、信息技術(shù)的發(fā)展，發(fā)展空間從線下的、實(shí)體的向線上的、虛擬的逐步拓展，空間權(quán)力配置也更加分散化、扁平化、多樣化。制度空白、規(guī)則沖突不同程度地存在于各種城市場景中。這使得制度的合法性與合理性并非“不言自明”，而是面臨著越來越多情境闡釋、組織溝通、價值共情等方面的挑戰(zhàn)。另一方面，社會流動和分化加劇了個體與共同體的疏離，導(dǎo)致共識性的意義體系被相對性意識消解［39］。個人與集體、國家與社會、公權(quán)與私域、自主性與秩序性的邊界，在個體化的表達(dá)中被多元化呈現(xiàn)。各種相對性意識在交匯碰撞中，進(jìn)一步呈現(xiàn)出主體行動的無序性、應(yīng)對策略的不確定性。顯然，剛性規(guī)制已經(jīng)難以支撐主體共識和集體行動，甚至可能在與認(rèn)知能動性的對沖中，失去對秩序感的控制力。由此看來，緩解“制度-認(rèn)知”關(guān)系中的內(nèi)在張力，必須增強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)的開放性，調(diào)適權(quán)力配置，促進(jìn)溝通協(xié)商。通過行動主體的松散耦合，促進(jìn)各領(lǐng)域共識性知識的累積，彌合認(rèn)知斷層與沖突，提升城市整體的韌性水平。

（三）城市韌性治理的主要特征

城市韌性治理，之所以成為應(yīng)對復(fù)雜性治理挑戰(zhàn)的一種“轉(zhuǎn)型力量”［40］，根本在于它提供了一種新的思維方式和行動模式。這主要體現(xiàn)為三方面特征。

第一，城市韌性治理建構(gòu)的是一個整體性分析框架，旨在打破分割化與碎片化。在城市的風(fēng)險情境下，要素之間的關(guān)聯(lián)呈現(xiàn)級聯(lián)性、主體之間的耦合具有全域性。局部失靈可能會指數(shù)級向外擴(kuò)散，引發(fā)系統(tǒng)崩潰。城市韌性治理，正是基于這種交疊性、擴(kuò)散性與不確定性，采取的整體性應(yīng)對策略。具體表現(xiàn)為目標(biāo)上的全局性、空間上的全域性、時間上的全周期性。目標(biāo)上的全局性，意指立足城市整體利益最大化，以靈活的、動態(tài)的、發(fā)展的眼光看待城市的目標(biāo)愿景，通過彌合利益面向與價值面向下的關(guān)系張力，在尋求價值理念與現(xiàn)實(shí)策略、治理效能與民眾需求、短期目標(biāo)與長期規(guī)劃的平衡中，推動城市整體韌性的提升?？臻g上的全域性，強(qiáng)調(diào)對城市經(jīng)濟(jì)社會等各領(lǐng)域發(fā)展的全過程、全方位、全要素治理，在把握普遍性、規(guī)律性、同一性的基礎(chǔ)上，兼顧差異性、多樣性、特殊性，防止局部問題引發(fā)聚集效應(yīng)和多米諾骨牌效應(yīng)，造成整體失序。時間上的全周期性，則是基于風(fēng)險情境的常態(tài)化，把風(fēng)險調(diào)試貫穿于預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)的全過程。通過不斷地學(xué)習(xí)和反思，改進(jìn)應(yīng)對策略，推進(jìn)創(chuàng)造性變革，更好地適應(yīng)復(fù)雜性治理的要求。

第二，城市韌性治理表征為一種開放、包容的關(guān)系聯(lián)結(jié)，旨在增強(qiáng)適應(yīng)性與協(xié)作性。首先，城市系統(tǒng)是在各種要素的聯(lián)系中、多個行動主體的互動中生成的。無論是合作還是沖突、有序還是失序、對立還是整合，本質(zhì)上都是系統(tǒng)在動態(tài)調(diào)整過程中的某種狀況。從這個意義上講，韌性治理是在內(nèi)外互動的開放環(huán)境中的應(yīng)對行動和過程［41］。只有適當(dāng)暴露于風(fēng)險之中，城市系統(tǒng)才能在學(xué)習(xí)中“發(fā)現(xiàn)”風(fēng)險、積累經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)，提高對風(fēng)險情境的感知力、控制力和適應(yīng)力。其次，這種開放性，還體現(xiàn)在多尺度聯(lián)系、多主體合作上。行動主體之間如果缺乏關(guān)聯(lián)互動，必然“孤掌難鳴”“獨(dú)木難支”。但這種合作并不是被外在“強(qiáng)加”的，也不可能在分化的主體間“自發(fā)”形成。只有增強(qiáng)利益交匯點(diǎn)和共識生長點(diǎn)，才能厚植行動韌性。這也是城市韌性治理的邏輯起點(diǎn)。在包容共生、開放互構(gòu)的視角下，致力于通過松散耦合、求同存異，重構(gòu)公共理性、緊密關(guān)系聯(lián)結(jié)、推進(jìn)社會行動，讓城市更好地走向未來。

第三，城市韌性治理強(qiáng)調(diào)對內(nèi)外部發(fā)展情境變化的敏捷性回應(yīng)，旨在提高發(fā)展性與變革力。多樣性、復(fù)雜性、不確定性的交互，使線性的制度設(shè)計與傳統(tǒng)的治理工具失靈。變動不居的時代，呼喚更具靈活性、應(yīng)變性的治理模式，將制度規(guī)則、組織體系中的內(nèi)在優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)換為城市治理效能。城市韌性治理對于能動性的強(qiáng)調(diào)、對于利益和價值面向下治理韌性的建構(gòu)，與城市風(fēng)險情境下及時響應(yīng)環(huán)境變化的現(xiàn)實(shí)訴求具有內(nèi)在契合性。其危機(jī)學(xué)習(xí)、跨域協(xié)同、資源響應(yīng)、組織變革等特性，有利于彌合組織縫隙、促進(jìn)資源整合、增強(qiáng)制度調(diào)適性，推動行動指向與既有經(jīng)驗(yàn)、組織網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)手段的適配，實(shí)現(xiàn)對復(fù)雜性風(fēng)險情境的及時感知、協(xié)同響應(yīng)、常態(tài)學(xué)習(xí)以及面向未來的創(chuàng)新變革。同時，數(shù)字時代下信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能的發(fā)展，大大提高了不同資源、組織、要素之間的響應(yīng)度。技術(shù)的嵌入與賦能，為信息匯集、關(guān)聯(lián)分析、實(shí)時監(jiān)測、動態(tài)響應(yīng)、即時協(xié)同提供了現(xiàn)實(shí)的治理工具，有助于改善風(fēng)險準(zhǔn)備與預(yù)判、提高制度韌性與組織行動力。這也使得面向未來、智慧智能的城市韌性治理成為可能。

三、城市韌性治理的整體性建構(gòu)路徑

從實(shí)踐路徑看，推進(jìn)城市韌性治理，需要基于“理念—機(jī)制—模式—能力”進(jìn)行整體性建構(gòu)。具體而言，需要推動從發(fā)展主義到治理韌性的理念更新，從分割自治到聯(lián)結(jié)共治的機(jī)制革新，從應(yīng)激反應(yīng)到主動調(diào)適的模式維新，從壓力型傳導(dǎo)到嵌入式引領(lǐng)的能力創(chuàng)新。

（一）理念更新：從發(fā)展主義向治理韌性轉(zhuǎn)變

在追趕型的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型模式下，城市遵循“由低到高”“由落后到先進(jìn)”的線性發(fā)展邏輯，片面追求產(chǎn)出效益、發(fā)展增速、經(jīng)濟(jì)體量的最大化。但隨著風(fēng)險之于城市，從“非常態(tài)”演進(jìn)為一種“新常態(tài)”，城市面臨越來越多的安全性、穩(wěn)健性和適應(yīng)性挑戰(zhàn)。單向度的發(fā)展主義理念已經(jīng)難以為繼，需要強(qiáng)化整體性認(rèn)知、全局性統(tǒng)籌、系統(tǒng)性調(diào)適，推進(jìn)“發(fā)展-安全”同構(gòu)、“顯績-潛績”均衡、“防范-引導(dǎo)”兼顧，在治理韌性的理念指引下，建構(gòu)整體性的韌性城市。

一是“發(fā)展-安全”同構(gòu)。安全是人的底線需求。城市治理也要把保護(hù)民眾的生命安全、城市生命體的運(yùn)行安全作為底線思維，不斷夯實(shí)城市安全、社會穩(wěn)定、群眾安康的基石。近年來，一些風(fēng)險點(diǎn)“滾雪球”式放大，造成城市運(yùn)轉(zhuǎn)停滯、功能失靈，對群眾生命和財產(chǎn)造成威脅，這些都是“重發(fā)展、輕安全”的癥候。但也不能因噎廢食，為了安全不要發(fā)展。兩者必須統(tǒng)籌于總體安全觀之下，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與安全的有機(jī)統(tǒng)一、動態(tài)平衡。

二是“顯績-潛績”均衡。在城市治理中，長期存在著“重顯績而輕隱績”的不均衡特征。這種治理的不均衡性，雖然不直接對城市治理構(gòu)成威脅，但會導(dǎo)致特定領(lǐng)域、特定群體應(yīng)對能力的脆弱性，成為全域治理的風(fēng)險點(diǎn)。為此，需要增強(qiáng)城市治理的反思性，兼顧重點(diǎn)突破、短板提升與全面發(fā)展，提高城市的整體韌性水平。

三是“防范-引導(dǎo)”兼顧。伴隨著中國式現(xiàn)代化進(jìn)程，新經(jīng)濟(jì)、新模式、新技術(shù)、新情況不斷涌現(xiàn)。一方面，要重視常態(tài)化治理與應(yīng)急治理之間的有機(jī)銜接，通過組織學(xué)習(xí)及時總結(jié)、反思和提煉經(jīng)驗(yàn)，形成治理閉環(huán)，盡可能地減少可評估、可預(yù)測的存量隱患，及時監(jiān)測、紓解發(fā)展過程中的增量風(fēng)險，不斷增強(qiáng)城市運(yùn)行的穩(wěn)健性。另一方面，要從發(fā)展性的視角出發(fā)，為新動能、新增量預(yù)留發(fā)展空間，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)遇與活力。

（二）機(jī)制革新：從分割自治向聯(lián)結(jié)共治轉(zhuǎn)變

韌性治理理念的落地，有賴于機(jī)制的創(chuàng)新變革，實(shí)現(xiàn)從“分割自治”到“聯(lián)結(jié)共治”的轉(zhuǎn)變。聯(lián)結(jié)共治，指的是在保持治理機(jī)制穩(wěn)健性的基礎(chǔ)上，消解組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性張力，實(shí)現(xiàn)治理要素、組織資源的有機(jī)聯(lián)結(jié)，更好地應(yīng)對跨界跨域的復(fù)雜性政策議題。

傳統(tǒng)科層制架構(gòu)對于“結(jié)構(gòu)化、層級化、約束硬件化”的路徑依賴［42］，導(dǎo)致“九龍治水”“鐵路警察、各管一段”“條塊分割、各自為戰(zhàn)”等現(xiàn)象長期存在。這不可避免地造成了風(fēng)險應(yīng)對的離散化、碎片化。要改變這一現(xiàn)狀，必須構(gòu)建一體化、協(xié)同化的治理機(jī)制，通過強(qiáng)化組織之間的協(xié)同與耦合更好地實(shí)現(xiàn)“公轉(zhuǎn)”。這意味著，要以“目標(biāo)-任務(wù)”為導(dǎo)向，打破條塊壁壘、職能界限和資源邊界，把分散在不同治理主體中的職權(quán)、資源、要素重新聯(lián)結(jié)起來、整合起來，推動構(gòu)建應(yīng)對復(fù)雜性公共問題的治理閉環(huán)。關(guān)鍵是要有效克服部門本位主義，避免因“各人自掃門前雪”而造成跨域治理事務(wù)“懸置”“空轉(zhuǎn)”。這需要優(yōu)化頂層設(shè)計，更好發(fā)揮治理體系的政治優(yōu)勢與數(shù)字技術(shù)的聯(lián)結(jié)特性，激發(fā)組織內(nèi)部以及組織之間協(xié)作的積極性，形成對情境的共同認(rèn)知。通過“制度+科技”的方式，彌合組織縫隙，推動信息互通、資源互補(bǔ)、開放合作。

同時，機(jī)制效能的發(fā)揮，也離不開治理主體的良性“自轉(zhuǎn)”。在治理架構(gòu)中，基層組織對風(fēng)險的感知最強(qiáng)烈、最生動，風(fēng)險應(yīng)對也應(yīng)該最直接、最快速?；鶎咏M織韌性的建立、作用的發(fā)揮，是整個治理機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)中，基層資源、手段局限性與繁重的治理任務(wù)不相匹配，往往陷入“責(zé)大權(quán)小”的困境，導(dǎo)致基層組織的主體性與能動性難以有效釋放。因此，有必要重心下移、權(quán)力下放，把力量、資源、服務(wù)、管理下沉到“第一線”，夯實(shí)城市治理的底盤。從運(yùn)作邏輯看，關(guān)鍵在于找到基層組織在秩序性與自主性之間的平衡，處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，疏解“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)中的資源梗阻，改善信息傳遞遲滯，增強(qiáng)基層組織在復(fù)雜多變的風(fēng)險情境中的行動韌性。

（三）模式維新：從應(yīng)激反應(yīng)向主動調(diào)適轉(zhuǎn)變

城市韌性治理有賴于對風(fēng)險情境的即時識別與精準(zhǔn)回應(yīng)。這對城市治理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化、效能化提出了更高要求。囿于信息不完備、技術(shù)手段單一與經(jīng)驗(yàn)主義［43］，傳統(tǒng)風(fēng)險應(yīng)對致力于消除具象風(fēng)險威脅，忽視了對威脅以外知識的積累性發(fā)展。這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)對模式，導(dǎo)致“按下葫蘆浮起瓢”的治理窘境。面對復(fù)雜多變的風(fēng)險情境，必須轉(zhuǎn)變治理模式，從應(yīng)激性的被動應(yīng)對轉(zhuǎn)型為常態(tài)化的主動調(diào)適，強(qiáng)化對風(fēng)險情境的自感知、自響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)治理的及時性、靈活性和有效性。

自感知的關(guān)鍵在于全面、及時、準(zhǔn)確識別風(fēng)險情境。全景式、實(shí)時性地掌握城市生命體的“體征”，是對城市風(fēng)險作出準(zhǔn)確預(yù)判的基礎(chǔ)。一方面，要綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，構(gòu)建更加“靈敏智慧”的城市大腦和“觸覺發(fā)達(dá)”的神經(jīng)元系統(tǒng)，及時掌握城市的場景動態(tài)、要素流動、關(guān)鍵部件的運(yùn)行狀況，把握各類風(fēng)險隱患的形成機(jī)理和共振關(guān)系，降低城市治理的模糊性和不確定性。另一方面，要從對物的感知向?qū)θ撕徒M織的感知拓展，更加全面地反映和表達(dá)多元利益主體的需求與偏好。只有找到民眾利益和價值關(guān)切的交匯點(diǎn)，才能把握大局大勢、分清主流支流、推進(jìn)靶向治理。

自響應(yīng)的關(guān)鍵在于優(yōu)化治理策略，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效、靈活可塑的風(fēng)險應(yīng)對模式。靈敏的感知與認(rèn)知，是為高效的決策與行動服務(wù)的。反應(yīng)速度是檢驗(yàn)城市治理效能的關(guān)鍵。要通過學(xué)習(xí)總結(jié)、技術(shù)倒逼，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的整合優(yōu)化、改革重塑，優(yōu)化跨層級、跨部門、跨區(qū)域復(fù)雜性議題的反應(yīng)力。要通過數(shù)字化賦能，提高城市各個領(lǐng)域、各個方面應(yīng)對環(huán)境變化的靈活性，提高整體性的反饋和響應(yīng)水平，努力讓城市變得更聰明、更智慧，讓城市運(yùn)行更順暢、更安全。

（四）能力創(chuàng)新：從壓力型傳導(dǎo)向嵌入式引領(lǐng)轉(zhuǎn)變

推進(jìn)城市韌性治理，需要有與治理理念和模式相匹配的能力作為支撐。這不僅體現(xiàn)在“自上而下”的任務(wù)傳導(dǎo)能力［44］上，也體現(xiàn)在促進(jìn)社會整合的能力上。在強(qiáng)調(diào)“責(zé)任共擔(dān)”的風(fēng)險情境下，各類治理主體特別是民眾的行動力決定了社會的整體性韌性水平。以往對于壓力型傳導(dǎo)能力的過度強(qiáng)調(diào)，使公共權(quán)力承擔(dān)了大部分的風(fēng)險責(zé)任，也因此造成了個體能動性的消退。提升整體治理能力，必須重塑個體行動力。但這并不意味著去權(quán)威化，而是要通過公共權(quán)力制度性以及非制度性的組織嵌入，促進(jìn)關(guān)系聯(lián)結(jié)，使組織目標(biāo)成為各方的價值共識和自覺行動［45］。

嵌入式引領(lǐng)能力，首先體現(xiàn)在對公共性的重塑上。公共性是個體關(guān)心并參與公共生活以促成社會團(tuán)結(jié)的重要因素。然而，隨著社會分化加劇，“個體性”被凸顯而“公共性”被隱去。需要加強(qiáng)風(fēng)險溝通，通過開放溝通、信息公開，增進(jìn)不同主體對情境的共同理解，強(qiáng)化治理合法性，避免信息扭曲和價值沖突，夯實(shí)開放合作的認(rèn)知基礎(chǔ)。

嵌入式引領(lǐng)能力，還體現(xiàn)為效能感的增強(qiáng)。從現(xiàn)實(shí)情況看，個體往往處于風(fēng)險情境的“被告知”狀態(tài)，對于情境目標(biāo)達(dá)成缺乏主體性意識［46］。為此，要貫徹全過程人民民主的理念，暢通民意表達(dá)、平等協(xié)商、開放共治的渠道。通過更加廣泛的參與實(shí)踐，增強(qiáng)效能感、獲得感，激發(fā)民眾主體性和共同體活力。

嵌入式引領(lǐng)能力，最終要轉(zhuǎn)化為動員力的提升。高位推動是我們政策執(zhí)行的制度優(yōu)勢［47］，在異質(zhì)性、多元性治理中發(fā)揮著獨(dú)特作用。新形勢下，要守正創(chuàng)新，不斷改進(jìn)方式方法，增強(qiáng)價值引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、服務(wù)引領(lǐng)的實(shí)效，更好地動員和激活各類支持性力量，畫大“同心圓”，實(shí)現(xiàn)同一性與多樣性、秩序與活力的統(tǒng)一［48］，打造更具韌性的城市共同體。

結(jié)語

在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市作為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家全局中具有舉足輕重的地位［49］。進(jìn)入以復(fù)雜性、交織性、不確定性為主要特征的風(fēng)險社會后，城市系統(tǒng)的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性和多級耦合性被進(jìn)一步放大。在近年來的重大突發(fā)公共事件面前，城市更是暴露出極大的脆弱性。提高城市風(fēng)險應(yīng)對能力，加快韌性城市建設(shè)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。但在既往研究中，韌性城市的討論大多被限定在城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域。實(shí)際上，面對復(fù)雜性風(fēng)險情況，治理形態(tài)韌性的重要性日益凸顯。本文試圖把治理帶回韌性城市建構(gòu)的討論中，探究中國城市韌性治理的價值意涵與轉(zhuǎn)型進(jìn)路。

在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，城市處于全球化、現(xiàn)代化、市場化、網(wǎng)絡(luò)化“共時性”之下，內(nèi)外部風(fēng)險交織纏繞。破解治理困境，必須立足以人民為中心的理念，找到新的行動秩序。城市韌性治理作為一種新型治理理念，融整體性思維、開放性調(diào)適、敏捷性變革于一體，有效回應(yīng)了“績效-資源”關(guān)系、“制度-認(rèn)知”關(guān)系中的治理張力，有助于把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)換為城市治理效能，以更強(qiáng)的利益韌性和價值韌性，推動“城市，讓生活更美好”的藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

推進(jìn)城市韌性治理需要進(jìn)行整體性建構(gòu)、全方位轉(zhuǎn)型。首先要轉(zhuǎn)變理念，推動發(fā)展主義向韌性治理理念轉(zhuǎn)變，把風(fēng)險應(yīng)對作為一種“新常態(tài)”，增強(qiáng)系統(tǒng)思維、風(fēng)險意識，提高城市整體韌性。其次，在治理機(jī)制上，要推動分域自治走向聯(lián)結(jié)共治，建構(gòu)一體化治理網(wǎng)絡(luò)，更好地彌合組織縫隙、深化情境共識、優(yōu)化資源配置、增強(qiáng)基層韌性。再次，在治理模式上，要從應(yīng)激反應(yīng)向主動調(diào)適轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化對風(fēng)險情境的自感知、自監(jiān)測、自響應(yīng)、自反饋，實(shí)現(xiàn)更加及時、精準(zhǔn)、高效的常態(tài)化治理。最后，還要有與之匹配的能力。新形勢下，要從注重壓力型傳導(dǎo)能力向提升嵌入式引領(lǐng)能力轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化價值引領(lǐng)、風(fēng)險溝通、組織動員、主體賦能，重塑社會聯(lián)結(jié)、增強(qiáng)認(rèn)知韌性、促進(jìn)社會整合，更好構(gòu)建城市治理共同體。

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The Connotation and Transformation Path of Resilient City Governance

Wu Jiayi / Chen Shuisheng

In the process of Chinese path to modernization，external risks and endogenous uncertainties intertwine with each other in an extremely complicated way，which poses serious challenges to urban governance.The need to achieve resilient governance is more urgent than to improve the resilience of city planning and construction.Integrating holistic ideology，open-ended interaction and agile response mechanism，resilient city governance is a new form of urban governance，as well as a? strategy or a guideline to deal with both interest-orientated and value-orientated relationships in the context of Chinese path to modernization.The transformation of resilient urban governance is a systematic project，which requires a transformation from four aspects：governance concept，governance system，governance patterns and abilities.Through the comprehensive transformation，people's aspirations for a better life can be better realized.

Risk Situations;Resilient City;Resilient Governance;Transformation Path

方 卿