張之謙

（作者單位：中國動物疫病預防控制中心）

一、存在的問題分析

（一）未按規(guī)定履行審批備案程序

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第十二條“部屬單位（不含行政單位、部機關(guān)服務(wù)中心）出租、出借房產(chǎn)，單項或批量價值（賬面價值）800 萬元及以上的（含800 萬元）的，對于6 個月以內(nèi)（含6 個月）的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審批；對于6 個月以上的，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審核后，報財政部審批。單項或批量價值（賬面價值）800 萬元以下的，授權(quán)部屬各單位自行審批”的有關(guān)規(guī)定，在單位房產(chǎn)出租審批權(quán)限外的出租事項，未經(jīng)批復，部屬事業(yè)單位不得擅自對外出租房產(chǎn)。但是仍存在部分單位未按要求履行審批備案程序就直接出租的問題，存在決策風險。

（二）未按規(guī)定進行公開招租

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第六條“房產(chǎn)出租、出借應(yīng)遵循權(quán)屬清晰、安全完整、嚴格控制、防范風險、注重績效和公開、公平、公正的原則”的有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位房產(chǎn)出租應(yīng)公開、公正，原則上應(yīng)采取公開競價招租的形式，可自行或委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)開展招租工作，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。但是存在部分事業(yè)單位在確定承租對象、租金價格時未按規(guī)定采取公開、公正和透明的方式進行招租，也未采取評審或者資產(chǎn)評估等方式確定出租價格的問題，一定程度上造成出租價格偏低和轉(zhuǎn)租等情況，存在國有資產(chǎn)流失風險和廉政風險。

（三）以開展技術(shù)合作等名義，規(guī)避房產(chǎn)出租管理

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第四條“房屋出租、出借主要包括的形式”的有關(guān)規(guī)定，將房產(chǎn)有償提供給他人從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動的，以不變更房產(chǎn)權(quán)屬為前提利用房產(chǎn)與他人聯(lián)營、入股經(jīng)營、承包經(jīng)營的，都屬于房產(chǎn)出租行為。但是存在部分事業(yè)單位、科研單位以開展技術(shù)合作、合作共建研發(fā)中心等名義，與企業(yè)簽訂技術(shù)合作合同，向合作單位提供房產(chǎn)場地從事經(jīng)營等活動，但無實質(zhì)上的技術(shù)合作內(nèi)容，給出租房產(chǎn)行為披上華麗外衣，從而逃避房產(chǎn)出租監(jiān)管的問題，存在國有資產(chǎn)流失和廉政風險。

（四）房產(chǎn)出租未進行詳細論證

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第五條“房產(chǎn)出租、出借，要符合國家有關(guān)法律、法規(guī)及政策規(guī)定，同時進行必要的可行性論證，按照規(guī)定程序履行審批手續(xù)”的有關(guān)規(guī)定，部屬事業(yè)單位在申報房產(chǎn)出租、出借事項前，應(yīng)當認真履行單位內(nèi)部決策程序，編制可行性研究報告。但是存在部分事業(yè)單位在房產(chǎn)出租的過程中，未進行可行性論證，未對出租的風險、收益等進行分析的問題，導致房產(chǎn)出租的安全性、可控性和經(jīng)濟性方面得不到有效保障，部分出租行為還面臨法律風險。

（五）出租合同簽訂不規(guī)范

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第十七條“房產(chǎn)出租，期限一般最長不得超過5 年”的有關(guān)規(guī)定，房產(chǎn)出租租期原則上不超過5 年。但是存在部分事業(yè)單位房產(chǎn)出租合同簽訂不規(guī)范，簽訂的房產(chǎn)租賃合同出租期限超過5 年，甚至長達20 年之久的問題。對于超期限出租，雖然租賃合同或協(xié)議不符合房產(chǎn)出租管理規(guī)定，但由于沒有違背有關(guān)法律要求，導致相關(guān)單位既不能解除合約也無法采取其他追討措施，租金長期處于低水平，造成國有資產(chǎn)流失。

（六）租金收入收取不及時

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第二十九條“各單位必須按照合同規(guī)定及時收取租金”的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當按時根據(jù)簽訂的房屋出租合同收取房屋出租租金。但是存在部分事業(yè)單位房產(chǎn)出租后疏于管理，沒有做好日常維護和跟蹤工作的問題，導致未按照合同規(guī)定及時收取租金的情況，甚至有房產(chǎn)承租單位出現(xiàn)連續(xù)幾年未上交房產(chǎn)租金且數(shù)額巨大，有的承租戶擅自改變租賃用途甚至違規(guī)轉(zhuǎn)租，造成房產(chǎn)短期內(nèi)無法收回等問題。

（七）賬務(wù)處理不規(guī)范

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第三十條“部屬事業(yè)單位房產(chǎn)出租取得的收入，應(yīng)納入單位預決算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”的有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位房產(chǎn)出租取得的收入，應(yīng)當納入單位預決算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。但是存在部分單位房產(chǎn)出租收取的租金存放在往來賬戶管理，未納入單位預算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理的問題，造成會計信息不準確；還有的單位未按有關(guān)稅務(wù)管理規(guī)定繳納稅款，對于承租方不要求開票的情況，也未及時開票和申報納稅。

二、問題產(chǎn)生的原因分析

（一）單位重視不足，資產(chǎn)管理主體責任落實不到位

部分單位對資產(chǎn)管理重視不足，單位資產(chǎn)管理主體責任的意識比較淡薄，資產(chǎn)管理中存在“重資金輕資產(chǎn)”的現(xiàn)象，同時，部分單位資產(chǎn)管理機構(gòu)隊伍建設(shè)不健全，未設(shè)獨立的資產(chǎn)管理機構(gòu)，資產(chǎn)管理人員存在年齡結(jié)構(gòu)不合理，年齡偏大；有的單位沒有專職資產(chǎn)管理人員，而是安排兼職從事資產(chǎn)管理工作，資產(chǎn)管理人員變動頻繁，資產(chǎn)管理人員對房產(chǎn)出租出借管理制度和業(yè)務(wù)審批備案流程不熟悉，難以適應(yīng)規(guī)范管理的要求。

（二）依法依規(guī)辦事的意識不夠

國家關(guān)于資產(chǎn)管理、房產(chǎn)出租管理都有一系列的規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部每年都舉辦財務(wù)管理、資產(chǎn)管理培訓班，開展財務(wù)管理和資產(chǎn)管理有關(guān)財經(jīng)法規(guī)和制度的培訓，但在房產(chǎn)出租過程中仍存在違規(guī)行為，相關(guān)管理人員依法依規(guī)辦事的意識不夠也是產(chǎn)生問題的原因之一。

（三）逃避稅費

事業(yè)單位出租房產(chǎn)需要繳納的稅費包括：增值稅、附加稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，稅率約占房產(chǎn)租金收入的17%～20%。如果以簽訂技術(shù)合作合同變相出租房產(chǎn)所取得的收入，則可以少繳納稅費，甚至有的可作為科技成果轉(zhuǎn)化收入發(fā)放職工獎勵；如果將房產(chǎn)出租收入計入往來科目核算，同樣也規(guī)避了稅費的繳納。

（四）房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)不全

一是存在部分事業(yè)單位房產(chǎn)因建設(shè)歷史久遠、建設(shè)手續(xù)或建設(shè)資料不完備等原因無法及時登記資產(chǎn)和辦理產(chǎn)權(quán)證；二是部分事業(yè)單位基建建設(shè)部門與財務(wù)、資產(chǎn)管理部門銜接不緊密，單位內(nèi)新建房產(chǎn)沒有及時辦理固定資產(chǎn)登記和房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記等，為后續(xù)資產(chǎn)管理留下后遺癥；三是部分事業(yè)單位臨時房、簡易房在完成臨時或應(yīng)急任務(wù)后繼續(xù)保留使用甚至用于出租，沒有進行產(chǎn)權(quán)登記；四是部分事業(yè)單位房產(chǎn)因土地權(quán)屬或資金安排渠道等原因，房產(chǎn)登記管理單位與占有使用單位不一致。根據(jù)房產(chǎn)出租管理要求，如果出租房產(chǎn)沒有登記入賬且權(quán)屬清晰，房產(chǎn)出租單位與權(quán)屬單位不一致時，則很難正常履行出租審批程序和備案管理，這也是產(chǎn)生房產(chǎn)出租問題的原因之一。

（五）單位內(nèi)部管理部門銜接不緊密

單位內(nèi)部資產(chǎn)管理部門與財務(wù)部門在房產(chǎn)出租過程中銜接不緊密，導致管理脫節(jié)，財務(wù)部門未及時與資產(chǎn)管理部門進行對賬，租金不能及時收取，最終導致房產(chǎn)出租租金流失。

三、規(guī)范房產(chǎn)出租管理的措施建議

針對房產(chǎn)出租管理中存在的問題和產(chǎn)生問題的原因分析，以問題為導向，結(jié)合房產(chǎn)出租管理有關(guān)規(guī)定和管理工作實際，提出以下規(guī)范加強和規(guī)范房產(chǎn)出租管理的措施建議：

（一）領(lǐng)導重視，壓實管理責任

加強和規(guī)范房產(chǎn)出租管理，領(lǐng)導重視是關(guān)鍵，提高認識很重要。習近平總書記強調(diào)：“國有資產(chǎn)資源來之不易，是全國人民的共同財富。要完善國有資產(chǎn)資源監(jiān)管制度，強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管?！笔聵I(yè)單位國有資產(chǎn)是事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障，加強房產(chǎn)出租管理是當前事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容之一。單位負責人對本單位的全部工作負責，因而也是單位房產(chǎn)出租管理的責任人。因此，建議事業(yè)單位負責人從提高單位內(nèi)部治理水平、防范廉政風險和提高房產(chǎn)使用效益的角度，高度重視房產(chǎn)出租管理，樹立依法依規(guī)意識和責任擔當意識，切實加強組織領(lǐng)導，對房產(chǎn)出租事項要親自研究、親自部署，認真落實本單位房產(chǎn)出租的具體管理職責，明確職責分工，建立單位內(nèi)部各部門之間各司其職、各負其責、齊抓共管、運行順暢的房產(chǎn)出租管理機制。

（二）建立健全資產(chǎn)管理機構(gòu)和隊伍，為強化房產(chǎn)出租管理提供保障

針對資產(chǎn)管理和房產(chǎn)出租管理薄弱問題，事業(yè)單位應(yīng)加強資產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置，明確資產(chǎn)管理機構(gòu)，配齊配強人員，單位固定資產(chǎn)超過1 億元的單位原則上要設(shè)立專崗專職的資產(chǎn)管理員，資產(chǎn)管理人員和負責房產(chǎn)出租人員要保持穩(wěn)定，保證機構(gòu)設(shè)置、人員配備與其承擔的工作任務(wù)相適應(yīng)，有條件的單位要盡可能地設(shè)置獨立的資產(chǎn)管理機構(gòu)。目前，有的單位負責房產(chǎn)出租管理的部門在后勤管理等部門，房產(chǎn)出租管理人員常常不能參加上級部門組織舉辦的相關(guān)培訓，對房產(chǎn)出租管理有關(guān)政策掌握不夠，建議將房產(chǎn)出租職責整合到資產(chǎn)管理部門。鼓勵資產(chǎn)管理人員和負責房產(chǎn)出租管理人員積極參加業(yè)務(wù)培訓，熟悉國家有關(guān)資產(chǎn)管理和房產(chǎn)出租出借管理政策和制度，確保房產(chǎn)出租管理人員熟悉公開招租要求和程序，房產(chǎn)審批備案等工作程序，確保房產(chǎn)出租程序規(guī)范。同時，建立健全房產(chǎn)出租業(yè)務(wù)和財務(wù)管理工作溝通協(xié)調(diào)機制，確保及時收取房產(chǎn)出租收入。

（三）加強房產(chǎn)基礎(chǔ)管理，確保房產(chǎn)權(quán)屬清晰

一是加強資產(chǎn)會計核算工作。根據(jù)政府會計準則有關(guān)制度、國有資產(chǎn)管理、房產(chǎn)出租出借管理等制度和辦法要求，設(shè)置固定資產(chǎn)賬簿，針對房產(chǎn)類固定資產(chǎn)增減變動，應(yīng)當及時進行有關(guān)會計處理，定期與房產(chǎn)類固定資產(chǎn)卡片進行核對，確保賬卡一致。對尚未辦理竣工決算，但是已經(jīng)投入使用的房產(chǎn)，應(yīng)當及時按規(guī)定轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)進行后續(xù)管理。對未登記資產(chǎn)的房產(chǎn)，具備資產(chǎn)登記條件的推進及時登記資產(chǎn)，對于因建設(shè)時間久遠或建設(shè)資料缺失等不具備登記條件的房產(chǎn)，推動通過資產(chǎn)評估等方式確定資產(chǎn)價值，完成資產(chǎn)登記。二是強化房產(chǎn)權(quán)屬管理。事業(yè)單位對需要辦理權(quán)屬登記的房產(chǎn)應(yīng)依法及時辦理產(chǎn)權(quán)登記證，但在現(xiàn)實中，事業(yè)單位普遍存在“有賬簿登記但權(quán)證手續(xù)不全”的長期占有使用并實際控制的房產(chǎn)，這類房產(chǎn)給辦理出租審批和備案手續(xù)帶來一定困難。《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》中第四十條規(guī)定，“對有賬簿記錄但權(quán)證手續(xù)不全的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，可以向本級政府有關(guān)主管部門提出確認資產(chǎn)權(quán)屬申請，及時辦理權(quán)屬登記”。事業(yè)單位在實際工作中，對存在這類歷史遺留問題的房產(chǎn)，可據(jù)此規(guī)定，積極向主管部門申請解決。

（四）嚴格履行審批備案程序，規(guī)范出租行為

事業(yè)單位應(yīng)嚴格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房產(chǎn)資產(chǎn)出租、出借管理暫行辦法》，嚴格按照審批權(quán)限履行房產(chǎn)出租審批、備案管理程序。重點落實好三項要求：一是履行領(lǐng)導班子集體研究決策。嚴格控制房產(chǎn)出租行為，確需出租的房產(chǎn)，要進行可行性論證，經(jīng)單位領(lǐng)導班子集體研究討論決策后，按照規(guī)定權(quán)限履行審批備案手續(xù)。二是公開招租。房產(chǎn)對外出租時，應(yīng)當履行公開競價招租程序，必要時可以采取評審或者資產(chǎn)評估等方式確定出租價格，確保出租過程公正透明。三是公開信息。單位確定意向承租方后，應(yīng)在辦理批復文件和簽訂合同前，向單位全體職工公開擬出租房屋基本情況。每年3 月底前，單位應(yīng)及時匯總分析上年度房產(chǎn)出租情況，并將上年度房產(chǎn)出租實際情況和租金收入向全體職工公開。

（五）加強對房產(chǎn)承租方監(jiān)督管理，防范有關(guān)風險

紀檢監(jiān)察部門指出，有承租部屬事業(yè)單位房產(chǎn)的企業(yè)，掛牌“中國”“國家”等未經(jīng)上級有關(guān)部門批準的“冠名”行為，給相關(guān)單位帶來連帶法律責任和風險，有的企業(yè)甚至侵犯相關(guān)單位名稱權(quán)、名譽權(quán)以及相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)。因此，事業(yè)單位在房屋出租過程中，應(yīng)當增強法律風險防范意識，加強對房產(chǎn)承租方的管理和監(jiān)督，維護單位利益，有效防范財務(wù)風險和法律風險：一是在選擇房屋承租方時，要對承租方機構(gòu)名稱和相關(guān)業(yè)務(wù)進行審查，確保其不存在掛牌“中國”“國家”等未經(jīng)主管部門批準的“冠名”行為，不存在誤導其是房產(chǎn)單位下屬企業(yè)的問題，不存在重大違法違紀行為、不存在不良誠信道德問題。二是對已經(jīng)簽訂的租賃合同的履約情況進行經(jīng)常性檢查和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的事項并在第一時間處理，對不按時支付租金的行為要及時進行督促，對連續(xù)兩次不能按時支付租金的，要調(diào)查其財務(wù)狀況，如不能履約的要及時止損。

（六）強化監(jiān)督檢查，及時整改相關(guān)問題

一是主動接受審計部門和上級單位的審計、檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行整改。二是對照《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房產(chǎn)資產(chǎn)出租、出借管理暫行辦法》和有關(guān)問題清單，開展經(jīng)常性的自查，對存在不符合辦法要求的房產(chǎn)出租行為，立即進行整改，年底前整改到位。