胡安琪

（安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院，合肥 230022）

我國(guó)目前資源環(huán)境約束趨緊、環(huán)境污染等問(wèn)題突出，需要提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。生態(tài)保護(hù)修復(fù)任務(wù)量大面廣，需要大量人力、物力、財(cái)力的支持，但政府環(huán)境整治的專(zhuān)業(yè)技術(shù)相當(dāng)有限，人手也不夠充足，因此有必要開(kāi)辟一條以更少成本獲得更高環(huán)?？?jī)效的治理路徑。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是指作為承接主體的政府以契約的形式按照一定的方式和程序，將一部分公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件的、作為供給主體的社會(huì)力量承擔(dān)。由專(zhuān)業(yè)的人辦專(zhuān)業(yè)的事，可以極大提升社會(huì)服務(wù)的效率，增加公共服務(wù)的供給量。因此，將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)引入環(huán)保領(lǐng)域，也可以幫助政府解決該領(lǐng)域人手不足、技術(shù)有限等困難。

一、問(wèn)題的緣起：優(yōu)勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)并存

2001 年12 月，國(guó)家計(jì)委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)并引導(dǎo)民間資本以多種形式參與環(huán)境公益事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，并提出以一種公共支付的方式推進(jìn)生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)的有效供給。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家尤為重視對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的推廣以及在環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行主體多元化、方式多樣化政社合作的深度改革。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保服務(wù)領(lǐng)域并動(dòng)員全社會(huì)力量參與。2013 年，環(huán)境保護(hù)部（2018 年，環(huán)境保護(hù)部更名為生態(tài)環(huán)境部）下發(fā)的《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將增加政府購(gòu)買(mǎi)基本公共環(huán)境服務(wù)作為基本原則之一予以確立。2021年1 月，中央（本級(jí)）政府層面的首份政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)統(tǒng)一指導(dǎo)性目錄，明確納入了“生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理”內(nèi)容。2021 年11 月，國(guó)務(wù)院辦公廳在其發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》中明確指出，要進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)，健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系。這些舉措提高了政府開(kāi)展公共環(huán)境服務(wù)的水平，推進(jìn)了環(huán)保工作在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的民營(yíng)化進(jìn)程。

隨著國(guó)家相關(guān)法律文件的頒布和實(shí)施，各地對(duì)環(huán)境服務(wù)政社合作的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐程度不斷深化。自2015 年起，江蘇、江西、廣東、山東等地已試點(diǎn)開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)保服務(wù)項(xiàng)目，并取得一定效果。2015 年，寧波市鄞州區(qū)環(huán)保局與公益性社會(huì)組織簽訂環(huán)保NGO 公益行動(dòng)責(zé)任書(shū)，并支付7.98 萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)該組織對(duì)全區(qū)260 條河道定期“體檢”的服務(wù)。2017 年，湖南省瀏陽(yáng)市環(huán)衛(wèi)局通過(guò)對(duì)外招標(biāo)承包的方式，與深圳玉禾田公司簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議書(shū)，啟動(dòng)城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和主要道路市政園林綠化工作，在市場(chǎng)化運(yùn)作模式下，完成了城市保潔由粗獷式管理向精細(xì)化管理的過(guò)渡，使得該市環(huán)境質(zhì)量得到極大提高，被評(píng)為全國(guó)文明城市、全國(guó)衛(wèi)生城市［1］。2018 年，江蘇省無(wú)錫市的市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、污水處理、路燈設(shè)施維護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測(cè)、城區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)等公共事務(wù)，從政府“親自動(dòng)手”變成由專(zhuān)門(mén)的社會(huì)機(jī)構(gòu)“拿政府的錢(qián)，幫政府干事”。2019 年，遼寧省通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，聘用河湖巡查員、保潔員，負(fù)責(zé)河湖的日常巡查與保潔。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)大大減少了政府的財(cái)政投入；以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，將城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)交給專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織來(lái)管理，也有助于環(huán)衛(wèi)局把主要精力投入到環(huán)境執(zhí)法等行政管理工作中去，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資源之間的合理分工與協(xié)作。

但不可否認(rèn)的是，這種由非國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)提供的環(huán)境服務(wù)難免存在質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，且供給效率也相對(duì)低下。加之我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度形成時(shí)間較短，目前還停留在地方摸索階段，相較于該制度起源地的歐美國(guó)家來(lái)說(shuō)，在理論和實(shí)踐上的探索都還極為匱乏，且實(shí)際操作中各類(lèi)異化現(xiàn)象頻出，偏離了政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的目標(biāo)和本意。因此，亟需找到破解現(xiàn)實(shí)困境的出路，加大政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的改革力度，提升公共環(huán)境服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，使公共環(huán)境服務(wù)的政社合作模式進(jìn)入規(guī)范化和制度化的正軌。

二、現(xiàn)實(shí)困境：政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的內(nèi)卷化表現(xiàn)

人類(lèi)社會(huì)演化過(guò)程中的“內(nèi)卷化”概念最早由康德在《判斷力批判》中提出［2］，其后被戈登維澤在人類(lèi)學(xué)領(lǐng)域予以引用，意指一個(gè)社會(huì)或組織無(wú)實(shí)質(zhì)發(fā)展的增長(zhǎng)，長(zhǎng)期只是在一個(gè)簡(jiǎn)單層次上低水平的自我重復(fù)，無(wú)法發(fā)展到更高水平的模式［3］。從哲學(xué)意義上來(lái)說(shuō)，發(fā)展是一個(gè)事物不斷前進(jìn)的過(guò)程，即由小到大、由簡(jiǎn)到繁、由低級(jí)到高級(jí)、由舊物質(zhì)到新物質(zhì)的運(yùn)動(dòng)變化過(guò)程。增長(zhǎng)是發(fā)展的一個(gè)內(nèi)在側(cè)面，但不是所有的側(cè)面。發(fā)展必然要增長(zhǎng)，但并非只要增長(zhǎng)就意味著發(fā)展，發(fā)展更強(qiáng)調(diào)一種由低級(jí)到高級(jí)、由舊物質(zhì)到新物質(zhì)的向前的、上升的、進(jìn)步的運(yùn)動(dòng)變化過(guò)程。政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的程序越來(lái)越精細(xì)和復(fù)雜，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)模和總量也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，表面上社會(huì)力量在形式上進(jìn)入了公共服務(wù)供給領(lǐng)域，但實(shí)際上卻形同質(zhì)異，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的發(fā)展［4］。

（一）購(gòu)買(mǎi)范圍異化

硬性服務(wù)主要是指那些定義清晰、容易量化，有明確具體的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，購(gòu)買(mǎi)后可精確測(cè)量質(zhì)量的服務(wù)［5］。軟性服務(wù)是指那些不容易定量化，購(gòu)買(mǎi)前難以界定，購(gòu)買(mǎi)后難以評(píng)估的服務(wù)［5］。目前，政府購(gòu)買(mǎi)的公共環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目，主要集中在工業(yè)園區(qū)危廢處置、垃圾分類(lèi)收集和清理、城市生活污水處置、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、城區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)境保護(hù)宣傳教育、環(huán)境監(jiān)測(cè)第三方運(yùn)行等硬性服務(wù)領(lǐng)域。在軟性服務(wù)領(lǐng)域，比如公用土地環(huán)境修復(fù)、技術(shù)性的環(huán)境規(guī)劃編制、污染治理、水土保持、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面，政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)則相對(duì)較少。

依據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》中政府購(gòu)買(mǎi)目錄的內(nèi)容，環(huán)境公共服務(wù)可分為基本公共服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)以及政府履職所需輔助性事項(xiàng)4 個(gè)部分。在《生態(tài)環(huán)境部政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄》中，政府購(gòu)買(mǎi)的環(huán)境服務(wù)主要集中于三級(jí)和四級(jí)目錄，對(duì)于二級(jí)目錄中的“生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理服務(wù)”購(gòu)買(mǎi)較少。以《黑龍江省環(huán)境保護(hù)廳政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄》為例，該目錄在“環(huán)境治理”和“生態(tài)保護(hù)”二級(jí)目錄下僅設(shè)置“環(huán)境治理工程”“生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程”以及“土壤污染場(chǎng)地修復(fù)工程”3 類(lèi)三級(jí)目錄，且目錄中未納入部分專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、政府缺乏能力直接提供、需要社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，如土壤污染治理、土地沙化修復(fù)、生態(tài)廢氣治理、濕地保護(hù)、草地保育、森林生態(tài)管護(hù)、野生生物棲息地保護(hù)等。這些項(xiàng)目的實(shí)施在美國(guó)和歐盟等國(guó)家，都是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)的方式來(lái)加以實(shí)現(xiàn)的［6］。

按照學(xué)理上的分類(lèi)，可根據(jù)環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈的不同階段，將環(huán)境服務(wù)分為上游、中游和下游服務(wù)［7］。處于上游的主要是關(guān)于環(huán)境政策調(diào)研、規(guī)劃編制、指標(biāo)設(shè)計(jì)和宣傳教育等頂層設(shè)計(jì)服務(wù)，這一階段的服務(wù)需要外部智力的廣泛支持。處于中游的主要是關(guān)于水、大氣、土壤等環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等服務(wù)，這一階段的服務(wù)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，需要大量資金支持，且回報(bào)周期較長(zhǎng)。處于下游階段的主要是關(guān)于環(huán)境監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)估、節(jié)能環(huán)保技術(shù)開(kāi)發(fā)、核查和評(píng)估等技術(shù)性的支持服務(wù)。實(shí)踐中，由于下游服務(wù)所需的財(cái)政資金投入相對(duì)較小，項(xiàng)目的劃分、組合、分包較為便捷，非常適合社會(huì)力量參與，是政府主要購(gòu)買(mǎi)的環(huán)境服務(wù)類(lèi)型。

綜上可以看出，政府對(duì)于軟性和基本公共服務(wù)中的環(huán)境治理服務(wù)以及環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈中的中、上游服務(wù)購(gòu)買(mǎi)較少。這些服務(wù)是提升公共環(huán)境質(zhì)量、改善生態(tài)系統(tǒng)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。對(duì)這些服務(wù)的忽視，不利于政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)最根本目標(biāo)和宗旨的實(shí)現(xiàn)，有可能導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)范圍異化。

（二）購(gòu)買(mǎi)形式異化

當(dāng)前，政府尤為強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)，忽略了對(duì)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)實(shí)際效果的評(píng)估，使得環(huán)境服務(wù)只是為了貼近項(xiàng)目的要求，而始終懸浮于公眾的需求之上，導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的形式異化，即政績(jī)數(shù)字化和社會(huì)治理懸浮化。

1.政績(jī)數(shù)字化

政府不僅傾向于購(gòu)買(mǎi)可以量化的公共環(huán)境服務(wù)，而且在評(píng)估此類(lèi)服務(wù)的供給成效時(shí)，也尤為強(qiáng)調(diào)通過(guò)使用多少塑料袋、投放多少環(huán)保設(shè)施、發(fā)布多少環(huán)保宣傳單、上門(mén)走訪多少小區(qū)、組織召開(kāi)多少次環(huán)保宣傳會(huì)議等簡(jiǎn)單、重復(fù)的量化指標(biāo)來(lái)對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估。目前，我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制存在唯政績(jī)化和數(shù)字化傾向，導(dǎo)致社會(huì)組織不得不花精力完成政府的行政性事務(wù)和各種業(yè)績(jī)考核等形式化工作，而其本職工作的完成情況則大打折扣。事實(shí)上，量化指標(biāo)本身很難反映真實(shí)的服務(wù)效果。例如，軟性環(huán)境服務(wù)中的水土保持、森林管護(hù)以及沙化土地修復(fù)等工作，難以通過(guò)量化標(biāo)準(zhǔn)予以評(píng)估，需要根據(jù)涉及社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)予以測(cè)定。而即使是容易被量化評(píng)估的硬性服務(wù)，也不能僅通過(guò)數(shù)字指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。以當(dāng)前開(kāi)展的垃圾分類(lèi)工作為例，大多數(shù)社會(huì)力量更愿意將精力放在垃圾分類(lèi)回收設(shè)備的投放、智能化設(shè)施的普及、App 軟件的開(kāi)發(fā)、“綠色銀行”的積分兌換以及垃圾分類(lèi)的宣傳教育等前端工作上，對(duì)中、末端的管理工作不太用心，導(dǎo)致在垃圾處理環(huán)節(jié)混倒情況頻發(fā)，使得前端投入大量人力物力財(cái)力的分類(lèi)回收工作前功盡棄。但現(xiàn)有的垃圾分類(lèi)效果評(píng)估卻主要對(duì)容易凸顯成果的前端分類(lèi)回收環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不易宣傳且專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的中端運(yùn)輸和末端處理環(huán)節(jié)有所忽視。

2.社會(huì)治理懸浮化

盡管“數(shù)字績(jī)效”的評(píng)估指標(biāo)讓政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)的公共環(huán)境服務(wù)的績(jī)效衡量更為便捷，但卻容易讓政府忽視社會(huì)對(duì)這些服務(wù)實(shí)際效果的真實(shí)反饋。為完成考核，就算是專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的環(huán)境治理服務(wù)也可能被迫停留于表面化和形式化的階段，與社會(huì)不同程度脫節(jié)，無(wú)法滿足公眾真正的環(huán)境需求。此外，一些容易出政績(jī)的項(xiàng)目更容易立項(xiàng)［4］。例如，最容易凸顯成效和樹(shù)立形象的垃圾分類(lèi)工作、城市綠化管護(hù)類(lèi)服務(wù)成為政府立項(xiàng)的優(yōu)選，而生態(tài)環(huán)境修復(fù)、節(jié)能技術(shù)開(kāi)發(fā)、大氣污染治理等利于公眾群體健康、社會(huì)整體公益和環(huán)境效益的項(xiàng)目，卻由于回報(bào)周期長(zhǎng)且不容易產(chǎn)出業(yè)績(jī)成果而很難立項(xiàng)。因此，目前來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)只是表面上繁榮，實(shí)際卻淪為政府進(jìn)行門(mén)面宣傳的工具。對(duì)于非營(yíng)利性質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，滿足社會(huì)公眾日益增加的公共服務(wù)需求，本應(yīng)是其運(yùn)營(yíng)的宗旨及原生驅(qū)動(dòng)力，然而現(xiàn)實(shí)中，滿足購(gòu)買(mǎi)方也就是政府的需求，卻成為其優(yōu)先選擇，這讓其最終懸浮于社會(huì)真實(shí)需求之外。

（三）承接主體異化

政府在授權(quán)或許可社會(huì)組織承接服務(wù)項(xiàng)目時(shí)仍處于主導(dǎo)地位，社會(huì)組織過(guò)度依賴(lài)政府行為和行政資源而處于被動(dòng)地位，其獨(dú)立性、自主性的發(fā)展受到抑制，造成承接主體的異化，具體包括承接主體的嵌入性、單一性和盲目性。

1.承接主體的嵌入性

非營(yíng)利的環(huán)境服務(wù)組織因?yàn)榕c政府有著相似的公共目標(biāo)和公益性追求，成為天然適格的公共環(huán)境服務(wù)供給主體，但因其本質(zhì)上屬于外生型社會(huì)組織，而仍具有民間性、自治性、獨(dú)立性和志愿性。政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)，就是作為購(gòu)買(mǎi)者的政府與作為服務(wù)承接者、供給者的社會(huì)組織簽訂環(huán)境服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同并建立法律關(guān)系的行為。政府與社會(huì)組織應(yīng)本著平等、自愿的原則，簽訂并履行合同。社會(huì)組織作為承接主體，應(yīng)是政府的伙伴，而不是伙計(jì)或雇員，二者不是行政隸屬關(guān)系，而是平權(quán)法律關(guān)系。然而實(shí)踐中，由于上級(jí)政府尤為看重量化指標(biāo)，基層政府往往將社會(huì)組織作為一種輔助性力量運(yùn)用于行政性事務(wù)中。承接主體為了完成考核，只能疲于完成政府下達(dá)的各種指標(biāo)任務(wù)，而逐漸喪失獨(dú)立性和自治性，主動(dòng)或被動(dòng)地卷入政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，成為政府展示改革成果的“二政府”和政府嵌入性控制的對(duì)象［8］。

2.承接主體的單一性

公共環(huán)境服務(wù)政社合作意在通過(guò)充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)因素和社會(huì)力量，豐富公共環(huán)境服務(wù)供給策略，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，就必須充分運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓市場(chǎng)主體和社會(huì)力量自由、公平競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)優(yōu)勝劣汰，使資質(zhì)較好、服務(wù)能力強(qiáng)的社會(huì)組織脫穎而出，為社會(huì)公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共環(huán)境服務(wù)。但在政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的實(shí)踐中，公平競(jìng)爭(zhēng)的情況卻較少，那些能夠提出申請(qǐng)的項(xiàng)目主體，一般都是有一定社會(huì)地位和活動(dòng)能力的社會(huì)組織，而有著迫切公共服務(wù)需求但未組織起來(lái)的群體則通常無(wú)法發(fā)起項(xiàng)目申請(qǐng)［4］。一些由政府自上而下發(fā)起成立的環(huán)保組織，帶有強(qiáng)烈的行政指令色彩，基本能夠壟斷基層政府所有的公共環(huán)境服務(wù)外包項(xiàng)目。盡管招投標(biāo)是項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程中的必要環(huán)節(jié)，但是不同組織間信息的不對(duì)稱(chēng)、招投標(biāo)程序的不透明以及流程的不規(guī)范等問(wèn)題，使得這一環(huán)節(jié)形同虛設(shè)。實(shí)踐中，單一承接主體壟斷的情況，往往導(dǎo)致公共環(huán)境服務(wù)政社合作的意愿無(wú)法被實(shí)現(xiàn)。

3.承接主體的盲目性

政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)，為環(huán)保服務(wù)企業(yè)帶來(lái)新商機(jī)，為環(huán)保組織帶來(lái)新機(jī)遇。很多企業(yè)或社會(huì)組織即使不具備承接公共環(huán)境服務(wù)的能力，也希望搭上政府這班“順風(fēng)車(chē)”提高自身知名度，因此一窩蜂地盲目參與政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的項(xiàng)目。尤其在基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，一些企業(yè)在對(duì)公共綠地的精細(xì)化程度與實(shí)際所需成本毫無(wú)概念的情況下，為達(dá)成目的惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)［9］。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)遵循“保本微利”的定價(jià)機(jī)制，承接主體只能獲得6%的微利［10］，而公共環(huán)境服務(wù)回報(bào)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)成本高，容易給中標(biāo)企業(yè)帶來(lái)財(cái)務(wù)困境。通過(guò)對(duì)68 家環(huán)保上市企業(yè)2018年公布的企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)預(yù)報(bào)的分析發(fā)現(xiàn)，這些企業(yè)半數(shù)利潤(rùn)增速為負(fù)，整體呈下滑態(tài)勢(shì)，大多以承接政府公共服務(wù)為發(fā)展模式。從事垃圾發(fā)電的安徽盛運(yùn)環(huán)保（集團(tuán)）股份有限公司的累計(jì)逾期債務(wù)超過(guò)36 億元，而主營(yíng)生物質(zhì)發(fā)電的凱迪生態(tài)環(huán)境科技股份有限公司的逾期債務(wù)則超100 億元［11］。為保證基本利潤(rùn)，這些企業(yè)和組織最終只能以犧牲公共環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量為代價(jià)想方設(shè)法減少投入，如低薪招用非專(zhuān)業(yè)環(huán)保人員、縮短綠化工時(shí)、偷工減料等。當(dāng)這些企業(yè)和組織打著“公益”的旗號(hào)盲目追逐利潤(rùn)時(shí)，盡管政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的資金、規(guī)模、類(lèi)型在增加，但服務(wù)的質(zhì)量和效果卻大打折扣，并存在權(quán)力尋租的可能。

由此可見(jiàn)，在目前的公共環(huán)境服務(wù)政社合作模式下，優(yōu)化資源配置的效益還未產(chǎn)生，社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新的潛能也未能完全釋放。政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)成為落實(shí)上級(jí)政府任務(wù)、凸顯政績(jī)的手段和工具，提供社會(huì)公共環(huán)境服務(wù)的組織出現(xiàn)內(nèi)卷趨勢(shì)。

三、生成邏輯：政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)內(nèi)卷化的原因

以上內(nèi)卷化表現(xiàn)由政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法治等多方面原因?qū)е?，主要?dú)w咎于以下4 個(gè)方面。

（一）自上而下壓力型體制下的政府失靈

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，政府是作為理性經(jīng)濟(jì)人出現(xiàn)的，但實(shí)際上，在自上而下的壓力型體制下，“理性經(jīng)紀(jì)人”為通過(guò)上級(jí)政府的考核，往往脫離實(shí)際“為購(gòu)買(mǎi)而購(gòu)買(mǎi)”，無(wú)法在政社合作中保持足夠的理性［8］。公民通過(guò)納稅換取公共服務(wù)的享受權(quán)，因此公民的需求應(yīng)當(dāng)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)。然而現(xiàn)實(shí)中，政府并未從公眾需求與服務(wù)均等化的角度出發(fā)去購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)，而更多的是將一些有利于凸顯自身政績(jī)效果的項(xiàng)目作為自己獨(dú)有的政績(jī)保護(hù)起來(lái)，形成行政壁壘。由于信息的不對(duì)稱(chēng)，作為信息優(yōu)勢(shì)方的政府，往往能以最低成本換取最易出成效、社會(huì)影響力較大的服務(wù)項(xiàng)目，而那些不易被社會(huì)關(guān)注或供給難度較大的項(xiàng)目則一直被擱置［12］。這類(lèi)項(xiàng)目缺乏政府的資金保障，也沒(méi)有被納入財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算范圍，但其涉及的領(lǐng)域卻也是符合社會(huì)效益和環(huán)境效益的。那些政府樂(lè)意投資的“政績(jī)工程”不僅經(jīng)濟(jì)效益低，而且社會(huì)效益也不高，有些甚至沒(méi)有效益［13］，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)處于一種無(wú)發(fā)展的狀態(tài)。

（二）環(huán)境治理的市場(chǎng)化不足

在我國(guó)，相當(dāng)一部分環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)受政府的長(zhǎng)期扶持，未經(jīng)受過(guò)市場(chǎng)歷練。并且，公共環(huán)境服務(wù)作為公共產(chǎn)品，或多或少具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使得市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制難以對(duì)其發(fā)揮作用，導(dǎo)致其價(jià)格扭曲。目前，“保本微利”的定價(jià)機(jī)制導(dǎo)致環(huán)保服務(wù)企業(yè)或社會(huì)組織的盈利空間十分有限；同時(shí)，由于激勵(lì)機(jī)制的缺乏，這些企業(yè)或社會(huì)組織供給公共環(huán)境服務(wù)的動(dòng)力也不足。在企業(yè)趨利性與公共產(chǎn)品公益性矛盾的挑戰(zhàn)下，企業(yè)或社會(huì)組織可能會(huì)屈從于其營(yíng)利性的本質(zhì)，與購(gòu)買(mǎi)主體之間出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制的尚未完全建立以及自由、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的欠缺，社會(huì)資源無(wú)法流向最需要它的地方，公共環(huán)境服務(wù)也不能由最適合的社會(huì)力量來(lái)承接，因此傳統(tǒng)公權(quán)力壟斷變異為另一種私權(quán)利壟斷，那種因政府壟斷供給而導(dǎo)致效率低下的被動(dòng)局面仍然存在［4］。20 世紀(jì)80 年代，西方國(guó)家已建立起成熟完善的市場(chǎng)體系，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。20 世紀(jì)90年代，美國(guó)政府延續(xù)市場(chǎng)化改革，在環(huán)境與自然資源保護(hù)領(lǐng)域，采取合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助等市場(chǎng)化措施，引導(dǎo)企業(yè)或社會(huì)組織等私主體參與公共環(huán)境服務(wù)的項(xiàng)目［14］，并在其購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)時(shí)，充分引入價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式讓價(jià)格機(jī)制能敏銳地捕捉生態(tài)環(huán)境服務(wù)的價(jià)值［15］。然而在我國(guó)，由于環(huán)境治理市場(chǎng)化程度不高以及項(xiàng)目申請(qǐng)制中行政指令因素遠(yuǎn)大于契約因素等原因，政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)還無(wú)法做到完全的公平、公正、公開(kāi)。

（三）社會(huì)組織對(duì)政府資源的依賴(lài)

社會(huì)組織是以增進(jìn)公共利益為終極目標(biāo)的非營(yíng)利組織，但在辦公場(chǎng)地、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)以及人事安排等方面往往依賴(lài)于政府，因此很容易背離原本的宗旨和使命，成為政府機(jī)構(gòu)的延伸。尤其當(dāng)承接公共環(huán)境服務(wù)的目的是為了獲取政府資源時(shí)，社會(huì)組織更容易為了迎合政府的政績(jī)需要而喪失該有的自治性和靈活性，更有甚者會(huì)被行政機(jī)關(guān)所支配，淪為職能部門(mén)爭(zhēng)奪市場(chǎng)資源以及行政權(quán)力的工具［16］。在我國(guó)行政權(quán)力仍居主導(dǎo)地位，公民社會(huì)遠(yuǎn)未發(fā)展成熟，許多環(huán)保社會(huì)組織是由政府自上而下發(fā)起和推動(dòng)成立的外生型組織。例如成立于1978 年5 月的中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，就具有濃重的官方色彩。有的地方政府為獲取市場(chǎng)資源，會(huì)成立所謂的“內(nèi)部”社會(huì)組織來(lái)承接服務(wù)項(xiàng)目，有的環(huán)保組織的領(lǐng)導(dǎo)也是由退休的政府官員擔(dān)任的。政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的制度條件還會(huì)產(chǎn)生一類(lèi)由政府創(chuàng)造的特別“需求”，即一種由社會(huì)力量主動(dòng)“迎合”而成的“誘致性”社會(huì)組織，其成長(zhǎng)和發(fā)展都始終有著明顯的政府意志。特別是在目前的運(yùn)作模式下，所有承接服務(wù)的社會(huì)組織都要圍繞政府項(xiàng)目來(lái)開(kāi)展工作，因此這些組織會(huì)不同程度地染上官方色彩［17］，其專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)將逐漸消隱，其工作也會(huì)慢慢與政府的工作高度重合。

（四）健全法律體系的缺失

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）明確指出，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）第2 條所稱(chēng)服務(wù)包括政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，因此政府采購(gòu)服務(wù)與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在制度上是銜接的，但政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)仍與政府的一般采購(gòu)行為存在部分差異。其一，采購(gòu)范圍不同。政府需要購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)局限于政府向社會(huì)公眾提供的外向服務(wù)，公益性和公共性特征尤為突出，而《政府采購(gòu)法》第2 條中政府可采購(gòu)的內(nèi)容，除政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)之外，還包括政府自身需要的內(nèi)向服務(wù)、貨物以及工程等，廣于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容。其二，購(gòu)買(mǎi)主體不同。政府采購(gòu)服務(wù)的主體相對(duì)寬泛，包括全口徑各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體更為細(xì)化，排除了營(yíng)利性事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。其三，購(gòu)買(mǎi)機(jī)制不同。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包，而政府采購(gòu)服務(wù)目前未有此限制?？梢?jiàn)，二者存在交集但并非完全重合，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)只能部分適用《實(shí)施條例》，有必要出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律予以規(guī)制。目前，有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律法規(guī)主要停留在規(guī)章制度層面，效力不高，且相關(guān)規(guī)定較為概括、籠統(tǒng)，政策特征突出，規(guī)范性不足，并且與地方立法存在沖突，導(dǎo)致實(shí)踐問(wèn)題叢生。政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)更具特性，更應(yīng)有專(zhuān)門(mén)法律予以單獨(dú)規(guī)制。一是環(huán)保領(lǐng)域有較高的技術(shù)要求。公共環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目以物為服務(wù)對(duì)象，與一般的以人為服務(wù)對(duì)象的項(xiàng)目不同。治理環(huán)境最大的障礙就是技術(shù)問(wèn)題，因此，環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)展的柔性較弱，技術(shù)剛性較強(qiáng)。二是環(huán)境服務(wù)的投入大，收益慢，回報(bào)周期長(zhǎng)。一方面，環(huán)境問(wèn)題具有跨區(qū)域性，例如大氣污染，甚至可能需要國(guó)際合作；另一方面，環(huán)境問(wèn)題具有科技性，不僅需要大量科研的投入，而且環(huán)保設(shè)備也較為大型且昂貴。對(duì)環(huán)境問(wèn)題的治理，一般來(lái)說(shuō)投入比較大，但收益卻比較緩慢，因此政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的難度較大，一般小企業(yè)難以承接這種項(xiàng)目，需要經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚、資質(zhì)較好的企業(yè)參與。三是環(huán)保服務(wù)的公共性、公益性更為強(qiáng)烈。相較于居家養(yǎng)老服務(wù)、文化服務(wù)等其他社會(huì)服務(wù)多元化、多樣化的需求而言，公共環(huán)境服務(wù)符合全人類(lèi)共同而一致的需求，關(guān)涉公眾的健康、每個(gè)社會(huì)的生態(tài)效益，因此更具公共性。2014年，環(huán)境保護(hù)部擬出臺(tái)的《政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)》，雖已報(bào)送征求意見(jiàn)，但至今仍未正式出臺(tái)。國(guó)家統(tǒng)一立法的缺失、地方立法的散亂、未健全的合同管理制度等問(wèn)題，嚴(yán)重影響著我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)實(shí)踐的規(guī)范化和制度化進(jìn)程，政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的立法勢(shì)在必行。

四、破解路徑：政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的法治化路徑

法者，治之端也。法律制度的制定與執(zhí)行是破解政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)內(nèi)卷化的基礎(chǔ)。通過(guò)將政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)納入法治化的軌道，可以界定政府的行政權(quán)力界限，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)體系，激活并釋放社會(huì)組織的治理能力。

（一）清單機(jī)制：界定政府的權(quán)力邊界

政府是公共環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)的購(gòu)買(mǎi)者、監(jiān)督者、培育者和深化社會(huì)治理方式改革的“孵化器”。購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)過(guò)程中，政府既不能拋棄自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也不能逾越公權(quán)力的邊界，過(guò)度干涉社會(huì)自治的領(lǐng)域。因此，有必要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的權(quán)力劃定合理的行使邊界。

1979 年4 月12 日，世界貿(mào)易組織（WTO）在日內(nèi)瓦簽訂的《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA），是WTO 多邊貿(mào)易體系中規(guī)范締約國(guó)政府采購(gòu)行為的重要多邊框架協(xié)議，該協(xié)議首次提出并制定了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的清單制度。隨后，大多數(shù)WTO 締約方根據(jù)GPA 制定了政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)環(huán)境類(lèi)公共服務(wù)的正面清單。歐盟以及加拿大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)類(lèi)別表，分別都正面包含了“排污物、廢物處理：衛(wèi)生及類(lèi)似服務(wù)”“從屬林業(yè)和伐木業(yè)的服務(wù)”“森林管理”以及“污水和垃圾處理、衛(wèi)生及類(lèi)似服務(wù)”等項(xiàng)目［18］。美國(guó)聯(lián)邦釆購(gòu)政策局（OFPP）在其1992 年發(fā)布的92 號(hào)文件中實(shí)行負(fù)面清單制度，將19 項(xiàng)“政府固有職能”納入負(fù)面清單，禁止委托民間辦理，規(guī)定其他未列入事項(xiàng)可外包［19］。這些都是明晰購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍界限，廓清政府與市場(chǎng)邊界的有效方法。我國(guó)在《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》中，通過(guò)類(lèi)似正面清單的指導(dǎo)性目錄，列舉了應(yīng)當(dāng)納入的公共服務(wù)類(lèi)型，但卻未列舉不應(yīng)納入的負(fù)面清單，并僅通過(guò)兜底性概括條款，將不屬于政府職能范圍的以及應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)排除在外。負(fù)面清單的缺失會(huì)導(dǎo)致政社界限的模糊，而這種模糊的界限會(huì)變異為政府?dāng)[脫財(cái)政負(fù)擔(dān)和推卸公共職責(zé)的說(shuō)辭。政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間不是排斥的關(guān)系，而是共生和平衡的關(guān)系。過(guò)于廣泛的服務(wù)外包范圍，會(huì)導(dǎo)致政府行政職能虛化、公共資源閑置或部門(mén)利益起沖突等問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)明晰的負(fù)面清單，準(zhǔn)確定位政府禁止購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)范圍。對(duì)于正面清單來(lái)說(shuō)，需根據(jù)民眾的需求自下而上、以需定供的方式予以確定，而非以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向；同時(shí)，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布公共環(huán)境服務(wù)的“菜單”，讓民眾根據(jù)自身需要進(jìn)行選擇，真正踐行公益環(huán)保的宗旨。

（二）購(gòu)買(mǎi)機(jī)制：完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平體系

“美國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)踐中最大的問(wèn)題是簽訂合同階段的政治腐敗問(wèn)題。若沒(méi)有有效控制腐敗的能力，公共服務(wù)市場(chǎng)化容易演變?yōu)闄?quán)錢(qián)交易的樂(lè)園?！保?］在選擇承接主體以及政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的合同環(huán)節(jié)，政府和社會(huì)力量接觸最為廣泛，不透明的招投標(biāo)及購(gòu)買(mǎi)程序會(huì)使公權(quán)和私權(quán)之間產(chǎn)生尋租。如果傳統(tǒng)的政府壟斷公共環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)象衍變?yōu)閭€(gè)別企業(yè)或社會(huì)組織壟斷公共環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)象，會(huì)讓引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的政社合作制度形同質(zhì)異。“權(quán)力的合謀與交易可能產(chǎn)生比政府壟斷供給公共服務(wù)更嚴(yán)重的問(wèn)題?！保?0］以新公共管理理論和治理理論為基礎(chǔ)的政社合作供給的初衷，是希望一改因政府壟斷而導(dǎo)致服務(wù)效率過(guò)低的局面，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，通過(guò)自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，帶動(dòng)公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，建立企業(yè)家政府和競(jìng)爭(zhēng)型政府?！罢?wù)通常成本高而質(zhì)量差，其原因并不是政府部門(mén)雇員的素質(zhì)比私營(yíng)部門(mén)雇員差。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)。只要促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的程序健康有效，公眾就會(huì)從競(jìng)爭(zhēng)中受益?！保?1］

首先，環(huán)保部門(mén)應(yīng)盡量在競(jìng)爭(zhēng)充分、社會(huì)組織發(fā)育程度較高的領(lǐng)域進(jìn)行公共環(huán)境服務(wù)的市場(chǎng)化供給，避免在壟斷行業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)弱化的領(lǐng)域開(kāi)展服務(wù)購(gòu)買(mǎi)工作，除非可以證明這些領(lǐng)域的社會(huì)組織更為專(zhuān)業(yè)，或者可以通過(guò)相對(duì)較少的財(cái)政投入為公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其次，社會(huì)組織公平參加政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的關(guān)鍵在于信息的公開(kāi)和透明。政府作為信息和資源的優(yōu)勢(shì)方，擁有更有利的合同訂立地位，因此有必要加強(qiáng)政府在購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)程度。為促進(jìn)政府與社會(huì)、公眾之間的信息共享，加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，財(cái)政部已依托國(guó)家統(tǒng)一的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，創(chuàng)建開(kāi)通了“中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息平臺(tái)”。可利用該平臺(tái)，將政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的名稱(chēng)、參與投標(biāo)的主體、購(gòu)買(mǎi)結(jié)果等予以及時(shí)公告；同時(shí)，可拓展更為廣泛、多樣的信息公開(kāi)渠道，在政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)前就讓社會(huì)力量以及公眾參與進(jìn)來(lái)，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)、制定并向社會(huì)公布公共環(huán)境服務(wù)的“菜單”、賦予社會(huì)公眾投票權(quán)等方式，根據(jù)公眾需要量身開(kāi)發(fā)政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的項(xiàng)目。這種互動(dòng)式的服務(wù)方式能夠盡量保證政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)是公眾真正需要的服務(wù)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境服務(wù)政社合作的公益效益。最后，政府應(yīng)采取公平競(jìng)爭(zhēng)的購(gòu)買(mǎi)方式?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定，確定承接主體的方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源以及詢(xún)價(jià)等；《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第5 條也規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在貨物服務(wù)招投標(biāo)活動(dòng)中落實(shí)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境等政府采購(gòu)政策。這些都說(shuō)明，在購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)過(guò)程中，公平競(jìng)爭(zhēng)是關(guān)鍵，以競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)的形式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，可以有效堵住政府資金流轉(zhuǎn)中的“黑洞”，讓環(huán)境治理真正收到實(shí)效。

（三）激勵(lì)機(jī)制：釋放社會(huì)組織的治理能力

社會(huì)組織是現(xiàn)代公共關(guān)系的主體，也是現(xiàn)代社會(huì)治理不可或缺的力量。在購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的過(guò)程中，政府應(yīng)為社會(huì)組織的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段激發(fā)社會(huì)組織的潛能和活力。

1.改善社會(huì)組織的成長(zhǎng)環(huán)境

首先，要充分發(fā)揮社會(huì)組織活力。政府應(yīng)從放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)開(kāi)始就提供寬松的政策環(huán)境，但降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻并非放寬實(shí)質(zhì)性的資質(zhì)要件，而是優(yōu)化針對(duì)社會(huì)組織的審查程序和登記機(jī)制。受制于雙重管理體制，大多數(shù)環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織無(wú)法按規(guī)定獲得業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)，只能以民營(yíng)非營(yíng)利組織的身份注冊(cè)登記，造成大量這類(lèi)組織游離于正規(guī)性質(zhì)之外。政府應(yīng)逐漸簡(jiǎn)化涉及公眾環(huán)境權(quán)益且基本為非營(yíng)利性社會(huì)組織的登記審查程序，不再設(shè)置業(yè)務(wù)主管部門(mén)，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)真正實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”。其次，要支持并加強(qiáng)社會(huì)組織的人才隊(duì)伍建設(shè)，保證其工作人員同其他領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才一樣享有同等待遇和發(fā)展條件。最后，要引導(dǎo)社會(huì)組織完善治理結(jié)構(gòu)，發(fā)展內(nèi)部民主和自律機(jī)制，增強(qiáng)其承接政府職能轉(zhuǎn)移以及提供社會(huì)服務(wù)的能力。

2.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用

對(duì)社會(huì)組織的激勵(lì)不能一味通過(guò)降低準(zhǔn)入門(mén)檻來(lái)完成，過(guò)低的準(zhǔn)入資格將無(wú)法保證政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量，應(yīng)更多地通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織積極參與。一方面，可加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)的財(cái)政預(yù)算投入。資金不足是導(dǎo)致政府與社會(huì)資本合作難的關(guān)鍵。許多項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，因地方政府未將其購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，或預(yù)算額度嚴(yán)重不足且無(wú)其他穩(wěn)定的資金來(lái)源，致使企業(yè)或社會(huì)組織應(yīng)收賬款居高不下。應(yīng)建立綠色財(cái)政預(yù)算制度，即以社會(huì)性公共環(huán)境服務(wù)為導(dǎo)向，加大公共預(yù)算統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移性支付力度，把更多的公共財(cái)政投入關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共環(huán)境服務(wù)中來(lái)；同時(shí)，保證先預(yù)算后購(gòu)買(mǎi)，且購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的資金應(yīng)列入政府部門(mén)的財(cái)政預(yù)算，及時(shí)統(tǒng)一支付。另一方面，應(yīng)避免因提供第三方治理的環(huán)境服務(wù)企業(yè)融資受阻，而導(dǎo)致公共環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的停滯。針對(duì)實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)項(xiàng)目，國(guó)家應(yīng)提供中長(zhǎng)期的優(yōu)惠貸款利率，并推動(dòng)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展綠色金融創(chuàng)新，建立綠色信貸制度，鼓勵(lì)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大對(duì)環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織的融資擔(dān)保力度。同時(shí)，應(yīng)拓寬政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)保服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和融資渠道。例如可由中央和地方財(cái)政部門(mén)設(shè)立節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金，允許該專(zhuān)項(xiàng)資金和環(huán)境稅費(fèi)用于購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)；同時(shí)，還可吸引社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)、公益創(chuàng)投，以充足的資金保障打通環(huán)境保護(hù)的“最后一公里”。

環(huán)境保護(hù)服務(wù)投資大、回報(bào)收益慢、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，是導(dǎo)致有實(shí)力的企業(yè)或社會(huì)組織畏而卻步的主要原因?？杉哟筘?cái)稅杠桿的支持力度，對(duì)信用好、服務(wù)成效高的組織進(jìn)行稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)其支持環(huán)保服務(wù)業(yè)的發(fā)展。一方面，針對(duì)提供環(huán)境服務(wù)的企業(yè)或社會(huì)組織，可在所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等方面予以減免稅收或降低稅率等優(yōu)惠；另一方面，對(duì)向社會(huì)組織捐贈(zèng)的企業(yè)或個(gè)人，可給予稅收優(yōu)待。除此之外，還應(yīng)通過(guò)政府補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，對(duì)創(chuàng)造型技術(shù)研究開(kāi)發(fā)給予研發(fā)補(bǔ)貼，通過(guò)完善的保障措施，激勵(lì)社會(huì)力量積極參與公共環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目。

五、結(jié)語(yǔ)

政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)是提升環(huán)境服務(wù)效益、合理配置社會(huì)資源、加快服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的重要舉措，但伴隨著購(gòu)買(mǎi)范圍、購(gòu)買(mǎi)形式和承接主體的異化現(xiàn)象，這一舉措也表現(xiàn)為無(wú)實(shí)質(zhì)發(fā)展的增長(zhǎng)，即內(nèi)卷化?？赏ㄟ^(guò)加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的法律制度供給，在法治的軌道上消除“唯政績(jī)論”偏向，以社會(huì)公眾的環(huán)境需求為導(dǎo)向設(shè)定合理的購(gòu)買(mǎi)范圍、確定適格的承接主體、制定公平的購(gòu)買(mǎi)流程，以及制定激勵(lì)機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，來(lái)激發(fā)社會(huì)組織的活力，并約束他們的服務(wù)供給行為，最終促進(jìn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)和公眾之間的深度融合與共生。