胡仕林

[云南大學，昆明 650500]

問題的提出

習近平總書記強調：“社區(qū)是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩(wěn)固”，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”。(1)轉引自黃樹賢：《奮力開創(chuàng)新時代城鄉(xiāng)社區(qū)治理新局面——學習貫徹習近平總書記關于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要論述》，《求是》2018年第15期。黨的二十大報告明確指出，要完善社會治理體系、健全共建共治共享的社會治理制度、建設社會治理共同體，并從基層建設的角度提出“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”。(2)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日第1版。住宅小區(qū)是9億多居住在城鎮(zhèn)的居民生活的主要空間，(3)2022年末全國城鎮(zhèn)常住人口達92071萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，比上年末提高0.5個百分點。參見國家統計局：《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發(fā)展統計公報》，http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html，訪問時間：2023-06-30。是城市社區(qū)的細分單元或“細胞”，小區(qū)治理作為網格化、精細化治理的一種實現形式，其狀況直接影響到城市基層社會治理的整體成效。而在小區(qū)治理中，業(yè)主委員會(簡稱“業(yè)委會”)作為業(yè)主依法選舉產生、代表業(yè)主管理物業(yè)區(qū)域內事務的自治性、常設性組織，既是小區(qū)治理的重要組織參與者，也是城市基層打造共建共治共享的社會治理格局和建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體不可或缺的重要力量，在推動業(yè)主自組織治理、規(guī)范反映訴求、依法維權以及協助基層黨政機關延伸公共服務管理、維護社區(qū)和諧穩(wěn)定等方面能夠發(fā)揮直接而重要的作用。這一點，已經被近年來諸多小區(qū)業(yè)委會積極而有效地參與新冠肺炎疫情防控的實踐所充分證實。在當前居民委員會(簡稱“居委會”)和社區(qū)治理“行政化”“內卷化”突出、治理績效欠佳的情況下，加強業(yè)委會建設、推動治理重心從“社區(qū)”向“小區(qū)”下移十分必要，理應成為改善基層治理的一個重要方面和突破口。

加強業(yè)委會建設，首要問題是普遍成立業(yè)委會。然而，歷經30余年的發(fā)展，(4)1991年3月22日，深圳萬科天景花園成立“業(yè)主管理委員會”，這是內地誕生的首個業(yè)委會。建設部1994年頒布的《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》要求“住宅小區(qū)應當成立住宅小區(qū)管理委員會”；國務院2003年頒布的《物業(yè)管理條例》正式確認業(yè)主委員會制度，之后2007年頒布的《物權法》、2020年頒布的《民法典》均予再次確認。業(yè)委會的成立狀況并不樂觀。盡管官方未公布全國業(yè)委會的統計數據，但從近年媒體報道看，除少數地方成立比例較高外，如上海到2019年共成立業(yè)委會9478個、組建率達到92.47%，(5)羅水元、楊玉紅：《申城業(yè)委會組建率高達92.47%居全國第一》，《新民晚報》2019年6月23日第A04版。業(yè)委會發(fā)展慢、數量少、比例低仍是全國較普遍的現象，如深圳、廣州2016年分別為34%、(6)周松：《深圳住宅區(qū)業(yè)委會成立率僅34%》，《深圳晚報》2016年4月25日第A06版。28.5%，(7)成小珍：《“城市建設與管理發(fā)展報告”藍皮書調研業(yè)委會成立情況并建議——業(yè)委會成立情況納入部門街道考核》，《信息時報》2018年9月12日第A08版。?？?019年為13.4%，(8)吳雪君：《“難產”的業(yè)委會》，《工人日報》2019年7月28日第2版。河南全省2017年平均占比約9%(9)孫煊哲：《我省業(yè)委會成立占比不到一成》，《大河報》2018年11月14日第AI·24版。。從筆者調研的云南部分城鎮(zhèn)化程度較高的州、市看，情況亦大致如此。楚雄州2018年有307個物業(yè)服務小區(qū)、業(yè)委會151個，占比49.2%；玉溪市2019年成立有業(yè)委會的住宅小區(qū)比例為23%；曲靖市2018年中心城區(qū)業(yè)委會數量約占物業(yè)小區(qū)總數的15%，縣(市)成立業(yè)委會的物業(yè)小區(qū)約占10%；省會昆明市2019年共有物業(yè)服務項目2000余個、業(yè)委會200余個，占比約10%。

業(yè)委會成立比例偏低，反映出實踐中存在比較突出的“成立難”問題。新聞媒體對此多有報道，各地人大代表、政協委員也頗多關切，但并未引起學界的廣泛關注和深入討論。從已有的相關研究看，僅有少量學者就此做專門性探討，認為業(yè)主交易成本過高、(10)厲進偉：《業(yè)主委員會“成立難”問題及其破解》，《行政與法》2018年第5期。國家控制過多而支持不足(11)胡仕林：《元治理視角下業(yè)主委員會“成立難”探析》，《云南行政學院學報》2021年第1期。等是業(yè)委會“成立難”的基本原因。大多數學者則是在“業(yè)主維權”或“業(yè)主自治”的主題下寬泛或附帶性論及，歸納下來，主要有如下代表性觀點：成立業(yè)委會通常是業(yè)主維權過程中產生的訴求，這種以維權為指向的業(yè)委會在國家看來是“麻煩的制造者”，在物業(yè)企業(yè)看來是“利益的爭奪者”，(12)陳鵬：《國家—市場—社會三維視野下的業(yè)委會研究——以B市商品房社區(qū)為例》，《公共管理學報》2013年第3期。故而難以成立；在業(yè)主自治語境下，業(yè)委會成立難根源在于商品房小區(qū)這類陌生人社區(qū)的自發(fā)合作難以達成，小區(qū)體量過大、主體眾多、社會流動性高是制約集體行動達成的結構性要素。(13)王德福：《業(yè)主自治的困境及其超越》，《求索》2019年第3期。總體而言，學界對業(yè)委會“成立難”問題尚缺乏充分的實踐感知和理論探討。有鑒于此，筆者擬以媒體報道為主要經驗材料，在考察該問題現實表現的基礎上，側重從地方實踐層面探析解決的思路和辦法。

一、業(yè)委會“成立難”的現實表現：四難

成立數量少、比例偏低是業(yè)委會“成立難”最為直觀的結果表現，那么“成立難”究竟難在何處？在《民法典》頒行前，成立業(yè)委會主要根據《物權法》(2007年)、國務院《物業(yè)管理條例》(2003年)、住建部2009年印發(fā)的《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》(簡稱《指導規(guī)則》)以及地方的相關規(guī)定進行，首次成立業(yè)委會的基本流程是：程序啟動(業(yè)主提出籌備業(yè)主大會書面申請，政府組織、指導成立籌備組)→籌備組開展籌備工作→業(yè)主投票選舉產生業(yè)委會→業(yè)委會備案。從地方的實踐情況看，這四個環(huán)節(jié)和步驟都存在不少困難和問題。

(一)啟動難

首次業(yè)主大會會議籌備組的成立是業(yè)主大會和業(yè)委會成立的第一關，直接關系到后者的程序啟動。換言之，籌備組的成立是前提，只有具備了這個前提才能推動余下步驟的進行。根據《指導規(guī)則》，區(qū)、縣房管部門或者街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當在收到業(yè)主提出籌備業(yè)主大會書面申請后60日內，負責組織、指導成立籌備組，并通過籌備組來推動整個進程；籌備組由業(yè)主代表、建設單位代表、街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代表和居委會代表組成，組長由基層政府代表擔任，業(yè)主代表由基層政府或者居委會組織業(yè)主推薦產生并不低于籌備組總人數的一半。

籌備組的成立看似簡單，但實踐中卻有不少的困難和障礙。從業(yè)主的角度看，國家法律雖然規(guī)定其可以設立業(yè)主大會、選舉業(yè)委會，但由于“陌生人社區(qū)”“工作忙”“搭便車”“多一事不如少一事”等主客觀因素的影響特別是在小區(qū)管理“尚可”的情況下，業(yè)主往往缺乏成立業(yè)主組織的意愿和動力，進而在提出籌備申請、推選或參選業(yè)主代表等方面難以形成集體行動。從業(yè)主外部看，對籌備組的成立增設限制性條件是較為常見的情形，這其中既有地方立法、“紅頭文件”作出的限制也有操作中的人為限制。比如，對于籌備申請的提出，根據國家的相關規(guī)定，一個物業(yè)管理區(qū)域內已交付的專有部分面積超過建筑物總面積50%時，業(yè)主即可提出籌備業(yè)主大會申請，且并未對提出申請的業(yè)主的數量作出限定，但有些地方附加更嚴苛的規(guī)定，要求“入住率”不得低于50%、業(yè)主聯名申請比例不得低于10%甚至30%等等。(14)例如《昆明市物業(yè)管理辦法》(2016)第16條規(guī)定：符合成立業(yè)主大會條件的物業(yè)管理區(qū)域，由該物業(yè)管理區(qū)域內業(yè)主總人數30%以上的業(yè)主向街道辦事處、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府提出成立業(yè)主大會的書面申請。又如，對于籌備組業(yè)主代表的資格、條件等，國家層面并無特別的限制性規(guī)定，但實踐中卻限制頗多。西安某小區(qū)第一次推選的籌備組業(yè)主代表中，街道辦認為其中4名業(yè)主拖欠物業(yè)費、另外4名未按規(guī)定遞交推選表從而不具備資格；第二次推選時，街道辦又另外增加了一些條件，如要求提交工作單位或公安機關核實后的本人工作簡歷及遵紀守法情況說明(無犯罪證明)。(15)佘暉：《究竟是誰阻撓業(yè)委會成立》，《華商報》2017年5月18日第A4版。上述這些限制性條件，常被業(yè)主和社會各界斥為“刁難”，而這些“刁難”使業(yè)委會的成立在初始階段即舉步維艱。除增設限制性條件外，啟動階段還存在“找不到指導者”、基層政府和社區(qū)居委會“躲拖推”、開發(fā)商拒絕參與等難題。

(二)籌備難

籌備組成立后，圍繞選舉產生業(yè)委會這個核心目標，需要做很多籌備工作，主要包括：確認業(yè)主身份、業(yè)主人數以及所擁有的專有部分面積；草擬管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則；確定首次業(yè)主大會會議表決規(guī)則；制定業(yè)委會委員候選人產生辦法和業(yè)委會選舉辦法，確定委員候選人名單；宣傳動員業(yè)主報名參選和投票。然而，做好這些工作并不容易，困難主要來自以下方面：

一是業(yè)主信任度、參與度低?；I備組中的業(yè)主代表是籌備工作的主要力量，其開展工作完全是公益性的，沒有報酬，很多時候因為沒有經費還得墊資。即便如此，業(yè)主代表往往還得不到理解、信任甚至會遭到部分業(yè)主的質疑，“吃力不討好”使得業(yè)主代表的積極性嚴重受挫。而一般業(yè)主往往由于沒有時間、精力或者基于觀望、“搭便車”心理而不愿提供個人相關信息、不愿參與宣傳動員、不愿參選業(yè)委會委員等等，從而導致了業(yè)主集體行動的困境。

二是開發(fā)商、物業(yè)公司不配合甚至阻撓。召開業(yè)主大會、成立業(yè)委會，需要掌握小區(qū)及業(yè)主的相關資料信息，以便確認身份、產權面積、投票資格等事宜。但開發(fā)商或物業(yè)公司大多拒絕提供，而基層政府、社區(qū)居委會對此也常常表示無能為力。實踐中，籌備組成員索要業(yè)主的聯系方式及相關個人信息名冊時，常被以“保護個人隱私”為由拒絕，導致籌備工作“擱淺”。也有貌似“配合”的情況，但提供的業(yè)主名冊只有業(yè)主姓名和建筑面積卻沒有業(yè)主聯系方式。除此之外，開發(fā)商和物業(yè)公司以各種手段阻撓宣傳成立業(yè)委會、恐嚇威脅業(yè)主代表等行為亦屢見不鮮。

三是業(yè)主與居委會、政府之間存在認識分歧?；I備工作的一個重要任務是為業(yè)委會的成立和運行設定微觀操作規(guī)則，但業(yè)主方與居委會、政府對諸多問題尤其是業(yè)委會委員的參選資格問題往往認識不一致，導致業(yè)委會成立產生波折、停頓。鄭州某小區(qū)原定于2018年3月31日召開首次業(yè)主大會，但就在會議召開前一天晚上，社區(qū)貼出公告稱，業(yè)委會候選人中有4名業(yè)主被查出不具備入選資格，理由是1名業(yè)主被拘留過(因為維權)，另外3名業(yè)主的房屋產權證上是配偶的名字。首次業(yè)主大會被通知取消后，小區(qū)業(yè)主要求會議延期但未獲允許，于是仍按期召開首次業(yè)主大會，投票結果為“雙過半”，但當業(yè)主們申請備案時被拒絕。9月份，業(yè)主代表再次申請成立籌備組，而社區(qū)10月卻通知，這次籌備組25名業(yè)主代表均無資格，理由是其中有8位拖欠物管費、17位未按時交納物管費。(16)陳媛媛：《25名業(yè)主籌備成立業(yè)委會 因未按時交物業(yè)費被取消資格》，《河南商報》2018年11月29日第A11版。

(三)選舉難

業(yè)委會由業(yè)主投票選舉產生，但根據《物權法》的規(guī)定，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業(yè)主且占總人數過半數的業(yè)主同意，即人數、面積“雙過半”?！半p過半”對商品房住宅小區(qū)成立業(yè)委會提出了較高要求，尤其是對于那些千戶以上的小區(qū)，征集到足夠多的投票“工程量”很大、難度不小。成都某小區(qū)從成立籌備組到業(yè)委會最終成立，總共號召全體業(yè)主進行了3次投票，歷時3年。(17)《二問業(yè)委會：這么近、那么遠，業(yè)委會成立咋這么難？》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1642344479804362235&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2022-12-06。由于“雙過半”難以達到，實踐中出現了“從眾規(guī)則”(即未參與投票表決的業(yè)主被視為同意已參與投票的大多數業(yè)主的意見)，但該規(guī)則存在爭議。如深圳市中級人民法院就認為，《深圳市某小區(qū)業(yè)主大會和業(yè)主委員會議事規(guī)則》第八條約定的“從眾規(guī)則”與《深圳經濟特區(qū)物業(yè)管理條例》規(guī)定的計票規(guī)則相悖而不得適用。(18)史青玉、陳雯莉：《未參與表決的業(yè)主可否“被投票”？》，《晶報》2017年4月1日第A04版。

除“雙過半”這個高門檻之外，業(yè)委會選舉還可能會面對其他一些阻礙和破壞。如成都某小區(qū)業(yè)委會選舉時，七八名自稱業(yè)主的人沖入會場，將投票箱砸爛，撕毀并拋撒、踩踏選票，而小區(qū)物業(yè)公司客戶經理竟是肇事者之一。(19)王春：《業(yè)委會選舉大會上 物管沖進場撕毀選票500張》，《成都商報》2017年2月6日第4版。

(四)備案難

根據《物業(yè)管理條例》的規(guī)定，業(yè)委會應當自選舉產生之日起30日內向基層政府予以備案。備案成為業(yè)委會成立的最后一關，只有備案成功，業(yè)委會才能獲得來自政府的“背書”，也才能取得業(yè)主的認可與支持。但現行相關法律法規(guī)并未明確備案的法律性質和效力，實踐中相關各方對備案是告知性還是審批性備案、實質性還是形式性審查看法不一。

在備案規(guī)則不明、認識不一的情況之下，業(yè)委會成功備案的難度和不確定性加大，主要表現為行政機關基于管控思維普遍形成了從嚴理解執(zhí)行相關規(guī)定的明顯實踐傾向，不予備案的可采理由廣泛涉及啟動、籌備、選舉各階段或大或小的程序和實體問題，較為常見的情形是：認為啟動階段未按要求成立籌備組，包括開發(fā)商未參與、組長不是政府代表、業(yè)主代表無資格等；認為業(yè)委會成員的入選資格存在問題，包括產權證名字不是本人而是其配偶、未按時交納物管費、有違法犯罪前科等；認為選舉投票存在問題，包括投票期延長、未達“雙過半”、舞弊等。例如，某小區(qū)業(yè)委會向房管局申請備案時，盡管街道辦及居委會均同意“予以備案”，但房管局“不予受理”，理由包括：建設單位未參與籌備組，“未對部分業(yè)主候選人資格進行核查認證”(當選委員孫某系服刑釋放人員)。(20)湖北省十堰市中級人民法院行政判決書[(2017)鄂03行終29號]，中國裁判文書網，https：//wenshu.court.gov.cn，訪問時間：2022-12-06。8600戶3萬余居民的長沙某小區(qū)自2004年分期交付入住，15年間共4次發(fā)起成立業(yè)委會，其中2018年發(fā)起的第4次進展到備案階段遭遇“卡殼”，官方給出的主要理由是：湖南省規(guī)定“首次業(yè)主大會會議應當自業(yè)主大會籌備組成立之日起6個月內召開”，該小區(qū)籌備組于2018年7月6日成立、次年1月6日到期后就要自行解散，而籌備組業(yè)主代表將原定截至2019年1月6日的投票時間延長至1月31日，違背了前述規(guī)定。(21)袁汝婷、白田田、劉良恒：《15年4次夭折：建個業(yè)委會咋這么難》，《半月談》2019年第8期。

在當前業(yè)委會成立規(guī)則不夠明晰、業(yè)主對規(guī)則知之不多而政府缺乏有效指導參與以及相關利益方不愿配合的情況下，業(yè)委會成立過程難免存在諸多不合規(guī)、不規(guī)范之處。用“顯微鏡”查找問題并嚴格地與是否備案掛鉤，必然使業(yè)委會成功備案變得非常困難。除“從嚴把關”外，“暫緩備案” “暫不予以備案”的拖延策略也是業(yè)委會備案難的具體表現。例如，對南京某大廈業(yè)委會申請備案事宜，辦事處表示備案申請資料齊全，但因業(yè)主之間矛盾大、改選過程涉嫌違規(guī)，故從妥善解決矛盾角度出發(fā)，作出暫緩備案的決定，即現在不予備案。(22)江蘇省南京市中級人民法院行政判決書[(2019)蘇01行終275號]，中國裁判文書網，https：//wenshu.court.gov.cn，訪問時間：2022-12-06。

二、業(yè)委會“成立難”的化解路徑：多元社會支持

社會支持作為一個專業(yè)術語產生于20世紀70年代的精神病學文獻，后被廣泛運用于心理學、醫(yī)學、社會學、犯罪學等學科領域，但其內涵眾說紛紜、不盡一致。在社會學意義上，一般認為社會支持由主體、客體、內容等要素構成，主體即社會支持的提供者，既包括政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織等正式主體，也包括家庭、鄰里、志愿者等非正式主體；客體即社會支持的接受者，通常是弱勢或脆弱群體，如病患者、城鄉(xiāng)老年人、大學生、婦女、未成年人、下崗失業(yè)者等，他們難以通過自身努力來改善或擺脫不利處境從而需要外部給予支持幫助；內容即主體根據客體的需要而給予的各種幫助，比如政策支持、物質支持、人才支持、信息支持、服務支持、技術支持、精神支持等等。(23)相關研究概況可參考：陳成文、潘澤泉：《論社會支持的社會學意義》，《湖南師范大學社會科學學報》2000年第6期；周林剛、馮建華：《社會支持理論——一個文獻的回顧》，《廣西師范學院學報(哲學社會科學版)》2005年第3期；林順利、孟亞男：《國內弱勢群體社會支持研究述評》，《甘肅社會科學》2010年第1期。就主旨而言，社會支持理論意在通過構建多主體參與的社會支持機制、網絡或系統，以此幫助弱者擺脫困境、獲得自我發(fā)展。

把社會支持理論應用于分析業(yè)委會“成立難”的實踐，可以發(fā)現背后的基本原因在于：在業(yè)委會的成立過程中，陌生、松散、異質性強的業(yè)主群體通常是弱者，普遍存在單靠自身難以化解的“集體行動困境”，本來就需要外部力量給予幫助，但實際情況卻往往是地方政府、社區(qū)居委會、開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)等相關方非但不給予幫助，反而不同程度地在態(tài)度、規(guī)則、行動上對成立業(yè)委會進行排斥和阻礙。概而言之，業(yè)主內部的“集體行動困境”和外部的阻礙構成業(yè)委會“成立難”的基本原因。因此，實踐層面化解業(yè)委會“成立難”的基本路徑就在于變阻礙為支持，變阻力為推力，構建起助推業(yè)委會成立的多元社會支持機制。

(一)強化地方政府和社區(qū)居委會的綜合性支持

業(yè)委會成立過程中出現的啟動難、籌備難、選舉難、備案難，很大程度上正是地方政府(尤其是街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)和居委會態(tài)度消極、采取排斥和阻礙行動的綜合反映。因此，地方政府和居委會是化解業(yè)委會“成立難”的關鍵，應當轉變觀念認識，強化對業(yè)委會成立的行動支持。

就理念層面而言，應當在科學認識業(yè)委會制度及其實踐的基礎上，樹立支持業(yè)委會成立發(fā)展的理念。一方面，要充分認識業(yè)委會制度本身應有的正向治理功能。對業(yè)委會制度的認識在深層次上涉及對業(yè)主自治、社會自治的認識，王利明指出“社會自治是指市民社會中的成員通過法定或者約定的程序自主決定、管理共同事務，自我負責的一種治理方式，以業(yè)主自治、公司自治、行業(yè)自治、團體自治等為表現形式”。(24)王利明：《法治與社會自治》，《當代貴州》2015年第9期。業(yè)主自治的基礎在于物權，具有私人屬性，理應受到尊重。同時，業(yè)主自治對于激發(fā)業(yè)主參與小區(qū)治理、維護業(yè)主合法權益、化解鄰里和物業(yè)矛盾糾紛、降低政府管理社會成本方面具有獨特的優(yōu)勢和功能，在政策導向上應給予支持。業(yè)委會作為業(yè)主自治常態(tài)化、組織化進行的重要載體，充分實現業(yè)主自治功能必然要支持業(yè)委會組織的大量發(fā)展。這些理念和認識在《物業(yè)管理條例》《物權法》《民法典》等中央立法以及十八大以來黨的若干重要會議和文件中均有體現，地方政府自然應當加以貫徹落實。另一方面，要正確認識業(yè)委會制度運行實踐中出現的負面現象。通常情況下，新建小區(qū)交付業(yè)主使用后，由于業(yè)主集體行動困難等原因，業(yè)委會往往不能及時成立，小區(qū)長期缺乏業(yè)委會成為比較普遍的問題。但當業(yè)主發(fā)現權益受到損害需要集體維權(如爭取公共收益、更換物業(yè)公司)時，就會產生成立業(yè)委會的訴求和行動，而在此過程中必然伴隨著矛盾沖突甚至群體性事件，于是出現業(yè)委會被“污名化”的現象，認為業(yè)委會是“影響穩(wěn)定的因素”“麻煩的制造者”“不應該存在”等等，進而在態(tài)度和行動上阻礙業(yè)委會成立成為地方政府較為普遍的選擇。這種把業(yè)委會制度實踐中出現的負面現象與其本身應有的正向治理功能混淆起來進而阻礙其發(fā)展的認識和做法，實際上顛倒了因果關系，也是鴕鳥心態(tài)和因噎廢食的體現，應當摒棄。

就行動層面而言，應當積極主動，對成立業(yè)委會給予政策、物質、人力、信息、指導等多方面的綜合性支持。一方面，要針對“增量”，建立常態(tài)化支持新建小區(qū)及時組建業(yè)委會的機制。業(yè)委會組建得越早，越能發(fā)揮監(jiān)督功能，預防和減少開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)侵害業(yè)主權益的糾紛。但從實踐情況看，依靠業(yè)主力量自發(fā)性組織推動組建業(yè)委會難度很大，需要政府主動引導、積極指導和大力支持。比如新建小區(qū)符合業(yè)主大會成立條件時，社區(qū)居委會、基層政府應宣傳引導業(yè)主提出成立申請；在接到業(yè)主或建設單位成立業(yè)主大會的申請后，及時審核、及時組織成立籌備組；籌備組開展籌備工作前，對籌備組成員進行相關知識的培訓；在籌備和投票選舉過程中，提供人財物、信息等多方面的支持，指導籌備組成員強力開展宣傳動員、“掃樓”等活動；建立基層黨政、居委會、業(yè)主代表、開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)等多方參與的協商協調機制，及時解決爭議、消除阻礙。另一方面，要針對“存量”，動員黨政體制內外的資源力量，強力支持無業(yè)委會小區(qū)普遍組建業(yè)委會。目前，很多地方業(yè)委會成立比例偏低，大量符合組建條件的小區(qū)未能組建業(yè)委會。對此，需要采取非常規(guī)方法才能加速解決。建議參照上海、武漢等地的做法，以黨政主導推動為主要方式，把加強業(yè)委會建設作為黨委政府的一項重要專門工作進行研究部署和推動，成立專門領導小組和辦公室，并通過明確責任主體、細化任務分工、安排專項經費、強化監(jiān)督考核、加強指導協調等措施，力爭通過3至5年實現“應建盡建、全面覆蓋”的目標。

(二)強化地方立法機關的規(guī)則支持

業(yè)委會成立過程中出現的啟動難、籌備難、選舉難、備案難，固然成因復雜，但很多情況下是業(yè)主、政府、相關利益方等在規(guī)則供給不足、設定不合理情形下發(fā)生認知和行動沖突的結果，反映出地方立法上的不足。業(yè)委會成立規(guī)則一般包含在物業(yè)管理立法之中，但物業(yè)管理地方立法數量上尚未全國全部覆蓋，質量上問題不少。(25)宋偉哲：《物業(yè)管理立法的困境與路徑》，《城市問題》2020年第2期。以云南省為例，目前尚未出臺關于物業(yè)管理的地方性法規(guī)，近年也僅有昆明(2016年)、玉溪(2016年)、蒙自(2018年)、麗江(2019年)、楚雄(2021年)等少部分地方政府出臺物業(yè)管理辦法；與業(yè)委會相關的規(guī)定多散見于前述不多的政府關于物業(yè)管理的規(guī)范中，存在不夠全面、過于原則、程序煩瑣、門檻過高等問題。總體而言，在當前《民法典》已經施行的情況下，各地應當根據上位法，盡快制定出臺或修改物業(yè)管理立法，對成立業(yè)委會進行全面細致、科學有效的規(guī)范。

從各地立法情況看，業(yè)委會的成立都要受到政府不同程度的監(jiān)督控制，但有些規(guī)定的必要性、合理性是存在問題的，應當在科學平衡促進自治與監(jiān)督控制關系的基礎上進行適當修改。例如關于首次成立業(yè)主大會的條件和程序，有的地方規(guī)定要有10%甚至30%的業(yè)主提出申請，門檻比較高。實際上，這里面的核心和關鍵在于是否符合成立條件(已交付業(yè)主的專有部分面積達到建筑物總面積50%以上)，只要符合成立條件，不論多少業(yè)主都可以申請啟動程序，業(yè)主申請數量的多寡與最終能否成功召開業(yè)主大會、選出業(yè)委會并無直接關聯。依筆者所見，只要交付面積過半，開發(fā)商或物業(yè)企業(yè)就應該向政府提出申請；同時業(yè)主(不限數量或降低數量要求比如10人以上)也可以提出申請。又如，關于籌備組業(yè)主代表、業(yè)委會委員候選人資格，很多地方都做了限制，比較普遍的是不得有欠繳物業(yè)費、違法犯罪記錄等情形。應該說，擔任代表或委員是業(yè)主基于物權而享有的一種民事權利而非政治權利，立法上不宜輕易剝奪。業(yè)主是自身利益的最佳判斷者，應當充分尊重大部分業(yè)主意思自治的結果。因此，立法所要做的是要求參選人必須公示那些可能影響業(yè)主做出決策和判斷的信息。另外，一些地方立法將“按時交納物業(yè)費等相關費用”作為參選業(yè)委會成員的必要條件，已被全國人大常委會法工委審查后認為缺乏上位法依據，不符合民法典等上位法的立法原意，不符合法治精神，(26)朱寧寧：《全國人大常委會法工委首次以民法典為依據作出審查意見 地方立法“不交物業(yè)費禁止競選業(yè)委會成員”規(guī)定被叫?！?，《法治日報》2021年5月25日第5版。有此類規(guī)定的地方應當及時廢止。再如，最后階段的備案問題，有的地方立法未作明確規(guī)定，操作中實際奉行的是審批性備案、實質性審查，不必要地增加了業(yè)委會成立的難度。如前所述，政府從程序啟動之初即介入到業(yè)委會組建的過程之中，這本身就是一個監(jiān)督的過程，備案階段再作實質審查無疑是重復勞動且可能因否定先前的結果而產生爭端。因此，在對政府介入業(yè)委會成立過程已有制度安排的情形下，應當明確備案的性質只是形式性審查。

(三)強化開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)的物質和信息支持

從實踐情況看，業(yè)委會“成立難”常見的一個直接原因是開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)的阻撓。本來，業(yè)委會的成立可以搭建起業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)之間溝通的橋梁，有利于互通意見、提升物業(yè)服務質量、預防和化解業(yè)主欠費等糾紛，雙方是可以友好相處、合作共贏而非零和博弈的。但有些開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)存在侵害業(yè)主利益、物業(yè)服務質量差等情形，擔心業(yè)委會成立后“惡行敗露”或被“拿錢奪權”、被“炒掉”，故而千方百計進行阻撓。顯然，在有利益沖突的情況下，希望開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)主動歡迎、支持業(yè)主成立業(yè)委會無異于與虎謀皮。因此，在業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)之間的矛盾糾紛仍較普遍的當下，應當通過明確設定“義務”“責任”的方式強制開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)支持成立業(yè)委會。

在物質支持方面，一是要提供籌備經費。對于首次業(yè)主大會會議籌備經費，應當明確由開發(fā)商按一定標準承擔，并在項目辦理竣工驗收前向基層政府繳存。對此經費，基層政府應及時催收、保管、審批、撥付并監(jiān)督籌備組的使用情況。二是要提供工作用房。明確規(guī)定業(yè)委會工作用房按一定標準從物業(yè)服務用房中安排，在籌備成立業(yè)委會期間由籌備組使用。

在信息支持方面，一是要提供關于業(yè)委會是否具備組建條件的信息。規(guī)定業(yè)主有權了解業(yè)委會是否符合組建條件(已交付業(yè)主的專有部分面積達到建筑物總面積50%)，建設單位有義務明確告知；規(guī)定業(yè)委會符合組建條件時，建設單位應及時主動向物業(yè)所在地街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)報告，并在物業(yè)管理區(qū)域的顯著位置向業(yè)主公告。建設單位未履行前述告知、報告、公告義務的，政府應當督促履行并給予處罰。二是要提供相關文件資料?；I備組成立后，建設單位、物業(yè)服務企業(yè)應當向其提供物業(yè)管理區(qū)域證明、房屋及建筑物面積清冊、業(yè)主名冊等文件資料；未提供的，政府應當督促提供并給予處罰。

(四)強化黨組織的人力資源支持

住宅小區(qū)是基層社會的構成細胞，其業(yè)委會的組建和運行對基層社會治理有著直接影響。實踐中，一些地方針對業(yè)委會成立難、運行難問題，把黨建引領與小區(qū)治理緊密結合起來，探索形成了“紅色物業(yè)”“紅色業(yè)委會”模式?！凹t色物業(yè)”“紅色業(yè)委會”的核心在于黨的組織和黨員嵌入到小區(qū)、物業(yè)企業(yè)、業(yè)委會中，這可看作黨組織提供的人力資源支持。在紅色業(yè)委會的成立過程中，這種支持主要體現為鼓勵、動員和支持具備業(yè)主資格的黨員參選籌備組業(yè)主代表和業(yè)委會委員，大力宣傳、發(fā)動和引導業(yè)主積極參與選舉投票并支持黨組織推薦人員當選。鑒于黨組織和黨員在業(yè)主中通常擁有較高威信和號召力，他們的參與很大程度上能夠化解業(yè)主集體行動的困境，同時也很有可能確保籌備組業(yè)主代表和業(yè)委會中多數是黨員，而黨員占據多數往往能夠打消各級黨政和領導干部對業(yè)委會失控的顧慮，這些都將大幅減少業(yè)委會成立過程中的困難和阻礙。更為緊要的是，成立業(yè)委會本身不是目的而是達致小區(qū)“善治”的手段，黨員被認為是各行各業(yè)的精英、模范，由其占多數組成的業(yè)委會更有可能促進小區(qū)“善治”目標的實現。

基于以上理由，筆者認為：在業(yè)委會的建設發(fā)展過程中，應從社區(qū)或小區(qū)治理的全局出發(fā)，大力強化黨組織的人力資源支持，大量組建紅色業(yè)委會。為此，既要鼓勵居住在小區(qū)的黨員業(yè)主“亮明身份”，主動參選業(yè)主代表和業(yè)委會委員或者積極參加宣傳動員、“掃樓”等活動；也要結合機關企事業(yè)單位黨組織和在職黨員到社區(qū)“雙報到”等志愿服務活動，把更多在職黨員安排到推動組建業(yè)委會的相關工作中。同時，要注重通過地方立法的方式強化黨組織對成立業(yè)委會的人力資源支持。這方面，2020年3月出臺的《北京市物業(yè)管理條例》可資各地借鑒，該《條例》明確規(guī)定：社區(qū)黨組織推薦是業(yè)委會委員候選人產生方式之一，委員候選人名單報社區(qū)黨組織，社區(qū)黨組織引導和支持業(yè)主中的黨員積極參選、通過法定程序擔任業(yè)委會委員。

(五)強化經濟社會組織的專業(yè)和技術支持

業(yè)委會的成立有較強的法律性、政策性，程序煩瑣，矛盾和爭議比較多，客觀上需要經濟社會組織給予專業(yè)支持和技術支持。選舉投票是業(yè)委會成立的關鍵，難度最大，對專業(yè)和技術支持的需求也最為強烈。相對于《物權法》舊的“雙過半”規(guī)定“應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業(yè)主且占總人數過半數的業(yè)主同意”，2021年起施行的《民法典》第278條盡管總體上降低了業(yè)委會成立表決通過的門檻(由全體業(yè)主“雙過半”同意改為參與表決業(yè)主“雙過半”同意)，但同時提高了業(yè)主參與表決的要求(由全體業(yè)主“雙過半”參與改為“雙三分之二”參與)。從以往的實踐看，受業(yè)主參與意識不足、前期宣傳動員不充分、挨家挨戶“掃樓”不到位、投票不夠便利等各種主客觀因素的影響，業(yè)主參與投票表決的比例不高本身就是普遍存在的“老大難”問題。《民法典》施行后，要達到其規(guī)定的“雙三分之二”參與表決，難度不是降低了而是提高了，尤其對于那些千戶、萬戶以上的小區(qū)，達到法定要求更是難上加難。業(yè)主“雙三分之二”參與表決屬于強制性規(guī)定，不允許地方性法規(guī)予以變更，也不允許以業(yè)主規(guī)約或者業(yè)主大會議事規(guī)則的形式予以變更；同時，以往實踐中各地為降低對業(yè)主參與的要求出臺的一些變通性規(guī)定(比如經過通知或公告程序送達仍不參與投票可視為參與并同意或者同意多數)，將受到更多的檢視。(27)韓亮：《〈民法典〉業(yè)主自治權的理解與適用》，《地方立法研究》2021年第2期。在此種情況之下，地方層面要化解業(yè)委會“成立難”，應圍繞提高業(yè)主投票參與率和投票結果的真實可信度而努力，除建立完善委托投票制度、樓棟代表制度等配套規(guī)則外，要著重從消減組織動員不力、投票不便等障礙入手，強化經濟社會組織的專業(yè)支持和技術支持。比如，引入公證、律師等第三方專業(yè)服務機構組織選舉投票工作，開發(fā)建設、推廣使用方便、快捷的電子投票系統。實際上，這些方式方法已經有了一些成功的實踐，例如北京某小區(qū)依托“北京業(yè)主”APP投票組建業(yè)委會，投票率達到99.1%，從源頭上確保了“真業(yè)主投真票”且投票過程全程可追溯；(28)張小英：《真業(yè)主投真票 自主決定物業(yè)事》，《北京日報》2019年4月19日第1版。廈門某小區(qū)業(yè)委會選舉采用“互聯網+公證”模式，通過引入科技公司、公證、律師團隊等力量，業(yè)主們可通過線上、線下兩種方式便捷參與投票，公證處并全程公證，一定程度上解決了耗時長、錯誤率高等問題。(29)羅子泓：《同安區(qū)陸豐社區(qū)首創(chuàng)“互聯網+公證” 成立小區(qū)業(yè)委會》，《廈門日報》2019年10月23日第A08版。對于此類探索，值得其他地方參考、借鑒和推廣。

三、延伸思考：從業(yè)委會到小區(qū)共治與善治

作為社區(qū)的微觀構成單元，住宅小區(qū)是9億多居住在城鎮(zhèn)的居民生活的主要空間。小區(qū)治理事關群眾安居樂業(yè)、房產保值增值、基層和諧穩(wěn)定、國家長治久安，是帶有基礎性、全局性的民生和政治問題。但長期以來，小區(qū)治理在認識和實踐中往往被簡單地、偏頗地等同于物業(yè)管理或業(yè)主自治，從而帶來居委會、基層黨政要么置身事外要么模糊性存在、選擇性參與以及業(yè)主組織缺位、物業(yè)企業(yè)獨大等問題。治理主體的這種結構性缺陷，致使小區(qū)治理成效不彰、困境重重。特別是近年來隨著新建小區(qū)的持續(xù)增量和大批已建小區(qū)進入損耗加速、維修高峰期，物業(yè)管理糾紛、更換物業(yè)沖突、業(yè)主維權事件、物業(yè)脫管棄管、維修改造難、違規(guī)“住改商”、私搭亂建、“群租”亂象、“執(zhí)法不進小區(qū)”等各類新老矛盾和問題愈加凸顯，優(yōu)化小區(qū)治理結構迫在眉睫，十分必要。小區(qū)治理主要是業(yè)主基于私人物權而產生的對建筑物的共同管理，這就決定了業(yè)主居于治理的主導地位；但另一方面，小區(qū)是一個“不完全生活體”，(30)王德福：《“社區(qū)自治”辨析與反思》，《云南行政學院學報》2017年第2期。亦非完全自足、自主的“獨立王國”，仍然是執(zhí)政黨、政府、市場主體、社會主體等多方作用的場域。在此意義上，小區(qū)治理就整體結構而言是以業(yè)主自治為基、為主的多元主體合作共治。

顯然，要在小區(qū)治理中發(fā)揮業(yè)主自治的主體性作用，常設性業(yè)主代表組織——業(yè)委會的成立和良性運行就十分關鍵。然而，吊詭的是業(yè)委會制度雖已正式確立并發(fā)展了近30年，但制度的實踐卻存在巨大反差：業(yè)委會成立難運行難、良性運行難上加難的困境長期普遍存在。要改變此種狀況以促進小區(qū)治理結構優(yōu)化從而走向善治，成立業(yè)委會是最基礎、最重要的一步。本文的研究表明，業(yè)委會成立難主要難在啟動難、籌備難、選舉難、備案難，而其背后的癥結在于業(yè)主內部的“集體行動困境”和外部的各種阻礙。這單靠業(yè)主自身力量難以化解，同時也不可能理想化地、消極地“坐等”市民社會發(fā)育成熟來解決，而只能著眼于多元共治、依賴社會各方尤其是地方黨政的支持和幫助來加以克服。60年前，浙江諸暨楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了基層治理的“楓橋經驗”，其精神內核在于發(fā)動群眾、依靠群眾、為了群眾。很大程度上，成立業(yè)委會、促進小區(qū)治理也需要這樣一個走群眾路線、做群眾工作的過程。我們相信，只要地方黨政認真踐行群眾路線，善于宣傳、組織、發(fā)動群眾，真正在態(tài)度、規(guī)則、行動上支持業(yè)委會的成立發(fā)展，則“難者亦易矣”！同時，要高度關注實踐中以“設立業(yè)委會確有困難”為由，退而求其次組建“物業(yè)管理委員會”(通常由基層政府、住建部門、村/居委會、業(yè)主、物業(yè)服務人等的代表組成)的做法，這種做法容易架空或虛置現行業(yè)委會制度、出現物業(yè)管理委員會替代業(yè)主委員會的傾向，應當嚴格限制。

此外，有學者認為業(yè)委會的建立和運作、更換物業(yè)公司、小區(qū)治理積極分子的鼓勵、物業(yè)糾紛化解、物業(yè)管理立法等問題導向的研究，雖然能為具體問題的解決提供一種可行方案，但方法和技術上的修修補補并不能解決根本性問題(似指業(yè)主參與小區(qū)治理的內生動力不足)，難免陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的困境。(31)高偉：《城市住宅小區(qū)治理研究》，北京：知識產權出版社，2022年，第9頁。這種看法有一定的代表性，但實際上并沒有哪種主義、哪種理論、哪種方法能夠解決小區(qū)治理的根本性問題，“畢其功于一役”或把所有問題“連根拔起”的想法都不太現實。小區(qū)治理是實踐性活動，從中發(fā)現問題研究問題進而促進實踐層面問題的解決和治理的優(yōu)化，是本文這類問題導向研究的價值所在?？梢韵胍姡@類研究越多越深入，小區(qū)治理實踐中的問題就可能越少越小，“善治”由此而可期。也正是在這個意義上，于小區(qū)治理而言，或許“多研究些問題少談些主義”更為可取。