提 要：在多頭負(fù)責(zé)與部門本位主義、流域治理的跨域跨部門特性、“河長(zhǎng)制”實(shí)踐遭遇挑戰(zhàn)以及政府部門與社會(huì)公眾交流主動(dòng)性不足等內(nèi)外部因素的共同影響下，我國(guó)的流域水環(huán)境治理實(shí)踐中存在不同區(qū)域之間的協(xié)作困境、不同部門之間的協(xié)作困境以及政府與社會(huì)之間的協(xié)作困境等問題，對(duì)我國(guó)的水環(huán)境治理及生態(tài)文明建設(shè)成效產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。通過強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)并樹立大局意識(shí)、強(qiáng)化問責(zé)從而以責(zé)任倒逼協(xié)作、推廣協(xié)作規(guī)范以及政府部門主動(dòng)接觸社會(huì)公眾等途徑，能夠有效地緩解我國(guó)流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境。

流域治理長(zhǎng)期以來一直被視為我國(guó)水利工作的重中之重。進(jìn)入新時(shí)代后，長(zhǎng)江流域、黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)上升為國(guó)家重大戰(zhàn)略，流域成為我國(guó)現(xiàn)代化治理的空間單元。[1]當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)不可或缺的一部分。流域是我國(guó)陸地水資源的主要載體之一，流域水環(huán)境的治理被視為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，這對(duì)我國(guó)各級(jí)政府實(shí)施流域水環(huán)境治理的能力提出了更高的要求。

經(jīng)過長(zhǎng)期的努力、調(diào)整和迭代，我國(guó)流域水環(huán)境治理能力和治理成效有了較為顯著的提升。但必須指出的是，由于各種主客觀因素的存在，我國(guó)流域水環(huán)境治理仍然存在一定的缺陷與困境。其中一個(gè)較為典型的問題就是基于流域水環(huán)境治理特殊性而導(dǎo)致的協(xié)作困境。本文試圖分析這些問題的具體表征、生成原因與優(yōu)化路徑，從而有助于提升我國(guó)流域水環(huán)境治理的能力。

根據(jù)協(xié)作主體的差異，本文將流域水環(huán)境治理中協(xié)作困境劃分為不同區(qū)域之間的協(xié)作困境、不同部門之間的協(xié)作困境以及政府與社會(huì)之間的協(xié)作困境。

（一）不同區(qū)域之間的協(xié)作困境

我國(guó)流域治理中不同區(qū)域之間的協(xié)作主要指當(dāng)流域治理事務(wù)涉及多個(gè)行政區(qū)域時(shí)帶來的空間上的協(xié)作需求，不同地方政府在水環(huán)境治理過程中需要共同合作來完成治理任務(wù)，通常表現(xiàn)為河流上游與下游之間的協(xié)作、左岸與右岸之間的協(xié)作以及不同支流所在地方政府之間的協(xié)作。

盡管在理論上不同地方政府之間在流域水環(huán)境治理過程中通力協(xié)作有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，可有效踐行“全國(guó)一盤棋”的要求。但在現(xiàn)實(shí)中由于這樣或那樣的原因，流域水環(huán)境治理在空間層面上的協(xié)作仍然存在不盡如人意的地方，近年來多次發(fā)生不同地方政府在流域水環(huán)境治理過程中拒絕協(xié)作、推諉扯皮的現(xiàn)象。例如有學(xué)者指出太湖流域某河流的治理過程中由于沿岸的治理目標(biāo)和保護(hù)管控范圍方面的嚴(yán)重分歧，省際和部門間矛盾突出、協(xié)作困難，未能形成空間上的合力。[2]

不同區(qū)域之間的協(xié)作困境在現(xiàn)實(shí)層面上會(huì)導(dǎo)致水環(huán)境治理行動(dòng)在流域中的某一個(gè)范圍內(nèi)戛然而止。但由于流域的自然屬性，這種空間上的終止必然會(huì)導(dǎo)致流域水環(huán)境治理任務(wù)功虧一簣，進(jìn)而對(duì)流域水環(huán)境治理能力和成效產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響，最終可能波及我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的成效。

（二）不同部門之間的協(xié)作困境

我國(guó)流域水環(huán)境治理中不同部門之間的協(xié)作指在完成流域水環(huán)境治理任務(wù)過程中涉及同一地區(qū)內(nèi)乃至跨區(qū)域的部門間合作，產(chǎn)生了部門間的協(xié)作需求。例如曾經(jīng)有一位水利系統(tǒng)的干部與筆者談及某河流非法漁船治理問題時(shí)表示，“如果漁政的人去了，他們（非法漁船）就說我是客船；如果交通運(yùn)輸委的人去了，他們就說我是漁船，這種時(shí)候就需要聯(lián)合執(zhí)法了”?？梢钥闯?，在上述情境中任何行政部門都難以獨(dú)自完成水環(huán)境治理任務(wù)，完成治理任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求倒逼流域水環(huán)境治理中的部門間協(xié)作。

與不同區(qū)域間的協(xié)作一樣，不同部門之間的協(xié)作也面臨著協(xié)作不暢的問題。流域水環(huán)境治理中存在著“九龍治水”的尷尬境地，水利、環(huán)保、城建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)等不同行政部門都具備參與水環(huán)境治理的職責(zé)與權(quán)限，反而導(dǎo)致了“誰也不好領(lǐng)導(dǎo)誰，誰也不便指揮誰”問題的出現(xiàn)。[3]

不同于區(qū)域間協(xié)作困境帶來的空間上的切割，不同部門之間的協(xié)作困境則導(dǎo)致了治理任務(wù)不同側(cè)面在實(shí)踐中的剝離，這種情況下不論在理論還是現(xiàn)實(shí)層面都不可能真正完成流域水環(huán)境治理任務(wù)。

（三）政府與社會(huì)之間的協(xié)作困境

流域水環(huán)境治理中的政府與社會(huì)間協(xié)作主要指政府部門與社會(huì)公眾之間的協(xié)作，相比于人力有限的政府部門，社會(huì)公眾有的時(shí)候反而會(huì)掌握水環(huán)境治理信息與力量上的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)政府部門在進(jìn)行流域水環(huán)境治理時(shí)，如果能夠有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與的積極性，形成政社之間的合力，就可以實(shí)現(xiàn)二者的互補(bǔ)，將社會(huì)公眾所掌握的信息優(yōu)勢(shì)、人數(shù)優(yōu)勢(shì)同政府部門的專業(yè)資質(zhì)、管理權(quán)限相結(jié)合，發(fā)揮出“1+1>2”的效果。

我國(guó)流域水環(huán)境治理協(xié)作困境的形成源自多種因素的共同影響，其中既包括我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作過程中的共性因素，也包含了流域水環(huán)境治理領(lǐng)域自身所帶有的特性因素，二者之間的相互作用，再加上“河長(zhǎng)制”實(shí)踐遭遇挑戰(zhàn)、政府部門與社會(huì)公眾交流主動(dòng)性不足等因素的存在，導(dǎo)致了流域水環(huán)境治理協(xié)作困境的產(chǎn)生。

（一）多頭負(fù)責(zé)與部門本位主義

在條塊分割的行政架構(gòu)之下，水環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)縱向延伸下來的“條”和橫向蔓延出的“塊”相互交匯，[4]在水環(huán)境治理場(chǎng)域內(nèi)形成了多部門共同參與同一治理任務(wù)的客觀形勢(shì)，這些部門之間互不統(tǒng)屬又都對(duì)特定的流域水環(huán)境治理任務(wù)負(fù)有不完全的責(zé)任。從已有的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來看，這一點(diǎn)導(dǎo)致不同行政部門對(duì)于落實(shí)流域水環(huán)境治理任務(wù)存在兩種截然相反的可能性。一是由于各部門均具有參與流域水環(huán)境治理的權(quán)限與責(zé)任，因而在治理實(shí)踐中“一擁而上”；二是出于避責(zé)的考慮而回避水環(huán)境治理中的協(xié)作訴求，相互推諉。而無論行政部門選擇哪一種行為，都會(huì)導(dǎo)致水環(huán)境治理中協(xié)作的失效。特別是在上級(jí)部門缺位的情況下，流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境會(huì)變得更加嚴(yán)重。

與此同時(shí)，部門本位主義會(huì)放大這種由于機(jī)構(gòu)設(shè)置而導(dǎo)致的協(xié)作困境。例如前文所述的非法漁船問題，在這一案例中，基于聯(lián)合執(zhí)法所承擔(dān)的人力、物力、時(shí)間成本以及可能面對(duì)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，有的部門就采取了較為消極的態(tài)度，導(dǎo)致了協(xié)作困境的出現(xiàn)。

對(duì)于地方政府來說，這也是導(dǎo)致政府間協(xié)作困境產(chǎn)生的主要原因。不同地區(qū)在流域水環(huán)境治理上的利益訴求并不相同，當(dāng)相互之間的責(zé)任認(rèn)定不明確、追責(zé)較困難的時(shí)候，出于對(duì)地方（部門）利益的考慮，就有可能拒絕參與水環(huán)境協(xié)作治理。

（二）流域治理的跨域、跨部門特性

流域水環(huán)境治理自然而然地承載于流域這一空間單元之上，不可能脫離其自然特性而單獨(dú)存在。流域以客觀存在的河流及其部分支流為基礎(chǔ)，其范圍并不受人們主觀劃分的行政區(qū)劃的影響，長(zhǎng)江、黃河這樣的大江大河甚至?xí)缭綌?shù)個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃。這也意味著流域水環(huán)境治理過程中不可避免地存在跨區(qū)域的情況，相應(yīng)地會(huì)有多個(gè)地方政府參與到流域水環(huán)境治理中來，形成流域水環(huán)境治理橫向協(xié)作的客觀需求。

另一方面，流域是一個(gè)相對(duì)較為復(fù)雜的概念，其并不僅僅指代流動(dòng)的水體，還包含著河道、水、沿岸景觀、水利設(shè)施、建筑物、船只等元素，以及在治理實(shí)踐中衍生出的治污、限排、捕撈、執(zhí)法、稅務(wù)等不同的具體事務(wù)。流域水環(huán)境治理中的不同元素、不同具體事務(wù)往往對(duì)應(yīng)不同政府部門，如河道和水體往往由水利部門負(fù)責(zé)，河道航行的船只則由交通運(yùn)輸或漁政部門負(fù)責(zé)，在具體治理實(shí)踐中還可能遇到需要執(zhí)法部門介入的情況。

如前文所述，流域水環(huán)境治理中的跨域、跨部門的自然特性同多頭負(fù)責(zé)與部門本位主義在治理場(chǎng)域中共同作用，導(dǎo)致了協(xié)作困境的強(qiáng)化。前者意味著流域水環(huán)境治理中潛在協(xié)作參與主體數(shù)量的膨脹，后者則會(huì)帶來潛在協(xié)作參與主體參與協(xié)作可能性的降低，即形成了“協(xié)作參與者數(shù)量上升+參與協(xié)作意愿降低→協(xié)作困難”的流域水環(huán)境治理協(xié)作困境生成路徑。

（三）“河長(zhǎng)制”實(shí)踐遭遇挑戰(zhàn)

流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境由來已久，在長(zhǎng)期的治理實(shí)踐中，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界為解決這一問題進(jìn)行了許多嘗試。當(dāng)前最為成功、應(yīng)用最為廣泛的措施之一就是“河長(zhǎng)制”的推廣和實(shí)施?！昂娱L(zhǎng)制”將流域水環(huán)境治理的責(zé)任賦予各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者，在省、市、縣、鄉(xiāng)（街道）、村（社區(qū)）等各個(gè)行政層級(jí)上設(shè)立（總）河長(zhǎng)，由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任河長(zhǎng)并承擔(dān)協(xié)調(diào)流域水環(huán)境治理中各部門、下級(jí)地方政府的職責(zé)。各級(jí)河長(zhǎng)通過“職位權(quán)威”和“組織權(quán)威”，在流域水環(huán)境治理過程中強(qiáng)化了不同部門之間的整合力、執(zhí)行力，[5]一定程度上緩解了流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境。

但必須指出的是，在調(diào)解流域水環(huán)境治理過程中的協(xié)作困境時(shí)，“河長(zhǎng)制”也存在一定的缺陷。一方面，“河長(zhǎng)制”在治理資源上既缺乏政府間合作的法規(guī)支撐，專項(xiàng)資金的籌集也較為薄弱；[6]另一方面，“河長(zhǎng)制”的制度邏輯起點(diǎn)和實(shí)施關(guān)鍵都在于河長(zhǎng)，“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注”是流域水環(huán)境治理過程中各協(xié)作參與主體所感受到的直接壓力來源，但隨著層級(jí)的上升，領(lǐng)導(dǎo)干部的人數(shù)整體上會(huì)呈下降趨勢(shì)，這種“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注”本質(zhì)上還是一種稀缺資源，特別是當(dāng)前“林長(zhǎng)制”“山長(zhǎng)制”“路長(zhǎng)制”等相近的制度設(shè)計(jì)迭次推出，進(jìn)一步壓縮了各級(jí)河長(zhǎng)的關(guān)注空間，進(jìn)而在實(shí)踐中越來越多地依賴河長(zhǎng)辦來完成治理任務(wù)。而河長(zhǎng)辦盡管在一定程度上代表河長(zhǎng)來促進(jìn)流域水環(huán)境治理中的協(xié)作，但一般來說其并不具備能夠與各級(jí)河長(zhǎng)相匹配的職務(wù)權(quán)威和組織權(quán)威，難以像一些高級(jí)別河長(zhǎng)那樣憑借自身的關(guān)注和立場(chǎng)就可以迫使各協(xié)作主體參與協(xié)作。[4]由此導(dǎo)致了“河長(zhǎng)制”對(duì)流域水環(huán)境協(xié)作治理的正面作用被削弱，在前述兩個(gè)因素的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了流域水環(huán)境治理的協(xié)作困境。

（四）政府部門與社會(huì)公眾交流主動(dòng)性不足

如前所述，流域水環(huán)境治理中涉及范圍廣泛，治理任務(wù)復(fù)雜，社會(huì)公眾和政府部門之間的協(xié)作能夠更有效地提升治理成效。當(dāng)前各級(jí)政府及相關(guān)職能部門在水環(huán)境治理中較為重視同社會(huì)公眾的交流，采取了各種措施來促進(jìn)流域水環(huán)境治理中的政社協(xié)作。但仍需進(jìn)一步改進(jìn)的是，在流域水環(huán)境治理過程中政府部門很多時(shí)候處于政社交流的被動(dòng)一方，等待社會(huì)公眾將水環(huán)境治理所需的信息傳遞至政府部門中。但社會(huì)公眾可能存在怕麻煩、拿不準(zhǔn)、不信任的想法，導(dǎo)致其在獲取水環(huán)境治理的信息后可能不會(huì)主動(dòng)地將其分享給政府部門，造成了信息的浪費(fèi)和環(huán)境治理的失效。同時(shí)政府在政社交流中主動(dòng)性的缺失也對(duì)動(dòng)員社會(huì)公眾實(shí)際參與流域水環(huán)境治理造成了阻礙。

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，樹立大局意識(shí)

本文所指向的流域水環(huán)境治理中的協(xié)作參與主體整體上以各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、職能部門中的領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員為主，在工作職務(wù)之外大部分干部都具備共產(chǎn)黨員身份或接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，可以通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步在參與流域水環(huán)境治理的干部隊(duì)伍中樹立大局意識(shí)，從而改變流域水環(huán)境治理參與者的主觀認(rèn)知。

通過組織領(lǐng)導(dǎo)與基于大局意識(shí)的認(rèn)識(shí)學(xué)習(xí)，逐漸讓各地方政府、各部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員和普通干部更為清晰、牢固地認(rèn)識(shí)到全局利益大于地方利益、部門利益，認(rèn)識(shí)到與其他地區(qū)、部門共同開展流域水環(huán)境治理是完成治理任務(wù)的必需方式，只有各地區(qū)、部門協(xié)作起來才能夠提升治理成效。

（二）強(qiáng)化問責(zé)，以責(zé)任倒逼協(xié)作

除了組織學(xué)習(xí)之外，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)強(qiáng)化也能夠改變流域水環(huán)境治理中協(xié)作參與主體的主觀意識(shí)。對(duì)無故不參與協(xié)作、推諉治理責(zé)任并對(duì)完成治理任務(wù)產(chǎn)生不良影響的主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)予以相應(yīng)的問責(zé)，使其承擔(dān)回避協(xié)作的后果。從“成本-收益”上來看，當(dāng)協(xié)作參與者認(rèn)為回避協(xié)作所要支付的成本大于從中所能獲得的收益時(shí)，會(huì)理性地選擇參與協(xié)作來避免遭到問責(zé)。

（三）推廣協(xié)作規(guī)范，明確協(xié)作方式

目前部分地區(qū)在流域治理過程中已形成了一定的協(xié)作規(guī)范，如“左岸協(xié)調(diào)右岸”“上游協(xié)調(diào)下游”“誰主張誰牽頭”等。在未來的流域水環(huán)境治理中，從中央層面可以鼓勵(lì)各地設(shè)立并推廣類似的協(xié)作規(guī)范并進(jìn)一步細(xì)化。

在這一條件下，流域水環(huán)境協(xié)作治理的參與者能夠清楚地知道在治理任務(wù)中各地區(qū)、部門應(yīng)該協(xié)作什么、如何協(xié)作、承擔(dān)何種協(xié)作責(zé)任，使得協(xié)作行為有規(guī)可依，形成協(xié)作過程中的自我運(yùn)轉(zhuǎn)，減少對(duì)外部力量的依賴。通過這一方式，可避免對(duì)“河長(zhǎng)制”、河長(zhǎng)辦等外部因素的過度依賴，減少其工作負(fù)擔(dān)和壓力，形成內(nèi)部與外部因素的相互補(bǔ)充。

（四）政府部門主動(dòng)接觸社會(huì)公眾，形成良性的政社協(xié)作

在流域水環(huán)境治理實(shí)踐中，各級(jí)政府部門應(yīng)調(diào)整工作方式，盡可能主動(dòng)地同社會(huì)公眾接觸。一是建立定期走訪制度，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人定期走訪河道沿岸的居民，使其更加了解水環(huán)境治理的具體措施，并詢問其是否發(fā)現(xiàn)了新的水環(huán)境污染問題。二是可以加大宣傳力度，定期派出專職宣傳隊(duì)伍前往各社區(qū)、村莊向社會(huì)公眾宣傳水環(huán)境治理的措施及重要性，激發(fā)社會(huì)公眾的參與意識(shí)。

流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境嚴(yán)重影響我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，我們應(yīng)在更為廣泛、長(zhǎng)期的視角上看待這一治理問題。各級(jí)政府要更加清楚地認(rèn)識(shí)解決這一問題的必要性，在長(zhǎng)期的治理實(shí)踐中不斷尋找最優(yōu)路徑，從而進(jìn)一步提升我國(guó)流域水環(huán)境治理的成效。

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（作者單位為天津社會(huì)科學(xué)院政府治理和公共政策評(píng)估研究所）