文／韋桂妮 廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院 廣東廣州 510060

引言：

2019 年，中共中央國務院發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18 號文，以下簡稱“18 號文”），提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多項空間規(guī)劃融合統(tǒng)一，建立“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。在國土空間規(guī)劃體制改革后，面向存量用地再開發(fā)的城市更新是資源環(huán)境緊約束背景下國土空間開發(fā)保護的主要措施和城市建設的主戰(zhàn)場。2020 年，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標的建議》，明確提出實施城市更新行動。城市更新首次出現(xiàn)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃中，上升為重要的國家戰(zhàn)略。然而進入國土空間規(guī)劃的新時期，各個地方的城市更新規(guī)劃仍缺乏明晰規(guī)劃思路，城市更新項目實施效果不理想。為此，應尋求科學有效的城市更新路徑，推動存量空間資源得到高效利用，支撐城市發(fā)展建設。

1.國土空間規(guī)劃背景下城市更新規(guī)劃的特征

第一，規(guī)劃體系層級化。18 號文明確提出建立國土空間規(guī)劃的“五級三類”體系，“五級”是對應我國的行政管理體系分五個層級，“三類”包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關的專項規(guī)劃。隨著國土空間規(guī)劃體系的不斷完善，城市更新規(guī)劃的規(guī)劃體系也不斷豐富和拓展，并充分銜接國土空間規(guī)劃體系。城市更新應以國土空間總體規(guī)劃提出的總體目標為引領，明確更新重點方向。以專項規(guī)劃為指引構建城市更新的路徑和更新機制[1]。同時充分銜接作為實施性安排的詳細規(guī)劃，將城市更新的各項目標、指標和要求通過詳細規(guī)劃傳導和落實，將城市更新納入國土空間詳細規(guī)劃的“一張圖”，堅持強化規(guī)劃引領和剛性管控。通過與國土空間的規(guī)劃體系相互銜接，明確規(guī)劃傳導機制，逐級落實規(guī)劃意圖，確保城市更新不變形走樣，實現(xiàn)縱向推進城市更新工作。

第二，規(guī)劃目標多維度。新時期的城市更新需要從經(jīng)濟發(fā)展、社會效益、文化傳承等諸多維度出發(fā)，明確城市更新需求，圍繞實際需求設定更新規(guī)劃目標。例如，在經(jīng)濟發(fā)展維度以提高建設用地利用效率、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為規(guī)劃目標，在社會效益維度以提高公共服務質量與改善人居環(huán)境作為規(guī)劃目標，在文化傳承維度以保護歷史文化遺產(chǎn)、創(chuàng)新地域文化傳承載體作為規(guī)劃目標。

第三，規(guī)劃方法協(xié)商式。面對存量更新地區(qū)錯綜復雜的土地、空間和既有權屬利益關系，需要合實際情況，組織地方政府、企業(yè)、原權利主體多方進行溝通協(xié)商，通過持續(xù)性的“社會治理+空間治理”推動更新項目的開展，從而在滿足國土空間規(guī)劃管控要求的前提下，制定切實可行的城市更新規(guī)劃方案[2]。

2.廣州市增城區(qū)城市更新的現(xiàn)狀

廣州市增城區(qū)地處廣東省中部，粵港澳大灣區(qū)東北部，地處廣州都市圈、深圳都市圈兩大都市圈交匯處，西距廣州市中心60 公里，毗鄰莞深惠，北依九連山脈和羅浮山脈，南臨東江入?？冢侨珖睦笾χl(xiāng)、絲苗米之鄉(xiāng)、牛仔服裝名城，廣州東部重鎮(zhèn)之一。2022 年增城區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1325.27 億元，常住人口155.04 萬人，位列全市第七。多年來，增城區(qū)堅持先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)“雙輪驅動”戰(zhàn)略，經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升，以城市更新為重要抓手推動城市面貌顯著改善。然而在區(qū)域格局不斷變化的背景下，增城區(qū)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

2.1 城鄉(xiāng)存量建設用地低效混雜

改革開放后，增城依靠區(qū)位和交通優(yōu)勢吸引來自香港的資金和技術，以村集體為基本單元，利用廉價土地和大量外來勞動力發(fā)展“三來一補”產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，形成了“農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化”的道路。在這樣的背景下，增城區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“攤大餅”式的外延擴張空間利用模式，用地效率較低。

受現(xiàn)狀自然地形地貌、河流水系的影響，增城區(qū)的城、鎮(zhèn)、村犬牙交錯，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合地區(qū)土地利用混合性和多樣性的典型特征。增城區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村彼此之間黏連，產(chǎn)業(yè)與居住空間交錯混雜，沿著廣汕公路、荔新公路、新新公路等主要的交通走廊蔓延，生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間混雜。2021 年增城區(qū)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設用地面積23056.12 公頃，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設用地中，城市用地3886.99 公頃，占城鄉(xiāng)建設用地16.86%，建制鎮(zhèn)用地12073.22 公頃，占城鄉(xiāng)建設用地52.36%，村莊用地7095.91 公頃，占城鄉(xiāng)建設用地30.78%，建制鎮(zhèn)和村莊建設用地占比超過82%。

此外，全區(qū)工業(yè)園區(qū)遍地開花，新塘、仙村、寧西新增大量工業(yè)用地、增城經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)國家級新區(qū)正在加快推進建設。除荔湖街道、派潭鎮(zhèn)、小樓鎮(zhèn)、正果鎮(zhèn)外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有或正在建設工業(yè)園區(qū)，整體規(guī)模較小、布局零散，建設用地較為粗放，土地利用集約程度不高。

2.2 推動完善城市更新的體制機制

為推動全區(qū)的城市更新工作，增城區(qū)出臺了多項政策文件，如《增城區(qū)有序推進舊村全面改造工作的實施意見》、《廣州市增城區(qū)人民政府辦公室關于印發(fā)增城區(qū)深化城市更新工作推進高質量發(fā)展實施細則的通知》等支持全區(qū)城市更新工作。同時出臺了《增城區(qū)城市更新工作領導小組議事規(guī)則（試行）》，進一步優(yōu)化審批程序，強化控制城市更新規(guī)模及節(jié)奏，有序推進舊村、舊廠、村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)的更新改造。目前已批復5 個舊村項目實施方案批復（2個全面改造、3 個綜合整治），啟動4 個安置區(qū)建設。同時探索多種城市更新路徑，以政府主導開展的“儲改結合”湖中村城中村改造項目是全市首個政府和區(qū)屬國企聯(lián)合的儲改結合項目[3]。

2.3 成片推進存量低效工業(yè)用地改造

在廣東省明確“制造業(yè)當家”、廣州市強調(diào)“產(chǎn)業(yè)第一，制造業(yè)立市”的發(fā)展格局下，增城區(qū)提出“制造業(yè)強區(qū)、質量強區(qū)”戰(zhàn)略，為產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展騰空間、造環(huán)境，積極推進存量低效工業(yè)用地的更新改造。2022 年，增城區(qū)系統(tǒng)有序推進全區(qū)村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)整治提升工作，目前仙村鎮(zhèn)上境村項目成為全市首個用地批復、掛牌出讓和動工建設的試點項目。

2.4 有序推動老舊城區(qū)、老舊社區(qū)微改造

2015 年廣州市頒布《廣州市城市更新辦法》，創(chuàng)新性地提出“微改造”的更新方式，指的是在維持現(xiàn)狀建設格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護、活化，完善基礎設施等辦法實施城市更新。

增城區(qū)按照全市統(tǒng)一部署持續(xù)推進老舊小區(qū)微改造工作，通過微改造補齊民生短板。針對原增城糖紙廠和周邊散落民居進行整合開發(fā)，建設成為1978 電影小鎮(zhèn)微改造項目，打造成以影視產(chǎn)業(yè)為基礎，集文化創(chuàng)意、休閑旅游為一體的特色小鎮(zhèn)。在“十四五”期間，增城區(qū)計劃實施15 個老舊小區(qū)微改造項目，總投資預算超過8000 萬元，預計惠及1700 多戶家庭、5000 多居民。

3.廣州市增城區(qū)城市更新面臨的困難

3.1 缺乏整體統(tǒng)籌：以市場主體投資為主

目前大部分城市更新項目以社會資本為主，各個舊村改造項目之間、與國有舊廠改造項目、微改造項目之間“各自為政”，與城市發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎設施和公共服務設施配套缺乏銜接，缺乏從全區(qū)層面對更新改造項目總體規(guī)劃的引導，出現(xiàn)改造功能單一、城市配套服務功能跟不上、綜合效益不足的情況。無法通過成片整合的混合改造，實現(xiàn)片區(qū)的整體功能提升[4]。

3.2 實施效果不佳：就項目論項目、單個項目平衡

目前增城區(qū)的城市更新項目以“三舊”改造項目中的舊村改造為主，由于涉及到村集體及村民等多個權屬人，改造意愿難以統(tǒng)一，難以實現(xiàn)盈虧平衡，導致開發(fā)主體“挑肥揀瘦”。同時，由于更新改造政策范圍限定在“三舊”改造范圍，著眼于標圖建庫數(shù)據(jù)，對象規(guī)定嚴格、覆蓋面小，導致可以納入改造范圍內(nèi)不同類型、不同權屬的存量用地分布十分破碎，難以獨立改造。

3.3 改造方式單一：無法滿足多樣化需求

舊村莊、舊廠房更新項目以全面改造為主，舊城鎮(zhèn)更新項目以老舊小區(qū)微改造為主。舊村莊、舊廠房全面改造無法適應差異化的改造條件和改造要求。老舊小區(qū)微改造項目設計方案千篇一律，未充分結合小區(qū)實際實施差異化設計。

4.廣州市增城區(qū)城市更新規(guī)劃策略

4.1 城市更新工作的新要求

2023 年2 月6 日，《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035 年）》公開征求社會公眾意見。明確廣州將立足粵港澳大灣區(qū)核心引擎定位，提出“南建面海新城、北筑產(chǎn)業(yè)極點、東立綜合門戶、西聯(lián)廣佛同城、統(tǒng)籌山城灣海、貫通功能走廊、壯大合作腹地、強化灣區(qū)核心”的發(fā)展策略，明確城市更新重點區(qū)域，實施差異化更新策略[5]。

增城區(qū)作為廣州市向東聯(lián)系東莞深圳的橋頭堡，是“東立綜合門戶”的戰(zhàn)略承載地，要發(fā)揮作為廣州與深圳、東莞、惠州合作互聯(lián)的空間載體作用，也是廣州市通過城市更新推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要地區(qū)。因此增城區(qū)盤活全區(qū)的存量低效用地，探索高質量發(fā)展路徑，為實現(xiàn)發(fā)展動能轉換提供指引。

4.2 城市更新工作的原則

4.2.1 堅守底線思維

嚴守生態(tài)底線、耕地保護底線、歷史文化底線。堅持“留改拆”并舉，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，不破壞地形地貌，不伐移老樹和有鄉(xiāng)土特點的現(xiàn)有樹木，不挖山填湖。加強歷史文化保護傳承，不隨意改老地名，不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理，不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑，構建更可持續(xù)的城市更新體系。

4.2.2 成片連片謀劃

在城市更新過程中跳出單一改造項目的局限，不能“就項目論項目”，要加強片區(qū)統(tǒng)籌謀劃，加強系統(tǒng)性、整體性思維，重點推進重大平臺、重要區(qū)域城市更新的成片連片謀劃，強化高質量產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間保障和區(qū)域性公服設施的實施保障，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)優(yōu)化、居住功能提升、城市文明躍升。

4.2.3 兼顧多元目標

要以開放共享為原則，兼顧經(jīng)濟增長和城市各群體的需求，統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，通過城市更新創(chuàng)造豐富多樣的活力交往空間、提供可負擔的居住空間與創(chuàng)業(yè)空間，提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

4.3 城市更新規(guī)劃的優(yōu)化建議

4.3.1 對接國土空間規(guī)劃體系、優(yōu)化規(guī)劃指標傳導機制

參照《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035 年）》的規(guī)劃要求，城市更新規(guī)劃要對接國土空間管控體系，優(yōu)化規(guī)劃傳導機制，構建“總體規(guī)劃定目標定重點、專項規(guī)劃建路徑建機制、詳細規(guī)劃控指標定功能”的三級規(guī)劃傳導機制，逐級落實規(guī)劃意圖，確保城市更新不變形走樣。

在詳細規(guī)劃層面，建立“單元詳細規(guī)劃+地塊詳細規(guī)劃”分層編制和分級審批管控體系，提高編審效率，推進城市更新項目提質增效。開發(fā)邊界內(nèi)的地區(qū)編制城市更新單元詳細規(guī)劃，除需按照國土空間詳細規(guī)劃的技術規(guī)范編制外，還需要明確城市更新單元的發(fā)展定位與主導功能、改造方式、歷史文化保護、科學綠化、洪澇安全、地質環(huán)境質量、職住平衡、公共配套、規(guī)劃指標、土地整備、經(jīng)濟分析、區(qū)域統(tǒng)籌及分期實施等方面的等規(guī)劃管控要求[6]。地塊詳細規(guī)劃主要明確城市更新單元內(nèi)的地塊位置、地塊界線、用地性質、地塊規(guī)劃指標、支路線位和寬度、配套設施布局等管控要求。

4.3.2 整體統(tǒng)籌城市更新項目、實現(xiàn)社會經(jīng)濟效益最大化

參照《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035 年）》的規(guī)劃要求，綜合考慮更新用地現(xiàn)狀實際情況、產(chǎn)業(yè)基礎、功能結構、空間治理要求、資源配置等條件，劃分歷史文化保護區(qū)、城市化地區(qū)、類城市化地區(qū)、新規(guī)劃功能區(qū)以及其他地區(qū)，分別明確城市環(huán)境更新、生態(tài)修復、功能完善、產(chǎn)業(yè)升級、歷史文化活化與保育等工作重點，結合分區(qū)情況提出差異化的策略建議，推動城市環(huán)境品質、空間結構和功能效益的整體優(yōu)化提升。

圍繞城市更新改造目標，提出近期、中期和遠期城市更新項目的分布推進時序安排，有序推進全區(qū)更新改造。局部地區(qū)選取改造條件較為成熟、具有典型和示范意義的更新項目作為試點，探索歷史用地手續(xù)完善、用地指標和規(guī)模支持等方面的改造路徑創(chuàng)新，通過試點項目形成示范效應。

4.3.3 分類探索多元改造方式、協(xié)同多種路徑推動實施

對于不同改造對象和更新目標，制定差異化政策組合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型、配套提升、環(huán)境改善和公益性項目落地的綜合目標。對于存量用地為主的地區(qū)，酌情安排適量增量用地指標，填補邊角地、夾心地、插花地等零散用地的農(nóng)轉用需求，實現(xiàn)土地整合和高效利用。針對舊村莊改造，允許納入儲備用地一并改造，舊城鎮(zhèn)改造探索“項目掛牌、凈地出讓”的模式，舊廠房改造完善收益分配制度，進一步加大改造收益支持。對于增量為主的地區(qū)，將土地征收與城市更新改造相結合，探索“儲改結合”的創(chuàng)新路徑，以改造促征收[7]。在重點城市更新片區(qū)做地范圍，可靈活采用“做儲結合、滾動開發(fā)”“改儲結合、帶方案招商”模式，加強土地資源要素保障。統(tǒng)籌國有和集體建設用地，實現(xiàn)土地整合和高效利用。探索多元改造路徑與政策支持，助力存量土地資源的釋放。

4.3.4 構建多元主體協(xié)調(diào)機制、保障城市更新規(guī)劃實施

以社會治理為基礎、協(xié)同空間治理，推動繡花式城市更新與精細化社會治理相結合，構建由“政府主導、市場參與、基層共建、多方共謀”的城市更新綜合協(xié)調(diào)機制。以共同締造理念為引領，邀請專家學者、社區(qū)居民/村民、各利益主體積極參與城市更新決策過程中，實現(xiàn)科學決策、民主決策、依法決策。在現(xiàn)有職能和工作內(nèi)容的基礎上，通過開展的項目計劃，理順部門間協(xié)作機制；在試點經(jīng)驗的基礎上，建立職能部門之間，社會、市場與職能部門之間的進一步認識；以構建“平臺型”服務的方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新的工作與管理，達成更新工作的相對共識，結合城市更新推進城市基礎設施建設，實現(xiàn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

結語：

綜上所述，國土空間規(guī)劃背景下的城市更新面臨著規(guī)劃體系層級化、規(guī)劃目標多維度、規(guī)劃方法協(xié)商式的特征。廣州市增城區(qū)的城市更新工作存在缺乏整體統(tǒng)籌、實施效果不佳、改造方式單一等不足，在新形勢下，要準確掌握規(guī)劃特征，明確全新規(guī)劃體系，明確管控要求，科學規(guī)劃空間布局，落實國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略，推動城市健康、可持續(xù)的發(fā)展。