劉素霞,杜江霞,梅 強,張菁菁

(江蘇大學 管理學院,江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

0 引言

我國安全生產(chǎn)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn),但仍處于脆弱期、爬坡期和過坎期[1]。中小工業(yè)企業(yè)(下文簡稱為中小企業(yè))面廣、量大、線長且多分布在基層,在轉(zhuǎn)型過程中傳統(tǒng)和新型生產(chǎn)經(jīng)營方式并存,各類事故隱患和安全風險交織疊加,安全生產(chǎn)治理問題引發(fā)理論界和實業(yè)界的廣泛關注。囿于中小企業(yè)安全生產(chǎn)的固有特征和資源實力弱的現(xiàn)實,需要引入外界力量來解決這一難題。鑒于安全事故的負外部性,政府治理一直發(fā)揮著主導作用,但是存在監(jiān)管失靈現(xiàn)象,亟需創(chuàng)新治理工作思路,調(diào)動和優(yōu)化各類社會資源,大力推進企業(yè)安全生產(chǎn)社會治理,通過整合各類社會資源來推動中小企業(yè)安全生產(chǎn)[2]。已有研究關注從某一視角來分析單一主體或者多個主體對中小企業(yè)安全生產(chǎn)的影響,然而中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理是1項復雜的系統(tǒng)工程,單一主體直接參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理不僅成本高,而且效果有限。因此,需要從系統(tǒng)的角度來進行整體設計,調(diào)動多元利益相關主體的積極參與,相互配合、協(xié)助,系統(tǒng)化施策[3]。

基于上述背景,本文運用行動者網(wǎng)絡理論,從多主體協(xié)同共治的視角出發(fā),按照“相關主體界定→行動者網(wǎng)絡分析→協(xié)同治理路徑分析→協(xié)同治理機制設計”的邏輯思路,對多元主體參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理進行系統(tǒng)分析與探索,以期為提升安全生產(chǎn)治理水平提供新的研究視角和工作思路。

1 中小企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理相關主體界定

1)中小企業(yè)

中小企業(yè)是安全生產(chǎn)的責任主體,理應按照《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)的要求,主動承擔社會責任、積極進行安全與職業(yè)健康管理。然而,為數(shù)眾多的中小企業(yè)不僅安全生產(chǎn)能力不足而且也缺乏安全生產(chǎn)的動力[4]。因此,來自于外部主體的壓力和支持成為中小企業(yè)積極進行安全生產(chǎn)的重要驅(qū)動力量,如政府應急管理部門的嚴格監(jiān)管會使得安全生產(chǎn)不達標的中小企業(yè)面臨限期停產(chǎn)整頓乃至關閉取締的風險,供應鏈核心企業(yè)的安全生產(chǎn)審核會直接影響中小企業(yè)供應商的訂單量,服務機構(gòu)的技術與管理支持幫助規(guī)范中小企業(yè)安全生產(chǎn)管理等。

2)政府應急管理部門

由于安全生產(chǎn)信息的不對稱性以及安全事故的負外部性,需要政府對安全生產(chǎn)進行監(jiān)管[5]。作為安全生產(chǎn)治理的頂層設計者和政策制定者,在通過安全生產(chǎn)監(jiān)管對企業(yè)進行命令控制型約束和通過補貼激勵企業(yè)安全生產(chǎn)行為的基礎上,政府應急管理部門需要通過構(gòu)建平臺以及提供政策支持,引導其他主體參與安全生產(chǎn)治理。但是,我國安全生產(chǎn)專業(yè)監(jiān)管能力不足問題突出,例如,國務院辦公廳2015年4月2日印發(fā)的《關于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》(《國辦發(fā)〔2015〕20號》)規(guī)定,3年內(nèi)實現(xiàn)專業(yè)監(jiān)管人員配比不低于在職人員的75%[6],然而,至2019年底江蘇省僅為40.4%,其他一些地區(qū)也有較大差距[7]。

3)供應鏈核心企業(yè)

作為供應鏈活動的主導者,核心企業(yè)通過安全生產(chǎn)契約可以對上游中小企業(yè)供應商生產(chǎn)過程形成強有力的約束,督促其主動遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)要求,進而推動整個供應鏈安全發(fā)展。供應鏈核心企業(yè)治理上游中小企業(yè)安全生產(chǎn)的動因在于:一是一旦中小企業(yè)供應商因安全生產(chǎn)不達標或發(fā)生生產(chǎn)安全事故被停產(chǎn)、關閉或倒閉,將直接影響核心企業(yè)的零部件供應;二是中小企業(yè)供應商安全生產(chǎn)負面事件的影響會通過社會媒體的放大傳導給供應鏈核心企業(yè),對其社會聲譽產(chǎn)生嚴重影響[8]。但是,由于核心企業(yè)的供應商眾多且存在信息不對稱性,核心企業(yè)難以有效測量中小企業(yè)安全生產(chǎn)水平[9]。核心企業(yè)參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理的積極性有待提高、參與機制有待進一步完善。

4)行業(yè)協(xié)會

行業(yè)協(xié)會以行業(yè)健康發(fā)展為目標,是聯(lián)系政府和企業(yè)的紐帶,可以發(fā)揮安全生產(chǎn)行業(yè)自律、協(xié)調(diào)的作用。長期以來,我國行業(yè)協(xié)會依托行業(yè)行政部門設立,雖然早在2007年國務院辦公廳就頒布了《關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》,但是行業(yè)協(xié)會的行政色彩依然濃厚,主動參與安全生產(chǎn)治理的意識、工作思路和工作機制待進一步思索與完善[10]。

5)社區(qū)公眾與社會媒體

關注中小企業(yè)安全生產(chǎn)的社區(qū)公眾包括企業(yè)附近的社區(qū)居民、鄰居企業(yè)和企業(yè)員工。社區(qū)公眾參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)的動力主要來源于事故給其帶來的生命健康或財產(chǎn)損失的風險[11]。

長期以來,曝光事故和安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為是媒體和社會大眾通過輿論監(jiān)督參與、推動安全生產(chǎn)社會治理的重要形式[12]。同時,社會媒體作為引導力量,是提高公眾安全生產(chǎn)認知,推動社會形成良好安全生產(chǎn)氛圍的重要載體[13]。但是由于安全生產(chǎn)信息具有難獲得性,難以形成真實的博弈格局,使得安全生產(chǎn)輿論監(jiān)督的作用大打折扣[12]。

6)安全生產(chǎn)服務機構(gòu)

安全生產(chǎn)服務機構(gòu)可為中小企業(yè)安全生產(chǎn)提供管理與技術支持,一方面,通過監(jiān)管方購買服務的方式參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)檢查、隱患排查等工作,進而提高安全生產(chǎn)監(jiān)管水平;另一方面,通過安全生產(chǎn)托管、專家駐廠指導等服務形式,彌補中小企業(yè)安全生產(chǎn)資源實力的不足,幫助中小企業(yè)提高安全生產(chǎn)能力。但由于缺少整體定位、行業(yè)規(guī)范等原因,無法滿足中小企業(yè)在安全管理和技術方面的需求。

7)金融機構(gòu)

銀行、信托等金融機構(gòu)正在積極配合開展安全生產(chǎn)誠信體系建設,遵循赤道原則,一方面,通過綠色信貸優(yōu)先為安全生產(chǎn)好的中小企業(yè)提供資金支持;另一方面,通過拒絕安全生產(chǎn)失信企業(yè)信貸申請來約束企業(yè)不安全生產(chǎn)行為。

保險機構(gòu)在政府政策的引導下積極參與安全生產(chǎn)責任保險,旨在將保險的風險管理職能引入安全生產(chǎn)監(jiān)管體系,強化事前風險防范,發(fā)揮保險風險管理成本的杠桿效應。但是安全生產(chǎn)責任保險市場規(guī)模小、發(fā)展慢,尚無法充分發(fā)揮事故預防的功能,如何構(gòu)建“保險+服務”的運行模式值得深入探討。

通過以上分析,得到各利益相關主體參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理的動因、目標、功能和障礙,如表1所示。

表1 中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理相關主體利益分析Table 1 Analysis on interests of relevant subjects about work safety governance in small and medium-sized enterprises

2 中小企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡分析

中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理是1項復雜的系統(tǒng)工程,需要在政府應急管理部門的主導下,充分調(diào)動供應鏈核心企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)公眾與社會媒體等多元主體參與,進行社會資源整合以實現(xiàn)治理目標。行動者網(wǎng)絡理論能夠呈現(xiàn)系統(tǒng)中相關因素及其作用關系,進而解釋各主體之間復雜的交互機制。因此,本文借助行動者網(wǎng)絡理論,構(gòu)建中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理行動者網(wǎng)絡,主要包括問題呈現(xiàn)、興趣激發(fā)、招募和動員4個環(huán)節(jié)。

2.1 問題呈現(xiàn)與強制通行點設置

作為安全生產(chǎn)監(jiān)管的國家權(quán)力機關,政府應急管理部門在中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理過程中具有權(quán)威性和強制性,是治理網(wǎng)絡中的關鍵行動者。鑒于直接干預中小企業(yè)安全生產(chǎn)的低效性,政府應急管理部門應充分整合各類社會資源,設置中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理網(wǎng)絡的強制通行點,即多元主體積極參與的協(xié)同治理。

2.2 興趣激發(fā)、招募和動員

在興趣激發(fā)環(huán)節(jié),政府應急管理部門作為關鍵行動者需要通過各種政策、手段來說服系統(tǒng)中的其他行動者支持設置的強制通行點。政府應急管理部門通過引導和規(guī)范、社區(qū)公眾與社會媒體通過曝光,倒逼行業(yè)協(xié)會和供應鏈核心企業(yè)參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理,來解決行業(yè)協(xié)會和供應鏈核心企業(yè)參與動力不足的問題,進而借助其推力進一步推動中小企業(yè)采取安全生產(chǎn)措施。同時,相比于政府安全監(jiān)管與社會安全監(jiān)督,中小企業(yè)更加重視供應鏈核心企業(yè)的安全生產(chǎn)管束要求[9]。安全生產(chǎn)服務機構(gòu)、保險機構(gòu)、銀行和信托機構(gòu)為中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理提供技術、資金等資源支持。政府應急管理部門、供應鏈核心企業(yè)可以通過購買服務機構(gòu)的服務來加強對中小企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管或管束,以彌補專業(yè)力量和精力不足;服務機構(gòu)的安全生產(chǎn)服務、供應鏈核心企業(yè)的安全管理與技術支持、行業(yè)協(xié)會的互助服務、保險機構(gòu)的事故預防服務、銀行的綠色信貸和信托機構(gòu)的資金扶持能夠有效解決中小企業(yè)安全生產(chǎn)資源實力弱的困境;同時,供應鏈核心企業(yè)參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理能夠更好地調(diào)動銀行和信托機構(gòu)參與的積極性,以信用較好、實力更強的供應鏈核心企業(yè)為中介的中小企業(yè)生產(chǎn)治理,能夠有效規(guī)避信用與投資風險,提高收益。由此,“政策引導下的多元協(xié)同共治”是治理網(wǎng)絡中各行動者利益匯聚之點,通過多元主體“推”(監(jiān)督)+“拉”(服務)合力實現(xiàn)中小企業(yè)安全生產(chǎn)高效治理,成為行動者的共同目標。

隨后,在招募環(huán)節(jié),政府應急管理部門通過一系列的安全生產(chǎn)政策指令引導行動者加入治理網(wǎng)絡,并通過使行動者接受為其設定的角色,在治理網(wǎng)絡中發(fā)揮特定作用(具體手段參見下文的協(xié)同治理機制)。

最后,在動員環(huán)節(jié),中小企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理網(wǎng)絡形成,政府應急管理部門上升為整個網(wǎng)絡的代言人,協(xié)調(diào)整合各行動者,消除中小企業(yè)安全生產(chǎn)問題的根本原因:僥幸心理和安全資源實力不足。一方面,需要多元主體共同發(fā)力形成監(jiān)管合力(推力)來消除中小企業(yè)安全生產(chǎn)僥幸心理;另一方面,需要整合各類資源來為中小企業(yè)安全生產(chǎn)提供管理與技術支持(拉力)來彌補其安全生產(chǎn)實力不足的缺陷?！巴屏Α卑ㄕ畱惫芾聿块T、行業(yè)協(xié)會、供應鏈核心企業(yè)、社區(qū)公眾、社會媒體的監(jiān)管、管束或者監(jiān)督的直接作用,還包括社區(qū)公眾通過向政府應急管理部門舉報,向社會媒體曝光進而社會媒體倒逼政府應急管理部門、行業(yè)協(xié)會和供應鏈核心企業(yè)加強對中小企業(yè)安全生產(chǎn)管束的間接作用。“拉力”包括行業(yè)協(xié)會、供應鏈核心企業(yè)、安全生產(chǎn)服務機構(gòu)、保險機構(gòu)、銀行和信托機構(gòu)等提供的各類互助、協(xié)助、技術、金融支持等。同時,多元主體的監(jiān)管合力在作用于中小企業(yè)的同時,也能夠促進安全生產(chǎn)各類服務的規(guī)范化,而安全生產(chǎn)服務同時能夠提升多元合力監(jiān)管的專業(yè)化。中小企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理路徑如圖1所示。

3 中小企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理機制

在明確中小企業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)同治理路徑后,需要設計合理的安全生產(chǎn)治理機制來明晰各行動者的參與行為,以保障治理網(wǎng)絡的有效運行。

3.1 中小企業(yè)安全生產(chǎn)多元監(jiān)管機制

政府應急管理部門在加強對中小企業(yè)安全生產(chǎn)直接監(jiān)管的同時,需要引導行業(yè)協(xié)會、銀行和信托機構(gòu)、社區(qū)公眾和社會媒體積極參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理,進而形成多元監(jiān)管合力,杜絕中小企業(yè)安全生產(chǎn)僥幸心理。多元監(jiān)管機制如圖2所示。

圖2 政府應急管理部門引導下的多元監(jiān)管Fig.2 Multiple supervision under guidance of governmental emergency management departments

多元安全生產(chǎn)監(jiān)管機制的構(gòu)建需要解決2大核心問題。

一是引導多元主體參與的政策設計:1)針對各類行業(yè)協(xié)會,明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會對本行業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)進行管理相關的法律地位、職能與義務;2)針對銀行和信托機構(gòu),政府應急管理部門與金融監(jiān)管部門密切合作,共享中小企業(yè)安全生產(chǎn)信息與安全生產(chǎn)誠信記錄;3)針對社區(qū)公眾,在完善安全生產(chǎn)公眾舉報制度、暢通舉報渠道的同時,更需要認真對待和處理舉報事件并及時給予反饋,以免挫傷公眾舉報的積極性;4)針對社會媒體,引導其積極關注并客觀報道中小企業(yè)安全生產(chǎn)相關事件。

二是中小企業(yè)安全生產(chǎn)信息發(fā)布與共享制度的建立:1)針對重大安全生產(chǎn)及事故風險事項,將安全生產(chǎn)信息披露制度向前延展,建立非上市公司的安全生產(chǎn)信息報告和公示制度;2)建立中小企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管信息公開制度,將安全生產(chǎn)大檢查、隱患排查等重要安全生產(chǎn)信息在一定范圍內(nèi)公開,并與行業(yè)協(xié)會、銀行與信托機構(gòu)等共享。

3.2 中小企業(yè)安全生產(chǎn)社會化服務機制

多元安全生產(chǎn)監(jiān)管能夠形成監(jiān)管合力有效遏制中小企業(yè)安全生產(chǎn)僥幸心理,激發(fā)中小企業(yè)安全生產(chǎn)主動性,但是由于安全生產(chǎn)資源實力不足,中小企業(yè)難以將安全生產(chǎn)意愿轉(zhuǎn)化為安全生產(chǎn)行為,需要借助社會化服務來提升其安全生產(chǎn)能力。政府應急管理部門在直接購買安全生產(chǎn)服務用于監(jiān)管、指導中小企業(yè)安全生產(chǎn)的同時,一是要大力支持中小企業(yè)根據(jù)自身需求購買安全生產(chǎn)服務;二是積極鼓勵行業(yè)協(xié)會整合行業(yè)內(nèi)企業(yè)、專家等安全生產(chǎn)管理與技術資源,為本行業(yè)企業(yè)提供專業(yè)咨詢與指導服務,開展行業(yè)企業(yè)互助服務等;三是充分利用保險機構(gòu)的風險管理特長,規(guī)定保險機構(gòu)為購買安全生產(chǎn)責任險的中小企業(yè)開展風險預防服務,保險機構(gòu)能力有限的情況下,可以借助專業(yè)的安全生產(chǎn)服務機構(gòu)為中小企業(yè)服務。社會化服務機制如圖3所示。

圖3 政府應急管理部門引導下的社會化服務機制Fig.3 Socialized service mechanism under guidance of governmental emergency management departments

3.3 中小企業(yè)安全生產(chǎn)供應鏈治理機制

中小企業(yè)安全生產(chǎn)供應鏈治理,是指處于供應鏈主導地位的核心企業(yè),在政府政策引導和社會監(jiān)督機制下,憑借其權(quán)威性和在管理、技術與信息等方面的優(yōu)勢,整合供應鏈內(nèi)外資源,對中小企業(yè)供應商的安全生產(chǎn)狀況進行審核并協(xié)助其加強安全生產(chǎn)的活動,供應鏈安全生產(chǎn)治理機制如圖4所示。

圖4 供應鏈安全生產(chǎn)治理機制Fig.4 Work safety governance mechanism of supply chain

對于供應鏈中的核心企業(yè)而言,參與中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理是為了履行更高層面的社會責任,不具有法律強制性,對于沒能充分認識到供應鏈安全生產(chǎn)治理戰(zhàn)略重要性的核心企業(yè)而言,缺少參與的積極性。社會媒體的倒逼機制促使不少供應鏈核心企業(yè)采取行動來約束中小企業(yè)安全生產(chǎn),但是,要讓更多的供應鏈核心企業(yè)參與到中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理中來,還需要政府應急管理部門加強引導,創(chuàng)新安全生產(chǎn)供應鏈治理機制。政府應急管理部門可以通過命令控制型和政策激勵型2種安全生產(chǎn)治理方式來促使供應鏈核心企業(yè)加強對中小企業(yè)供應商安全生產(chǎn)問題的管束。首先,強勁的命令控制型安全生產(chǎn)管制措施能夠增加中小企業(yè)供應商因安全生產(chǎn)違規(guī)停產(chǎn)的可能性,增大供應鏈斷供風險,督促核心企業(yè)加強對中小企業(yè)供應商的安全生產(chǎn)審核。其次,一些激勵政策通過財政、稅收、補貼等方式,引導核心企業(yè)帶動中小企業(yè)加強安全生產(chǎn)工作。

4 結(jié)論

1)中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理需要中小企業(yè)、政府應急管理部門、供應鏈核心企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)公眾與社會媒體、安全生產(chǎn)服務機構(gòu)、金融機構(gòu)等多元主體共同參與。但是,單個主體直接參與治理會出現(xiàn)失靈、成本高、成效低等問題,需要政府應急管理部門積極主導構(gòu)建多元主體參與的行動者網(wǎng)絡。

2)在政府應急管理部門的引導下,多元主體積極參與、協(xié)同聯(lián)動,多元監(jiān)管推動力和多樣服務拉動力的共同作用是沖破中小企業(yè)安全生產(chǎn)內(nèi)動力和能力不足困境的1條有效治理路徑。

3)治理機制既要能夠遏制中小企業(yè)安全生產(chǎn)僥幸心理從而使其將安全生產(chǎn)壓力轉(zhuǎn)化為動力,又能夠有效整合各類資源服務于中小企業(yè)安全生產(chǎn),讓中小企業(yè)具備將安全生產(chǎn)動力轉(zhuǎn)化為實際行動的條件和能力。在此指導思想下,設計中小企業(yè)安全生產(chǎn)多元監(jiān)管機制、中小企業(yè)安全生產(chǎn)社會化服務機制和中小企業(yè)安全生產(chǎn)供應鏈治理機制。

4)中小企業(yè)安全生產(chǎn)治理是1項復雜的系統(tǒng)工程,本文僅提出治理思路與粗略的工作框架,圍繞多元安全生產(chǎn)監(jiān)管過程中的主體協(xié)作、安全生產(chǎn)社會化服務規(guī)范與質(zhì)量評價、供應鏈安全生產(chǎn)治理動力與協(xié)調(diào)等還需要進一步深入研究。