周觀明

環(huán)境保護(hù)，教育為本。1992年11月，國家教育委員會(huì)和國家環(huán)境保護(hù)局（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）召開了第一次全國環(huán)境教育工作會(huì)議，提出了“環(huán)境保護(hù)，教育為本”，從國家層面肯定了環(huán)境教育對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重要作用。

1996年12月，國家環(huán)境保護(hù)局、中共中央宣傳部、國家教育委員會(huì)聯(lián)合頒布的《全國環(huán)境宣傳教育行動(dòng)綱要（1996—2010）》提出“到2010年，全國環(huán)境教育體系要趨于合理和完善，環(huán)境教育制度要達(dá)到規(guī)范化和法制化”，為環(huán)境教育實(shí)踐和立法工作創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。在這個(gè)大環(huán)境的催化下，《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》歷經(jīng)4年，于2011年12月1日落地。2012年9月11日，《天津市環(huán)境教育條例》在天津市人大常委會(huì)全票通過，神州大地刮起了環(huán)境教育立法的春風(fēng)。

領(lǐng)導(dǎo)重視，啟動(dòng)立法創(chuàng)造有利條件

寧夏、天津環(huán)境教育立法，給廣東環(huán)境教育工作者極大鼓舞，2012年9月，廣東實(shí)驗(yàn)中學(xué)黃秀軍、廣州大學(xué)陳南等環(huán)境教育教師主動(dòng)聯(lián)動(dòng)廣州市環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心王衛(wèi)權(quán)，起草了《廣州市環(huán)境教育條例》初稿，并通過廣州市環(huán)境保護(hù)局（現(xiàn)廣州市生態(tài)環(huán)境局）向市人大提出立法建議。2013年廣東省環(huán)境保護(hù)廳（現(xiàn)廣東省生態(tài)環(huán)境廳）也向省人大提出環(huán)境教育立法建議，并草擬了建議稿。當(dāng)時(shí)《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》正在準(zhǔn)備修訂，有意見建議在《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》修訂中增加“環(huán)境教育”的條款和內(nèi)容，沒必要單獨(dú)就環(huán)境教育立法。

廣東環(huán)境教育工作一直走在全國前列，多項(xiàng)環(huán)境教育實(shí)踐作為樣板在全國推廣，成為各兄弟省市取經(jīng)的對(duì)象。但是，立法的缺失一定程度上掣肘了廣東環(huán)境教育的發(fā)展。

2015年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第九條明確：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣。教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”，對(duì)環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作提出了新的更高要求，而《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》在修訂時(shí)原本考慮融入較多的環(huán)境教育內(nèi)容，但最終卻只在第一章總則第五條中提及了環(huán)保宣傳，并沒有形成具有約束力的法律責(zé)任條文，《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》的修訂并沒有解決廣東環(huán)境教育存在的問題。

2016年4月，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在廣東調(diào)研時(shí)指出，作為改革開放先行地，近年來廣東的生態(tài)文明建設(shè)走在全國前列，環(huán)境保護(hù)部將全方位支持廣東全面開展生態(tài)環(huán)保體制改革試點(diǎn)，支持廣東加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為啟動(dòng)環(huán)境教育立法創(chuàng)造了有利條件。

曙光初現(xiàn)，列入立法工作審議項(xiàng)目

2015年以后連續(xù)5年，每年均有廣東省人大代表和政協(xié)委員提出環(huán)境教育立法的議案，引起廣東省人大常委會(huì)、省政府有關(guān)部門的高度重視，省政協(xié)人資環(huán)委督辦了有關(guān)提案，廣東省生態(tài)環(huán)境廳主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)辦了提案。

2017年5月，省環(huán)境保護(hù)廳組織召開了第一次廣東省環(huán)境教育立法研討會(huì)，省人大代表、政協(xié)委員、法律專家、社會(huì)組織、民主黨派代表與省人大、省政協(xié)及省直有關(guān)單位代表就廣東省環(huán)境教育條例的立法依據(jù)及建議稿進(jìn)行了深入討論，初步形成了《廣東省環(huán)境教育條例》（后改為《廣東省生態(tài)環(huán)境教育條例》，以下簡稱《條例》）基本框架。

2017年12月，省政協(xié)委員、中山大學(xué)教授楊中藝提出了《建議廣東省委、省政府、省人大重視廣東環(huán)境教育立法工作》提案，得到省委、省人大、省政府、省政協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視并作出批示。

2018年省人大就《條例》立法開展了調(diào)研，省人大常委會(huì)和省政府法制辦先后將《條例》立法事項(xiàng)列入工作日程。同年6月，省環(huán)境保護(hù)廳組織召開了第二次廣東省生態(tài)環(huán)境教育立法研討會(huì)，對(duì)《條例》建議稿進(jìn)行了修改補(bǔ)充。9月，組織專家赴寧夏、河南等地進(jìn)行立法工作調(diào)研。12月向省法制辦報(bào)送立法計(jì)劃，同時(shí)委托暨南大學(xué)成立課題組編制《條例》建議稿。

2019年4月，省人大正式將《廣東省環(huán)境教育條例》列入本屆人大常委會(huì)立法計(jì)劃。2020年3月省人大常委會(huì)再次將《條例》作為預(yù)備審議項(xiàng)目列入立法計(jì)劃，省政府也將《條例》列入12月份省政府常務(wù)會(huì)議的議題。

2020年5月，省生態(tài)環(huán)境廳組織了第三次廣東省生態(tài)環(huán)境教育立法研討會(huì)，并根據(jù)征求意見情況及專家的意見，對(duì)《條例》進(jìn)一步修改完善。2020年6月23日至7月23日，《條例》向社會(huì)公開征求意見，同時(shí)發(fā)函征求各地級(jí)以上市人民政府和省直有關(guān)部門意見，并于2020年8月21日正式呈報(bào)省政府。時(shí)任副省長覃偉中高度重視生態(tài)環(huán)境教育立法工作，專程到司法廳進(jìn)行工作調(diào)研，積極推動(dòng)《條例》立法進(jìn)程。但由于立法資源有限，《條例》無法列入2021年省人大的正式立法計(jì)劃。

《條例》雖然還是沒有如期列入2022年立法計(jì)劃，然而社會(huì)各界對(duì)立法的期盼卻更加迫切。為回應(yīng)社會(huì)各界特別是人大代表對(duì)生態(tài)環(huán)境教育立法的呼聲，省人大環(huán)境資源委員會(huì)于2022年1月11日召集省人大常委會(huì)法工委、省司法廳、省生態(tài)環(huán)境廳就《條例》立法進(jìn)行了專題討論交流。會(huì)議一致認(rèn)為，廣東有必要制定生態(tài)環(huán)境教育專門法規(guī)，并建議通過探索“小切口”“小快靈”方式加快推進(jìn)立法進(jìn)程。省人大領(lǐng)導(dǎo)要求拿出一個(gè)高質(zhì)量的草案稿，加快推進(jìn)《條例》立法進(jìn)程。

根據(jù)2022年1月11日座談會(huì)精神和省人大領(lǐng)導(dǎo)的批示要求，省生態(tài)環(huán)境廳組織專家按照“小切口”“小快靈”的要求，對(duì)《條例》進(jìn)一步進(jìn)行了精簡和提升，并召開研討會(huì)廣泛征求意見，形成了《條例（小切口討論稿）》。省直有關(guān)部門也高度重視《條例》小切口的立法實(shí)踐，省人大環(huán)境資源委、省人大常委會(huì)法工委分別在2022年4月28日和6月15日主持召開了“生態(tài)環(huán)境教育條例立法”提案會(huì)議和省生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法工作座談會(huì)，對(duì)《條例》“小切口”立法要解決的問題、內(nèi)容和具體操作進(jìn)行了專題研究和討論。

《條例（小切口討論稿）》根據(jù)生態(tài)環(huán)境教育既“軟”又“實(shí)”的特點(diǎn)，針對(duì)廣東生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在的立法短板，特別是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察曝光的突出問題，廣州的“榕樹”事件，以及環(huán)保“鄰避”和群體性“散步”事件等當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的問題，結(jié)合廣東實(shí)際，從如下幾個(gè)方面聚焦，并提出解決對(duì)策：一是政府及部門的職責(zé)不明確，經(jīng)費(fèi)保障、社會(huì)參與不足；二是師資、課程、設(shè)施缺乏，教育載體單一，教育水平不高；三是家庭教育、學(xué)校教育和社會(huì)教育結(jié)合不夠，教育對(duì)象重點(diǎn)不突出，等等。《條例（小切口討論稿）》經(jīng)過不斷精簡提煉，條文從原來的26條精簡到16條。在廣泛征求各地級(jí)以上市、省直有關(guān)單位和社會(huì)各界征求意見的基礎(chǔ)上報(bào)省政府。

2022年底，省人大正式把《條例》列入2023年立法工作審議項(xiàng)目。柳暗花明，曙光初現(xiàn)。

加速推進(jìn)，十年立法終獲突破進(jìn)展

2023年春節(jié)剛過，1月31日，省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合省司法廳組成立法調(diào)研和條文修改組，分珠三角、粵東、粵西三個(gè)片區(qū)，深入學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)、教育基地，調(diào)研座談，征求意見，聽取建議。在此基礎(chǔ)上，省司法廳主持對(duì)《條例》進(jìn)行了兩個(gè)方面的完善：一是從廣東生態(tài)環(huán)境教育實(shí)踐出發(fā)，在明確政府對(duì)生態(tài)環(huán)境教育工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)基礎(chǔ)上，修改完善了各級(jí)政府及部門職責(zé)、生態(tài)環(huán)境教育標(biāo)準(zhǔn)和測評(píng)體系、師資培養(yǎng)和課程開發(fā)等內(nèi)容，提高立法的針對(duì)性、可操作性。二是突出生態(tài)環(huán)境教育是全社會(huì)的共同責(zé)任，堅(jiān)持家庭教育、學(xué)校教育與社會(huì)教育相結(jié)合，完善了國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、群團(tuán)組織的生態(tài)環(huán)境教育責(zé)任，細(xì)化了學(xué)校、家庭、重點(diǎn)排污單位、新聞媒體的生態(tài)環(huán)境教育責(zé)任，修改了創(chuàng)建生態(tài)環(huán)境教育基地、社會(huì)參與和經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容，條文從16條增加到17條。

2023年3月30日，廣東省副省長張少康組織召開專題會(huì)議研究《條例（草案稿）》，專題聽取了省生態(tài)環(huán)境廳、省司法廳、省委組織部、省文明辦、省財(cái)政廳、省教育廳、省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局的意見。5月6日，廣東省省長王偉中召開省長常務(wù)會(huì)議對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了審議，并對(duì)《條例》立法之后的工作進(jìn)行了部署安排。

省人大環(huán)資委提前介入了《條例》的立法工作，在起草階段就參與了實(shí)地調(diào)研、座談和條文修改工作。2023年4月至5月上旬，書面征求了全國人大代表和省人大代表、各地級(jí)以上市人大常委會(huì)、省有關(guān)單位、省人大各專門委員會(huì)、省人大常委會(huì)各工作委員會(huì)、省法學(xué)會(huì)、省律協(xié)和各基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見，組織赴廣州、珠海、清遠(yuǎn)市開展立法調(diào)研，召開環(huán)境資源委全體會(huì)議審議，并把相關(guān)意見建議提交2023年5月30日至31日召開的省十四屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議進(jìn)行審議。

在一審過程中，各界對(duì)《條例》“小切口”立法方式給予了充分肯定，《條例（草案）》審議稿圍繞完善政府部門生態(tài)環(huán)境教育工作職責(zé)，明確學(xué)校、家庭、重點(diǎn)排污單位、新聞媒體等各方的生態(tài)環(huán)境教育責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境教育的師資、課程、設(shè)施以及經(jīng)費(fèi)的保障等方面進(jìn)行了新的規(guī)范。

省十四屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議一審后，省人大常委會(huì)法工委參與進(jìn)來，對(duì)《條例（草案）》一審中省人大環(huán)境資源委、常委會(huì)組成人員提出來的修改意見和建議，進(jìn)行了多次研討、座談和征求意見，省人大常委會(huì)法工委主任委員王波于2023年7月4日至6日率隊(duì)深入河源、梅州實(shí)地調(diào)研考察基層生態(tài)環(huán)境教育開展情況、經(jīng)驗(yàn)做法，與基層立法聯(lián)系點(diǎn)一起探討研究如何立好《條例》。在綜合各方面意見的基層上，《條例（草案二審稿）》注重從如下三個(gè)方面進(jìn)行了完善：一是貫徹落實(shí)黨中央最新精神、國家最新規(guī)定和省委部署。

《條例（草案）》審議期間，恰逢2023年7月17日至18日全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)召開，習(xí)近平總書記出席大會(huì)并發(fā)表了重要講話。2023年6月28日第十四屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)關(guān)于設(shè)立全國生態(tài)日的決定》，明確“將8月15日設(shè)立為全國生態(tài)日。國家通過多種形式開展生態(tài)文明宣傳教育活動(dòng)?！?/p>

此外，2022年廣東省委印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)綠美廣東生態(tài)建設(shè)的決定》，要求弘揚(yáng)生態(tài)文明理念，普及綠色發(fā)展科學(xué)知識(shí)，倡導(dǎo)愛護(hù)生態(tài)、崇尚自然、綠色消費(fèi)的生產(chǎn)生活方式，《條例（草案二審稿）》突出在制度上把總書記的重要講話精神、國家最新規(guī)定和省委部署要求落實(shí)落細(xì)。

二是努力破解生態(tài)環(huán)境教育工作中的難題?！稐l例（草案二審稿）》針對(duì)廣東生態(tài)環(huán)境教育實(shí)踐中存在的突出困難和難題，對(duì)基層教育、學(xué)校教育、生態(tài)環(huán)境教育基地創(chuàng)建、環(huán)境保護(hù)設(shè)施向公眾開放、環(huán)境教育資料編寫、媒體宣傳等方面作出了更加具體明確的規(guī)定，補(bǔ)充了更為有效管用的制度措施。

三是著力增加條例的剛性。為確實(shí)加強(qiáng)條例的剛性，《條例（草案二審稿）》增加了實(shí)質(zhì)性、可操作性的制度約束內(nèi)容，細(xì)化和補(bǔ)充了生態(tài)環(huán)境教育的具體要求，力求更有效推動(dòng)生態(tài)環(huán)境教育實(shí)踐發(fā)展。經(jīng)補(bǔ)充完善的《條例（草案二審稿）》篇幅從原來的17條增加到21條，并提交給7月26日至27日召開的省十四屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議。

2023年9月12日，省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)召開了《條例（草案修改二稿）》表決前評(píng)估會(huì)議。評(píng)估認(rèn)為，草案修改二稿立法目的明確，篇章結(jié)構(gòu)合理，內(nèi)容充實(shí)、重點(diǎn)突出，條文表述嚴(yán)謹(jǐn)、含義明確，具有較強(qiáng)的可操作性?！稐l例》的制定，對(duì)宣傳貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想具有重要意義，建議盡快出臺(tái)。

2023年9月27日，省十四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《條例》，并確定于2024年1月1日起施行。至此，歷時(shí)整整10個(gè)年頭推動(dòng)廣東省生態(tài)環(huán)境教育立法的歷程終于完成。（作者系廣東省環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心干部）