徐良銓，王承武

（新疆農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，烏魯木齊 830052）

中國農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，在家庭分散經(jīng)營層次下農(nóng)民獲得充分的經(jīng)營自主權(quán)，解決了自身的溫飽問題。但以家庭為單位承包土地，實行分田單干的經(jīng)營方式本質(zhì)上是小農(nóng)經(jīng)濟，小農(nóng)戶生產(chǎn)能力難以提高。土地細碎化提高了農(nóng)民的生產(chǎn)成本，農(nóng)村缺少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等成為制約鄉(xiāng)村振興的突出問題?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》要求發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，給集體統(tǒng)一經(jīng)營指明了方向。但是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平低、發(fā)展緩慢，難以成為鄉(xiāng)村振興的核心動力［1］。鑒于此，本研究在總結(jié)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)涵和特征的基礎(chǔ)上，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題，研究新型農(nóng)村集體經(jīng)濟不同發(fā)展模式的特點，旨在為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展提供路徑選擇和發(fā)展策略，助力鄉(xiāng)村振興。

1 農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展歷程

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟起步階段

1958 年，全國掀起建設(shè)具有“一大二公”特點的人民公社浪潮，其主要目的是通過實行農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，政府無需與每個農(nóng)戶打交道，就可以獲得供應(yīng)城市居民消費、工業(yè)生產(chǎn)所需的農(nóng)產(chǎn)品，而且成本降低［2］。但在政社合一體制下，生產(chǎn)隊的一切主要活動都必須聽從上級的安排。這反映了生產(chǎn)隊的生產(chǎn)資料所有權(quán)對行政權(quán)的依附［3］，帶來的影響，一是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)受到嚴重侵蝕；二是強大的集體統(tǒng)籌能力，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)的壯舉。人民公社時期，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，是后來農(nóng)村改革的主要原因。

1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展階段

隨著農(nóng)村市場化改革，家庭承包經(jīng)營實行由包產(chǎn)到戶向包干到戶轉(zhuǎn)變，基本核算單位也從生產(chǎn)隊集體轉(zhuǎn)變?yōu)閭€體農(nóng)戶，農(nóng)戶成為自主經(jīng)營、自負盈虧的實體，集體統(tǒng)一經(jīng)營隨之弱化［4］。為了進一步加強農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，2006 年農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”等針對農(nóng)民的收費項目，轉(zhuǎn)由國家以財政轉(zhuǎn)移支付的方式來填補農(nóng)村發(fā)展的資金需求。然而，在減輕農(nóng)民負擔的同時，實際上也取消了農(nóng)村建設(shè)中要實現(xiàn)“統(tǒng)”的功能的內(nèi)生資源［5］。1978 年以后，中國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營層面的改革不斷鞏固與完善，集體統(tǒng)一經(jīng)營層面的改革卻沒有及時跟進，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展滯后。

2016 年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)；堅持農(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失。股份制改革的核心是以“三權(quán)”促“三變”，其目的是真正能夠體現(xiàn)農(nóng)村的集體經(jīng)濟，無論是不動產(chǎn)還是動產(chǎn)都屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟的全體農(nóng)民所有［6］，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟不能損害農(nóng)民的經(jīng)濟利益。

農(nóng)村集體經(jīng)濟改革朝著集體優(yōu)越性和個人積極性完美結(jié)合的方向發(fā)展［4］，因此如何平衡集體與個人的關(guān)系成為發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的研究熱點。

2 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的內(nèi)涵

學術(shù)界對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)涵尚無統(tǒng)一共識。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟以集體所有制為基本前提［7］，建立在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的合作制、股份合作制的經(jīng)濟基礎(chǔ)上［2］，具有合理的治理機制和利益分享機制，實行平等協(xié)商、民主管理、利益共享的經(jīng)濟形態(tài)［8］。綜上所述，可以認為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是在農(nóng)村集體土地所有制的基礎(chǔ)上，以股份經(jīng)濟合作社為載體，各經(jīng)營主體自愿聯(lián)合，實行多種分配方式的公有制經(jīng)濟。

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟作為公有制經(jīng)濟就必然存在經(jīng)濟性和社會性兩個方面。經(jīng)濟性體現(xiàn)在推行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，改變一直以來農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清的現(xiàn)狀。而產(chǎn)權(quán)的一個主要功能就是引導(dǎo)人們最大程度地將外部性內(nèi)在化［9］，明晰的產(chǎn)權(quán)能夠提升村集體的經(jīng)濟運行效率；但農(nóng)村集體經(jīng)濟深深嵌入鄉(xiāng)土社會，這就意味著其不能完全按照市場規(guī)則運行［10］，因此，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟社會性指存在于集體經(jīng)濟系統(tǒng)中，但并不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，而是與集體成員的生存保障、群體歸屬、人際互助、文化心理等直接相關(guān)的機制或因素［11］。

3 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展困境

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展雖然取得了許多成就，但在發(fā)展中還存在著產(chǎn)權(quán)改革的局限性和集體統(tǒng)籌能力不足的問題，主要原因分析如下。

3.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的局限性

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的目的是實現(xiàn)農(nóng)村的規(guī)模化經(jīng)營和通過實現(xiàn)村民與村集體的利益聯(lián)結(jié)，加強二者之間的聯(lián)系。進入后工業(yè)化時代，由于村集體缺乏專業(yè)的經(jīng)營能力和承擔的社會成本較高，發(fā)展以集體土地為原始資本并獲取集體收益的租賃型集體經(jīng)濟成為了共同趨勢［11］。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革主要是用來規(guī)范富裕村股份分紅的問題，而對于那些集體資產(chǎn)匱乏和土地價值不高的村莊來說，農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)改革并沒有讓這些村莊具備發(fā)展租賃型集體經(jīng)濟的能力。

3.2 集體統(tǒng)籌能力不足

農(nóng)村土地制度改革是將土地承包關(guān)系由原來的“債權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝靡嫖餀?quán)”，通過農(nóng)村集體土地的“三權(quán)分置”以及立法，保障土地承包權(quán)長久不變，讓農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中獲益［12］。土地承包關(guān)系的轉(zhuǎn)變，讓村民承包土地不用承擔任何責任和義務(wù)，只強調(diào)家庭經(jīng)營土地的權(quán)利，加重了村民對村集體的汲取，使村集體失去了統(tǒng)籌經(jīng)營土地的能力和從土地中獲取收益的途徑。

4 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展模式

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式可分為內(nèi)生發(fā)展和外生發(fā)展兩類。外生發(fā)展是依靠政府、資本帶動的，其本質(zhì)是逐利，核心假設(shè)是認為外部力量介入能夠刺激農(nóng)村的發(fā)展［13］。由于該模式是自上而下依靠資本推動經(jīng)濟增長，在資本的“虹吸效應(yīng)”作用下，農(nóng)村資源向城市聚集，造成農(nóng)村資源流失并限制農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展。政府推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，一是通過“分紅”的形式增加農(nóng)民收入，避免村民承擔風險；二是村集體穩(wěn)定增收。在這種情況下，村集體只能“代替”村民發(fā)展經(jīng)濟［14］，把村內(nèi)的資源投資到城市的中低風險領(lǐng)域中。但根據(jù)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展并不是簡單地增加收入，而是要村集體根據(jù)村莊的具體情況把農(nóng)民組織起來，整合、經(jīng)營各類資源，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟如果只是把村集體利潤或資產(chǎn)直接分給農(nóng)民，實際上是鞏固了農(nóng)民“等靠要”的思想，削弱了農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力。

與外生發(fā)展模式不同，自下而上的內(nèi)生發(fā)展模式則更強調(diào)本土組織開發(fā)當?shù)刭Y源能力的提高，是指不依靠外來資源的幫助，與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)緊密相連［15］，強調(diào)地方對發(fā)展選項的決定權(quán)，對發(fā)展進程的控制權(quán)，對發(fā)展利益的享有權(quán)的發(fā)展模式［13］。通過增強內(nèi)生發(fā)展能力，實現(xiàn)地方可持續(xù)發(fā)展的目標。但是，內(nèi)生發(fā)展模式如果過于強調(diào)地方權(quán)力而忽視與政府和城市之間的關(guān)系，也是不適應(yīng)全球化發(fā)展潮流的。

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)結(jié)合內(nèi)、外部2 種發(fā)展模式來共同開發(fā)鄉(xiāng)村資源，構(gòu)建多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立一種在各階段附加價值都能回歸本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)［15］，以集體資產(chǎn)股份制改革實現(xiàn)利益的共享，以村民的共同參與保障發(fā)展是向著有利于本地區(qū)的方向推進。

5 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟路徑選擇

本研究根據(jù)上述2 種發(fā)展模式，按照資源要素的配置方式總結(jié)出投資型、租賃型、服務(wù)型、經(jīng)營型4 種新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展路徑。不同路徑的集體經(jīng)濟發(fā)揮的經(jīng)濟作用和社會作用各不相同，具體內(nèi)容分別如下。

5.1 投資型集體經(jīng)濟

投資型集體經(jīng)濟屬于外生發(fā)展模式，有兩大特征：一是由政府或社會資本推動，資金向低風險領(lǐng)域聚集；二是在發(fā)展過程中對集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的要求不高。投資型集體經(jīng)濟本質(zhì)是將財政轉(zhuǎn)移性支出轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入。典型案例如浙江省市、縣級政府組織大量行政村進行抱團，把參與抱團的集體資產(chǎn)以參股的形式投資到發(fā)展條件優(yōu)越的“飛入地”，項目再由專門的投資公司負責資產(chǎn)的經(jīng)營和管理。其中，桐鄉(xiāng)市“百村抱團”項目每年為全市村集體經(jīng)濟經(jīng)常性收入增加3 000 萬元［16］。投資型集體經(jīng)濟的發(fā)展路徑是把“三資”折價入股較成熟的市場經(jīng)營主體，實現(xiàn)多要素聯(lián)結(jié)與穩(wěn)定分紅，避免集體經(jīng)濟直接遭遇市場經(jīng)營風險以及投資產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟可能發(fā)生的固定資產(chǎn)沉沒現(xiàn)象。因此該類型的集體經(jīng)濟適用于資源匱乏、人才缺失，難以進行內(nèi)生發(fā)展的傳統(tǒng)農(nóng)村。投資型集體經(jīng)濟發(fā)展困境，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與涉農(nóng)企業(yè)合作要求的分紅利潤較高，而涉農(nóng)企業(yè)大多擁有方便且優(yōu)惠的貸款渠道，農(nóng)村集體經(jīng)濟的加入反而減少了涉農(nóng)企業(yè)的利潤；二是政府對農(nóng)村集體經(jīng)濟項目資金管理嚴格，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與企業(yè)聯(lián)營，影響到企業(yè)的經(jīng)營管理。

考慮到農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展，投資型集體經(jīng)濟可以設(shè)置一定比例的集體股，用于擴大再生產(chǎn)。一方面，村民得到分紅，收入增加，有利于提高發(fā)展集體經(jīng)濟的信心；另一方面，村集體經(jīng)濟實力增強，有利于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件。把改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與村莊向產(chǎn)村融合和產(chǎn)業(yè)融合轉(zhuǎn)型發(fā)展相聯(lián)系，以此來解決外生發(fā)展模式下村集體代替農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的難題。

5.2 租賃型集體經(jīng)濟

租賃型集體經(jīng)濟屬于內(nèi)生發(fā)展模式。從追求經(jīng)濟效益上看，與投資型集體經(jīng)濟類似，均是最大程度規(guī)避經(jīng)營風險，實現(xiàn)利潤分紅的經(jīng)濟形態(tài)。租賃型集體經(jīng)濟通過股份制改革的路徑，把集體資產(chǎn)折股量化到個人，實現(xiàn)農(nóng)民與集體資產(chǎn)的利益聯(lián)結(jié)，盤活集體資產(chǎn)。典型案例如浙江省平湖市借助接軌上海，大量企業(yè)和人才涌入當?shù)氐臇|風，發(fā)展“集體+農(nóng)戶”模式的“新鄉(xiāng)鄰”公寓項目，農(nóng)戶委托村集體將閑置農(nóng)房統(tǒng)一改造提升后租賃給企業(yè)。企業(yè)租金為4.5 萬～5.0 萬元∕月，農(nóng)戶年租金收益達2.0 萬元以上［17］。租賃型集體經(jīng)濟缺點在于，對區(qū)位條件和當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平要求較高，沒有提高村集體組織農(nóng)民的能力，很難達到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標。對于擁有優(yōu)越區(qū)位條件的農(nóng)村，村集體可以設(shè)置集體股，集體組織出資改善村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)掘本村特有的文化、景觀，著力打造“文旅+租賃”的發(fā)展路徑，調(diào)動農(nóng)民參與發(fā)展新型集體經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性。

5.3 服務(wù)型集體經(jīng)濟

實踐中有2 種服務(wù)型集體經(jīng)濟。一種是外生發(fā)展模式下的集體經(jīng)濟，通過成立股份經(jīng)濟合作社（組織成員主要以村內(nèi)老人為主），依靠政府發(fā)包道路養(yǎng)護、綠化工程、物業(yè)管理等簡單的市政工程項目獲得穩(wěn)定收入。該種集體經(jīng)濟本質(zhì)是把政府財政轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟的經(jīng)營性收入。另一種是內(nèi)生發(fā)展模式下的服務(wù)型集體經(jīng)濟。隨著農(nóng)村市場的不斷完善，農(nóng)民專業(yè)化分工成為必然趨勢，舊的生產(chǎn)資料已不符合逐漸轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化分工農(nóng)民的生產(chǎn)、生活需求。單個農(nóng)戶無法支撐各種服務(wù)生產(chǎn)、生活所需的現(xiàn)代化裝備。內(nèi)生發(fā)展模式下的服務(wù)型集體經(jīng)濟，通過村集體協(xié)調(diào)村民與政府、各經(jīng)營主體之間的關(guān)系，整合、管理政策扶持的資源，改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、引進新生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備，以此提高村民提供生產(chǎn)性服務(wù)的能力。在鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中充分尊重農(nóng)民的主體地位，堅持村民與外來組織共同開發(fā)鄉(xiāng)村資源，保障農(nóng)民享有發(fā)展帶來的權(quán)益。如村集體利用政府扶持資金成立農(nóng)機合作社，允許村民和各經(jīng)營主體以資金、農(nóng)機、土地流轉(zhuǎn)的形式入股合作社，利益分配以按勞分配為主體、多種分配方式并存的形式存在。服務(wù)型集體經(jīng)濟不僅通過提供代耕、代種、代管、代收、代烘等生產(chǎn)服務(wù)增加經(jīng)營性收入，而且土地流轉(zhuǎn)進入合作社，實現(xiàn)了土地的規(guī)?；图s化經(jīng)營，最重要的是村集體在整合內(nèi)外部資源進行鄉(xiāng)村建設(shè)的同時，也提高了自身的發(fā)展能力。

服務(wù)型集體經(jīng)濟優(yōu)點在于不用直接面對市場經(jīng)營風險，且對區(qū)位條件要求不高，對于經(jīng)營性資產(chǎn)缺乏和人才緊缺的傳統(tǒng)農(nóng)村來說，該模式有利于增加農(nóng)民收入、增強農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力和提高農(nóng)民組織化程度。但服務(wù)型集體經(jīng)濟組織需要不斷拓寬生產(chǎn)性服務(wù)范圍、培育職業(yè)農(nóng)民和及時更新農(nóng)業(yè)設(shè)備，以防被市場淘汰。

5.4 經(jīng)營型集體經(jīng)濟

經(jīng)營型集體經(jīng)濟是村集體立足本地優(yōu)勢和資源稟賦，獨立開展經(jīng)營活動的一種經(jīng)濟形態(tài)［18］。經(jīng)營型集體經(jīng)濟立足于產(chǎn)業(yè)振興，積極探索一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，開發(fā)“四荒地”進行種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，推動農(nóng)業(yè)從種養(yǎng)環(huán)節(jié)向農(nóng)產(chǎn)品加工流通等二三產(chǎn)業(yè)延伸。結(jié)合特色旅游發(fā)展概念，打造“綠水青山+鄉(xiāng)村文化+產(chǎn)業(yè)支撐”的發(fā)展路徑，發(fā)展田園養(yǎng)生、研學科普、民宿康養(yǎng)等休閑農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。由于經(jīng)營型集體經(jīng)濟直接面對市場的經(jīng)營風險和投資金額較大，因此，它需要一個能夠?qū)⒏骼鎴F體集合起來的組織結(jié)構(gòu)［15］，并且該模式下鄉(xiāng)村經(jīng)營開發(fā)的過程、選擇、利益都要以本地為主。另外，發(fā)展經(jīng)營型集體經(jīng)濟對當?shù)氐慕煌ê唾Y源條件要求較高，需要黨組織對產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性高的資源進行統(tǒng)籌利用和整體開發(fā)，還要有以職業(yè)經(jīng)理為基礎(chǔ)的專業(yè)化團隊開展運營［19］。

6 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展策略

6.1 增強村集體經(jīng)營外部資源的能力

農(nóng)村稅費改革后，國家對農(nóng)村的補助越來越多，村集體不只要利用外來資源推動集體經(jīng)濟收入的增加，更重要的是增強其“統(tǒng)”的能力，利用自上而下的資源，組織小農(nóng)戶對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，這表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、土地整治等項目實施方面［20］。

6.2 賦予村集體一定權(quán)利

村集體要有能力為農(nóng)戶提供共同生產(chǎn)服務(wù)，就需要被賦予一定的權(quán)利。一是調(diào)整農(nóng)戶土地的權(quán)力；二是向農(nóng)民收費的權(quán)力，這是分配農(nóng)戶的責任與義務(wù)、形成責權(quán)利均衡的重要方面［21］。村集體可以有償回收從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，也可以對向村集體租賃被回收的土地經(jīng)營權(quán)的其他農(nóng)民或經(jīng)營主體收取土地流轉(zhuǎn)費。另外，為了保障農(nóng)民隨時有土地可承包，農(nóng)戶和經(jīng)營主體承包的土地不能對外流轉(zhuǎn)。這既讓村集體有權(quán)調(diào)整土地，實現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營，也讓村集體有能力提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。