姜 濤，冮明鳴

（1.天津方標(biāo)世紀(jì)規(guī)劃建筑設(shè)計有限公司，天津 300000；2.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué) 林學(xué)院，遼寧 沈陽 110866）

隨著我國鄉(xiāng)村振興的全面推進，國土空間規(guī)劃改革的深入落實，國土空間發(fā)展格局逐步確立，在新的國土空間規(guī)劃體系框架中，實用性村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，承擔(dān)著解決村莊空間發(fā)展等實際問題的重任。在國家戰(zhàn)略指導(dǎo)下，實用性村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村空間開發(fā)和保護上已取得一定成效，同時也開始顯現(xiàn)出一些問題和矛盾，究其根本，是村莊規(guī)劃并未全面反映農(nóng)民意愿和村莊發(fā)展需求，造成規(guī)劃和實際情況存在一定偏差。農(nóng)民作為農(nóng)村建設(shè)的主體，規(guī)劃反映農(nóng)民需求尤為關(guān)鍵。村莊規(guī)劃能否符合農(nóng)民意愿和實現(xiàn)農(nóng)民對村莊美好訴求，對村莊規(guī)劃的實用性與實施性也有著很大影響。由于鄉(xiāng)村地區(qū)具有較大地域差異，“十里不同風(fēng)，百里不同俗”導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展呈多樣化與差異化，這決定了村莊規(guī)劃工作需要因地制宜、因村施策，更需要掌握村莊實際情況的村民積極參與規(guī)劃。因此，對實用性村莊規(guī)劃的村民參與進行探究具有一定的現(xiàn)實意義。

1 概念

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景

黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,明確“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡膶嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是基于我國鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)變化、有限的耕地資源、生態(tài)環(huán)境遭受污染、快速城鎮(zhèn)化引起的農(nóng)村地區(qū)衰敗等一系列問題應(yīng)運而生，意在統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局、暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，構(gòu)建新時期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系，具有長遠(yuǎn)的重要性和現(xiàn)實的緊迫性。

1.2 實用性村莊規(guī)劃

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》提出實用性村莊規(guī)劃概念?！皩崱笔腔诖迩f內(nèi)各主體的實際出發(fā)，科學(xué)合理規(guī)劃，以滿足村莊實際發(fā)展需求和解決實際問題；“用”是讓村莊規(guī)劃實現(xiàn)“能用、管用、好用、實用”的核心目標(biāo)，并獲得理想的村莊規(guī)劃效用。實用性村莊規(guī)劃相比傳統(tǒng)村莊規(guī)劃更突出綜合性，注重對國土空間保護和利用的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。在實用性村莊規(guī)劃體系統(tǒng)籌下，村莊的各項規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不但突出了綜合性、系統(tǒng)性，還能夠為空間治理、生態(tài)空間發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活提供有力支撐。

1.3 村民參與規(guī)劃內(nèi)涵

公眾參與自20世紀(jì)80年代引入我國以來得到社會廣泛認(rèn)可，在規(guī)劃層面的公眾參與，則是由2008年實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次確立法律地位和意義。本文所探討的村莊規(guī)劃村民參與是村民通過一定程序或途徑介入到村莊規(guī)劃過程中，并對規(guī)劃實施產(chǎn)生影響的活動，即村民參與也屬公眾參與的一種具體表現(xiàn)形式。

實用性村莊規(guī)劃是以滿足村莊、村民實際需求，解決村莊現(xiàn)實問題為目標(biāo)的規(guī)劃實踐。村莊規(guī)劃要實現(xiàn)理想效果，應(yīng)堅持科學(xué)規(guī)劃、發(fā)揮農(nóng)民的主體作用、專業(yè)人員技術(shù)指導(dǎo)相結(jié)合，充分尊重農(nóng)民意愿，圍繞“建設(shè)什么樣的村莊、怎樣建設(shè)村莊”，引導(dǎo)農(nóng)民獻計獻策、共商共議，積極參與村莊規(guī)劃。

2 村莊規(guī)劃村民參與困難

村莊規(guī)劃村民參與應(yīng)是村民與政府、規(guī)劃設(shè)計單位必要的互動過程。有效的村民參與是增強村莊規(guī)劃建設(shè)實施的重要手段，村民參與應(yīng)滲透在村莊規(guī)劃編制、決策、實施各個階段。目前我國村莊規(guī)劃村民參與仍處在探索階段，且尚存在一些困難，表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 村民被動參與

由于部分以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不高，多數(shù)村莊青壯年人口流失較為嚴(yán)重，村中多以留守中老年為主，導(dǎo)致村莊基層民主建設(shè)薄弱。村莊規(guī)劃建設(shè)過程中村民的“主人翁意識”不強，村民參與意識淡薄，村民參與僅是針對村莊現(xiàn)狀調(diào)研過程中所提出的問題進行回答或者是對發(fā)放的問卷進行填寫，村民的參與往往流于形式，被局限于被動投票、公示等程序。而村莊規(guī)劃仍然是由掌握公共資源的政府主導(dǎo)，村民并沒有機會對規(guī)劃方案產(chǎn)生實質(zhì)性影響，村民參與變成僅有知情權(quán)的象征性參與甚至于旁觀者。

2.2 客觀條件限制

在村莊規(guī)劃過程中，弱勢村民群體往往無法真實、有效的參與到村莊規(guī)劃建設(shè)中，主要歸結(jié)以下幾個原因。一是村莊規(guī)劃的復(fù)雜專業(yè)性要求必須要具備一定的知識儲備和技能才能看懂方案，領(lǐng)會其意圖；二是鄉(xiāng)村受過高等教育青年人群多數(shù)已遷移到城市定居，有初高中教育背景的青壯年也以進城務(wù)工為主，留在村莊的多是文化知識水平缺乏的中老年弱勢群體，他們對村民參與問卷和表格填寫尚存在一定困難，對規(guī)劃圖件和文字內(nèi)容的理解更是力不從心；三是村莊的弱勢群體對于規(guī)劃的意見并不能很好的表達(dá)出來，他們的意見也往往被忽略掉，最終無法形成有效村民參與。

2.3 有限的話語權(quán)

國家賦予了村民自治的權(quán)利，由村民自行決定和管理相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)。然而在村莊規(guī)劃實踐中，村莊內(nèi)部決策事務(wù)往往是由政府決策者主導(dǎo)，村民意見常常被忽略，無法真正影響到?jīng)Q策。在村莊規(guī)劃決策階段的村民參與卻存在政府管控權(quán)限過大，包辦村莊規(guī)劃決策事務(wù)的問題。在村莊規(guī)劃實施階段，由于村民的話語權(quán)較弱，參與內(nèi)容相對片面單一，導(dǎo)致看似做出了內(nèi)容完善的村莊規(guī)劃，由于沒有了解到村民的真實想法，規(guī)劃也不能達(dá)到理想的指導(dǎo)建設(shè)的效果。

2.4 監(jiān)督機制缺乏

村莊規(guī)劃的實施是一個長期性、階段性和動態(tài)性的過程，在這個動態(tài)過程中必要的公眾監(jiān)督和制約可以避免職權(quán)濫用和腐敗行為的出現(xiàn)。由于村莊規(guī)劃實施過程中缺乏有效的村民監(jiān)督體系，村莊規(guī)劃村民參與程序缺少指導(dǎo)，村民參與質(zhì)量缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，村民意見的落實缺失必要監(jiān)督，導(dǎo)致村莊規(guī)劃實施和管理過程中損害村民切身利益的行為時有發(fā)生。所以，建立完善的村莊規(guī)劃村民監(jiān)督體系是村民參與權(quán)利的有效法律保障。

2.5 制度保障不足

由于村莊規(guī)劃村民參與的具體內(nèi)容、參與范圍、形式和途徑等尚缺乏程序性規(guī)范，村民參與制度并未真正建立起來，村民參與制度保障仍然不足。因此，研究村莊規(guī)劃中的村民參與程序，建立村莊規(guī)劃從決策到實施的完善的村民參與體系，有助于村莊規(guī)劃的落地與實施。同時，根據(jù)實踐經(jīng)驗，目前村莊社會基層組織作用和能力也未得到充分發(fā)揮，村民多是以個人形式參與村莊規(guī)劃，參與層次不高，村民在社會組織上和規(guī)劃技術(shù)上仍處于劣勢地位，因此，建設(shè)完善的社會組織結(jié)構(gòu)也更有助于保證村民的有效參與。

3 幾點建議

3.1 激發(fā)村民參與熱情

村民應(yīng)是村莊規(guī)劃的核心，如何引導(dǎo)村民積極主動參與到規(guī)劃中才是村莊規(guī)劃是否有用、能用、好用的關(guān)鍵。想要村民參與規(guī)劃變被動為主動，一是要讓村民有能力參與。這需要通過系統(tǒng)培訓(xùn)，讓村民真實了解、理解規(guī)劃，提升村民參與興趣，讓他們切實體會參與規(guī)劃對村莊建設(shè)的重要性。二是在與村民溝通中，政府或規(guī)劃師應(yīng)避免晦澀難懂的專業(yè)語言，采用簡單、通俗、易懂的表達(dá)方式進行溝通交流，保證村民真正清晰規(guī)劃意圖。三是改良模式化的調(diào)查問卷，應(yīng)更多聚焦村民關(guān)心的方面，根據(jù)村莊和當(dāng)?shù)刈陨戆l(fā)展特點，差異化選擇調(diào)查和訪談內(nèi)容，保證收集到村莊和村民實際存在的問題及真實需求。四是政府部門通過政策和資金方面導(dǎo)向，有意識地激發(fā)村民參與主動性，發(fā)揮村民在規(guī)劃中的主體作用。

3.2 強化全過程參與

村莊規(guī)劃村民參與應(yīng)貫穿規(guī)劃全過程。村莊規(guī)劃全過程主要包括村莊規(guī)劃決策、編制和實施三個階段。應(yīng)根據(jù)各階段的不同特點制定適宜的村民參與方式，并形成完整統(tǒng)一的村民參與的程序性設(shè)計。前期要預(yù)先公布村莊規(guī)劃全過程參與的村民參與方式和流程；村莊規(guī)劃決策階段，為保障村民的知情權(quán)，通過定期信息公開的方式，公布村莊規(guī)劃的立項情況。在確定村莊規(guī)劃目標(biāo)時，要充分尊重村民的意愿，將村民關(guān)注、關(guān)心的問題作為重點規(guī)劃目標(biāo)。編制階段，村委會和村民組織協(xié)助做好編制工作，鼓勵村民獻計獻策，引導(dǎo)村民主動積極參與。實施階段，建立村莊建設(shè)監(jiān)督機制，村委會負(fù)責(zé)定期向村民或村民代表大會匯報進展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以村民的參與程度和滿意度作為考核指標(biāo)定期抽查村莊建設(shè)實施情況，并對村民意見采納情況形成系統(tǒng)反饋和回應(yīng)。

3.3 提升鄉(xiāng)村規(guī)劃師服務(wù)

目前全國各地已逐步建立起了鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度。鄉(xiāng)村規(guī)劃師要對村莊發(fā)展定位、整體布局、規(guī)劃思路、實施措施等規(guī)劃內(nèi)容提出意見與建議；要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府宣傳引導(dǎo)和組織編制村莊規(guī)劃，提出具體的規(guī)劃編制要求；要跟蹤村莊規(guī)劃實施的情況，及時掌握規(guī)劃沖突與矛盾，并進行有效指導(dǎo)和處理；在村莊規(guī)劃過程中可采取“陪伴式規(guī)劃”協(xié)助村民完成村民參與；要隨時跟蹤村莊規(guī)劃中村民意見的落實情況，并對政府主管部門和村委會反饋意見與建議。由于村莊事務(wù)往往復(fù)雜多變，這就要求鄉(xiāng)村規(guī)劃師花更多的精力去與村民交流、引導(dǎo)和互動，為村民能夠看懂、聽懂、認(rèn)清規(guī)劃做好全面跟蹤服務(wù)，以提升村民參與的效率。

3.4 夯實制度保障

我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立規(guī)劃公眾參與的法律地位，但并未制定規(guī)劃公眾參與的具體實施細(xì)則，僅規(guī)定村莊規(guī)劃應(yīng)“尊重村民意愿”和“經(jīng)過村民大會和村民代表大會同意”，對村莊規(guī)劃公眾參與內(nèi)容、形式、程序和方法等內(nèi)容并未做明確規(guī)定。因此，要實現(xiàn)村莊規(guī)劃村民參與效用，村民參與規(guī)劃首先也要有法律支撐，強化村民參與規(guī)劃權(quán)利的保護。同時，各地方要根據(jù)自身發(fā)展階段和特點細(xì)化村民參與具體工作流程、參與形式和方法，為組織農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)提供政策依據(jù)和行動指引，更要為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)，加強政策保障和要素支撐。