□廖嗨烽，馬晨光，朱麗羽

（中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，北京 100120）

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署?！笆奈濉睍r期是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)力期，也是國家“三農(nóng)”工作的重點，而產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的土地保障則是產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要核心。

1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的現(xiàn)實矛盾

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地的自然特性和經(jīng)濟(jì)特性息息相關(guān)，也決定了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與工業(yè)生產(chǎn)相比具有較強(qiáng)的特殊性。

同時，我國土地基本制度和相關(guān)政策安排，決定了現(xiàn)階段我國土地的基本利用形式和供給現(xiàn)狀。結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，在產(chǎn)業(yè)用地方面主要存在以下幾點矛盾。

1.1 土地需求量激增與粗放管理利用之間的矛盾

我國現(xiàn)有的土地類型主要有三大類型，六種利用形式。第一類是集體農(nóng)地，又分為耕地（灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地）、林地、低丘緩坡地；第二類是集體建設(shè)用地，分為集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、公益性公共設(shè)施用地；第三類是集體未利用地，主要是一些荒山、荒溝、荒丘、荒灘等。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，不論是單一產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，還是一二三產(chǎn)業(yè)融合過程中新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，都需要鄉(xiāng)村提供大量土地，致使農(nóng)村用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)建設(shè)的土地需求量激增。但同時又存在一些地區(qū)土地大面積閑置甚至撂荒的現(xiàn)象，致使土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。總體來看，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展土地需求中，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地既有農(nóng)業(yè)用地，也有非農(nóng)建設(shè)用地，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地難主要是非農(nóng)用地獲得難，即以建設(shè)用地供給不足的矛盾最為凸顯。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展需要土地建廠房，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展需要土地建停車場等等，都需要大量建設(shè)用地的供給[1]。甚至有觀點認(rèn)為“農(nóng)村沒有集體建設(shè)用地，鄉(xiāng)村振興的任何項目都落不了地”。雖然2020 年1 月新修訂實施的《中華人民共和國土地管理法》，擴(kuò)大了集體建設(shè)用地的使用范圍和方式，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展實踐中集體建設(shè)用地依然供給不足，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的地區(qū)，出現(xiàn)了建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張的現(xiàn)象，違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重，比如私自占用土地而沒有土地審批流程；宅基地建設(shè)超標(biāo)；部分鄉(xiāng)村經(jīng)營性土地被私租、私轉(zhuǎn)、私賣或以租代賣等。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求與部分地區(qū)粗放管理的現(xiàn)狀之間，存在著明顯的不適應(yīng)。尤其是如何制定出符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實需求、符合區(qū)域發(fā)展差異的建設(shè)用地政策安排，最大限度盤活農(nóng)村集體建設(shè)土地，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力保障是這一矛盾的核心所在。而針對農(nóng)村土地的政策安排不能僅僅限于在農(nóng)村范圍來探討，應(yīng)融入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角，更需符合國家整體發(fā)展戰(zhàn)略安排。

值得期待的是，2022 年1 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，旨在進(jìn)一步破除阻礙要素（土地、勞動力、資本、技術(shù)）自主有序流動的體制機(jī)制障礙，并提到“支持探索土地管理制度改革，鼓勵優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式，推動以市場化方式盤活存量用地”，這也意味著我國土地政策存在進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整的空間和可能性。

1.2 土地集中高效利用與細(xì)碎化分布之間的矛盾

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程下，農(nóng)村土地集中高效利用是發(fā)展大趨勢。而日益凸顯的土地細(xì)碎化問題對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。我國許多地區(qū)，尤其是山區(qū)，土地細(xì)碎化分布和分散經(jīng)營的現(xiàn)象仍然大量存在。造成我國土地細(xì)碎化分布的成因，不僅有地形、地貌等自然條件的因素，還有政策、制度等社會人文因素的影響。雖然已有研究認(rèn)為土地細(xì)碎化具有促進(jìn)多元化種植、降低生產(chǎn)風(fēng)險和縮小農(nóng)民收入差距等正面影響，但是越來越多研究認(rèn)為土地細(xì)碎化在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的負(fù)面作用更加凸顯，直接影響了我國土地資源的集中高效利用，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中的重要障礙。針對這一現(xiàn)實矛盾，土地流轉(zhuǎn)、土地整治和土地調(diào)整成為三大解決之道[3]。這三大措施很大程度上緩解了土地細(xì)碎化分布與土地資源集中利用之間的矛盾，但也各自存在一些問題。

首先，土地流轉(zhuǎn)存在出租、股份合作等多種形式，是滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的常見模式。在實際產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，利用土地流轉(zhuǎn)尤其是出租承包的方式發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，不僅面臨著與單個農(nóng)戶打交道交易費(fèi)用成本過高的問題，還存在土地租金成本高昂的問題，從而給農(nóng)業(yè)企業(yè)帶來巨大的成本壓力。且流轉(zhuǎn)到大量土地的農(nóng)戶或企業(yè)，難以長期保證經(jīng)營質(zhì)量，一旦無法及時支付土地租金，則容易引發(fā)鄉(xiāng)土社會治理問題。其次，土地整治是從工程技術(shù)的角度對土地細(xì)碎化問題進(jìn)行破解，也是緩解土地集中利用與細(xì)碎化分布矛盾的重要途徑。但是土地整治無論從技術(shù)上，還是從資金上都對村組集體提出了較高的要求。具體操作層面，項目管理體制不健全、農(nóng)民參與機(jī)制缺失等，均造成土地整治在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用還并未顯現(xiàn)。再次，土地調(diào)整的思路是從調(diào)整農(nóng)村細(xì)碎的產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)，旨在對土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行重新配置。尤其在新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，一些地區(qū)開始針對土地等資源型資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，比如陜西榆陽地區(qū)就通過整村治理、消除地差、互換并地，推行“一戶一田”，有效破解了產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中耕地細(xì)碎化問題；白舍牛灘村改革前有392.6 hm2耕地，戶均耕地10.8 塊，每戶最多15 塊，最少8 塊。在當(dāng)?shù)赝菩小耙粦粢惶铩焙?，耕地面積約達(dá)475 hm2，地塊由368 塊變?yōu)?1 塊，單塊最大14 hm2，最小2 hm2，為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)和機(jī)械化耕種提供了便利，有效節(jié)約了勞動力資源，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

1.3 土地用途管制與產(chǎn)業(yè)融合過程中土地混合利用之間的矛盾

隨著鄉(xiāng)村振興的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程逐步加快，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合已成為發(fā)展大趨勢。尤其在產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)，一大批新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式將不斷涌現(xiàn)，如休閑農(nóng)業(yè)、餐飲民宿、文化體驗、電子商務(wù)等，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、深加工、倉儲物流等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，都將帶來農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的混合利用。以蘋果產(chǎn)業(yè)為例，單一的蘋果種植環(huán)節(jié)難以推動產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，只有在蘋果產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展其他林下經(jīng)濟(jì)、庭院經(jīng)濟(jì)，豐富產(chǎn)業(yè)鏈，同時圍繞蘋果產(chǎn)業(yè)開展蘋果特色旅游、康養(yǎng)等高端服務(wù)業(yè)，才能在豐富產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的基礎(chǔ)上提升蘋果產(chǎn)業(yè)的整體競爭實力和附加值。因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展趨勢，不可避免帶來農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的混合利用，而單一性的土地用途管制將帶來發(fā)展上的障礙。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐中為緩解這一矛盾，部分地區(qū)已開始進(jìn)行一些有益嘗試。比如，改變傳統(tǒng)以宗地為基本單位的塊狀供地為點狀供地，旨在對同一項目內(nèi)建設(shè)用地和生態(tài)保留地實行分類管理。即對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，不適合成片開發(fā)建設(shè)的地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)按照“建筑物占地面積”計算，建設(shè)用地布局表現(xiàn)為“零星、分散”的點狀使用，報批方式為“建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少”[4]。

豐富的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)將對土地要素供給提出新的要求，在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中，為保障土地要素供給，農(nóng)村閑置宅基地整治、依法依規(guī)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是目前常見的三大措施。然而，創(chuàng)新建立多元化的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式，支持發(fā)展多種新業(yè)態(tài)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供基礎(chǔ)用地保障，還具有較大的研究空間。

1.4 土地規(guī)?；?jīng)營與土地資源被破壞之間的矛盾

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開土地，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)不可避免地占用大量土地資源。

一方面，土地規(guī)模化經(jīng)營致使農(nóng)業(yè)面源污染的風(fēng)險劇增，出現(xiàn)“負(fù)外部性”?；?、農(nóng)藥和農(nóng)膜的使用量驟增，增加了農(nóng)業(yè)面源污染的風(fēng)險。另一方面，當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地體量大、粗放利用、低效、布局散亂，很大程度上造成了土地資源的浪費(fèi)和破壞。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地需求應(yīng)立足于現(xiàn)有建設(shè)用地的挖掘潛力，同時重視對土地利用的潛在風(fēng)險評估，堅決遵循“兩個最嚴(yán)格”原則，即堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，不斷提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約節(jié)約利用水平。對于部分區(qū)域通過“增減掛鉤”思路解決建設(shè)用地區(qū)位的情況，耕地占補(bǔ)需進(jìn)行數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的全方位占補(bǔ)。另外，對于臨時建設(shè)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，則應(yīng)盡量不破壞耕作層，以繼續(xù)保留耕地生產(chǎn)功能為宜，不直接在地面上建設(shè)，不使用水泥硬化，利用支撐架空建設(shè)或用磚塊覆蓋。

2 “三位一體”機(jī)制破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地障礙

2.1 行政機(jī)制：加強(qiáng)土地整治，建立多元化的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式

實踐證明土地整治在保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地中具有強(qiáng)大生命力，是有效的土地資源滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的最重要路徑[5]。

首先，在土地整治過程中，以行政力量推動基層土地利用規(guī)劃編制，推進(jìn)“田、水、路、林、村”等綜合整治，改善用地條件。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實和未來需求，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地布局，既保障現(xiàn)階段的農(nóng)村建設(shè)用地需求，也為將來發(fā)展預(yù)留彈性規(guī)?？臻g。其次，土地整治應(yīng)以特色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，在整治理念上充分遵循產(chǎn)業(yè)融合，在整治目標(biāo)、重點、技術(shù)和運(yùn)作模式上與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)和功能相匹配，避免變?yōu)椤懊利惪招拇濉?。再次，土地整治還需要充分挖掘土地的生態(tài)優(yōu)勢和區(qū)域傳統(tǒng)文化，最大程度上實現(xiàn)土地多功能利用。最后，土地整治需和科技創(chuàng)新相結(jié)合，改變土地整治僅僅停留在挖坑填土階段的狀況，進(jìn)而在土地利用形態(tài)重塑、土壤有機(jī)重構(gòu)、污染土地生態(tài)修復(fù)等方面多下功夫。需要注意的是，土地整治還需與其他配套政策相結(jié)合，特別是如何調(diào)動農(nóng)民的積極性參與到土地整治過程、構(gòu)建項目實施的長效機(jī)制，是實施土地整治的另一項關(guān)鍵內(nèi)容。

利用行政機(jī)制破除鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地障礙的另一思路是建立多元化的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式，既在明確劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的基礎(chǔ)上，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間，也重點在政策層面突破，從而有效緩解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的用地矛盾。2020 年中央一號文件提出，新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，這一措施從源頭增加了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地供給。除此之外，結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地特點，將點狀供地等創(chuàng)新行為納入供地方式。

相較于傳統(tǒng)的塊（片）狀供地，“點狀供地”作為一種新型的土地供應(yīng)方式，可有效降低項目開發(fā)的用地成本，有利于保護(hù)周邊自然生態(tài)環(huán)境，成為統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興項目落地實施的重要手段。因此，國家層面完善點狀供地用地機(jī)制，為中小企業(yè)用地量小、用地分散的情況提供便利，是破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地困境的重要政策保障。

2.2 市場機(jī)制：完善土地流轉(zhuǎn)，建立合理價格

當(dāng)前，在不改變土地利用性質(zhì)的前提下，土地承包經(jīng)營權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。學(xué)界對土地流轉(zhuǎn)市場的困境、原因和改革思路進(jìn)行了系統(tǒng)的闡釋，指出影響土地市場建設(shè)的兩個重要問題，即中介組織缺乏和產(chǎn)權(quán)殘缺。目前全國土地流轉(zhuǎn)的比例占了承包耕地的1/3 以上，但土地流轉(zhuǎn)市場總體上還處于不太規(guī)范、不太成熟的初始階段，各類違約和糾紛問題較為突出，且農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場存在明顯的交易成本，流轉(zhuǎn)市場不完善。

首先，土地市場信息的不完全性和信息不對稱性使得信息搜尋成本很高，阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展。而常見的農(nóng)民自發(fā)分散流轉(zhuǎn)則建立在口頭協(xié)議等基礎(chǔ)上，難以形成有效合約，容易在流轉(zhuǎn)過程中引發(fā)爭議，從而提高合約執(zhí)行成本。為此，通過市場機(jī)制建立信譽(yù)度高、服務(wù)質(zhì)量高的土地流轉(zhuǎn)中介組織，能有效保護(hù)雙方權(quán)益，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。一般情況下，村社組織熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，具有一定的組織能力和動員能力，因此在執(zhí)行中介機(jī)構(gòu)職能時交易成本最低。其次，大部分進(jìn)行流轉(zhuǎn)的地區(qū)都未形成地區(qū)特色價的價格機(jī)制，流轉(zhuǎn)的定價還是處在“一對一”的談判階段，由于價格的不合理而引發(fā)的糾紛也是頻頻出現(xiàn)，故建立專業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格機(jī)制必不可少。另外，還需從農(nóng)民對土地的依存性出發(fā)，從收入、就業(yè)等多方面替代農(nóng)民對土地的功能依賴，為土地進(jìn)入市場提供基礎(chǔ)前提條件和有效保障。

2.3 自組織機(jī)制：堅持“生態(tài)”思維，適度調(diào)整土地

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺不可避免帶來土地需求量的增加，而土地利用方式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式息息相關(guān)。馬克思的產(chǎn)業(yè)演進(jìn)理論有效指導(dǎo)了我國的工業(yè)化和城市化進(jìn)程，也為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)化轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。同時，生態(tài)文明建設(shè)也是我國長期堅持的發(fā)展理念，將生態(tài)文明建設(shè)融入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全過程，實現(xiàn)人與自然和諧共處，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)市場化、規(guī)?；?、資本化向社會化、生態(tài)化、綜合化的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，是生態(tài)文明戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

我國擁有著人與自然和諧發(fā)展的哲學(xué)基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中應(yīng)不斷總結(jié)已有的生態(tài)智慧，以新發(fā)展模式真正融合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩大主題。在世界形勢處于大變局的后疫情時代，農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是對“土地”這一關(guān)鍵生產(chǎn)要素的合理制度安排，是我國有效利用內(nèi)部制度抵御外部風(fēng)險的有效武器。應(yīng)充分利用農(nóng)村集體土地所有制和村民自治制度兩大制度優(yōu)勢，從而最大程度發(fā)揮村集體的功能。

一方面，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模發(fā)展與土地細(xì)碎化分布之間的矛盾，村組集體可借鑒已有區(qū)域開展的“互換并地”“一戶一塊田”“大塊并小塊”“多塊變一塊”等有益探索，調(diào)動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民積極性參與到土地調(diào)整過程中來。另一方面，對于建設(shè)用地供給不足的突出矛盾，既應(yīng)在存量上提高土地利用效率，也應(yīng)通過未利用地轉(zhuǎn)用、廢棄集體公益事業(yè)、公共設(shè)施用地整理并轉(zhuǎn)性的新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地來保障用地需求。

3 結(jié)束語

在國家城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的時代背景下，政府相關(guān)部門需妥善處理其與現(xiàn)代化發(fā)展不相協(xié)調(diào)的部分，尤其是與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不相容的情況下，應(yīng)注意到盲目追求現(xiàn)代化或產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模效應(yīng)過程中潛在的代價和危機(jī)，在土地利用問題上堅持“生態(tài)”思維，從發(fā)展理念上調(diào)整土地利用思路。