摘要：土地流轉市場化能夠有效促進土地流轉效率，實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；⒓s化經營。文章以濟寧市土地流轉市場為研究對象，分析了當前土地流轉市場化發(fā)展困境，比如土地流轉市場化程度低、土地流轉市場不規(guī)范、流轉農戶法律意識淡薄、行政干預過多等問題，阻礙了濟寧市土地流轉市場化發(fā)展，并指出了優(yōu)化路徑，比如完善土地流轉市場基礎設施建設、健全土地流轉市場機制、增強流轉農戶法律意識以及協(xié)調土地流轉中多方主體關系，進而突破土地流轉市場化瓶頸，提高土地流轉效率，助推鄉(xiāng)村全面振興。

關鍵詞：濟寧市；土地流轉；市場化

文章編號：1674-7437（2023）10-0113-03? ? ?中國圖書分類號：F321.1? ? ? 文章標識碼：A

基金項目：濟寧市社會科學規(guī)劃項目“鄉(xiāng)村振興背景下濟寧市農村土地流轉市場化發(fā)展困境與優(yōu)化路徑研究”（23JSGX117）。

作者簡介：張慧（1977-），女，漢族，山東嘉祥人，碩士，副教授，研究方向為土地經濟與土地資源利用。

長期以來，我國農村土地受所有權和使用權分離制度影響，造成土地流轉交易成本過高，難以有效配置農地資源。通過延長承包期、土地確權及三權分置等一系列農地產權制度改革，土地流轉的數(shù)量和質量顯著提高，從而促進了土地流轉市場的發(fā)育。但同時也存在著發(fā)展瓶頸，嚴重阻礙了土地流轉市場的健康發(fā)展。文章以濟寧市為例，對土地流轉市場化發(fā)展瓶頸展開研究，找出優(yōu)化路徑，以期進一步促進土地流轉市場化有序發(fā)展。

1? ?濟寧市農村土地流轉市場現(xiàn)狀

1.1? ?流轉規(guī)模

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出、農村土地“三權分置”的順利推進以及農業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模化的推行，濟寧市政府大力推進農村土地流轉，土地流轉規(guī)模逐年穩(wěn)步上升。截至2021年底，濟寧市耕地面積為60.2萬hm2，流轉的耕地為33.4萬hm2。據(jù)統(tǒng)計，2013年濟寧市耕地流轉面積僅為8.3萬hm2，到2021年，濟寧市耕地流轉面積增長了3倍多[1]。從農村土地流轉率來看，截至2021年底，濟寧市土地流轉率達到55.43%，山東省土地流轉率達到46%，超過全省接近10個百分點[1]。濟寧市加快推動一二三產業(yè)融合發(fā)展，為實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、集約化經營打下良好基礎，進一步助力鄉(xiāng)村振興。

1.2? ?流轉主體與流轉模式

一是政府主導模式。主要依靠政府制定的優(yōu)惠政策，鼓勵農民將閑置耕地流轉、以促進適度規(guī)?；洜I。比如曲阜市尼山鎮(zhèn)政府引導當?shù)剞r民將閑置土地流轉給農業(yè)公司和種植大戶，大力發(fā)展有機蔬菜規(guī)模化經營，全鎮(zhèn)流轉土地0.17萬hm2，占承包耕地面積的43.1%。二是大戶模范帶頭模式。濟寧市種植大戶眾多，數(shù)量超過了5 000 家，利用流轉土地種植面積達到了6.67萬hm2以上。比如，兗州區(qū)小孟鎮(zhèn)的種植大戶承包40hm2土地，利用物聯(lián)網(wǎng)技術和機械化種植小麥，獲得大豐收，降低了成本，提高了利潤。三是專業(yè)合作社經營模式。專業(yè)合作社是為家庭聯(lián)產承包土地的農戶服務的，主要為農戶提供種植、加工、銷售、運輸、存儲和信息咨詢等方面的服務，便于農戶之間相互合作、互惠互利。截至2021年底，濟寧市農民專業(yè)合作社達到19 338個。例如，鄒城市中心店鎮(zhèn)福美來草莓種植專業(yè)合作社，跨村流轉土地66.7hm2，實行“集體經營、農戶承包、合作社統(tǒng)一管理”模式，專業(yè)種植草莓、葡萄等水果，盤活了閑置土地，農民收入也明顯提高。四是家庭農場經營模式。這種模式是以農戶家庭成員為勞動主力，通過流轉土地實現(xiàn)規(guī)模化，集約化經營，一般流轉本村土地的情況較多，可以降低生產成本，提高利潤。2021年底，濟寧市家庭農場達到6 150家，經營流轉土地面積達到3.3萬hm2以上，其中51家被評為省級示范農場[1]。

1.3? ?土地流轉合同狀況

簽訂土地流轉合同在土地流轉交易中發(fā)揮著至關重要作用，不但能規(guī)范土地流轉交易的流程，還能保護土地流轉中流出主體和流入主體的合法權益，避免產生不必要的糾紛，另外便于對土地流轉交易信息進行記錄、匯總和管理。從濟寧市土地流轉面積和土地流轉簽訂合同來看，2013到2021年底，濟寧市土地流轉面積從8.3萬hm2增長到33.4萬hm2，土地流轉合同簽訂數(shù)量平均下降5.6%，全市簽訂合同的土地流轉面積卻逐年上升，2021年底達到10.8萬hm2，有83%的合同使用了山東省統(tǒng)一的土地流轉合同并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)基層部門備案。2013到2021年底，每份簽訂的土地流轉合同面積增長率為7.6%，雖然合同簽訂份數(shù)減少，但是簽訂合同的土地流轉面積在不斷增加，表明土地流轉規(guī)模不斷增大，不斷向農業(yè)規(guī)?；洜I推進[1]。土地流轉合同的簽訂有效保護了交易雙方的合法權益，并避免了矛盾糾紛。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農業(yè)的大力推進，在土地流轉交易平臺的交易量不斷增大，其中2021年濟寧市農村土地流轉網(wǎng)簽合同占總合同的33.7%，說明農村土地流轉交易市場發(fā)揮了重要作用。

1.4? ?土地流轉服務機構建設狀況

隨著農村土地流轉規(guī)模的不斷擴大以及土地流轉市場交易的需要，濟寧市農業(yè)部門相繼一系列土地流轉服務法規(guī)文件，如《濟寧市農村土地流轉規(guī)劃管理和服務實施意見》等規(guī)范性文件，逐步建立起縣鄉(xiāng)村三級土地流轉服務平臺。據(jù)統(tǒng)計，目前濟寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務中心實現(xiàn)全覆蓋，全市12個縣市區(qū)成立了縣級農村產權流轉交易服務中心，138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉服務中心，全市共有農村土地流轉服務組織159個，為濟寧市農村土地流轉市場化運作提供了交易平臺。

2? ?土地流轉市場化面臨的困境

濟寧市農村土地流轉規(guī)模和流轉率在全省名列前茅，超出了全省平均水平。但是隨著土地流轉市場的逐漸發(fā)展，政府的過度引導對農村土地資源的最優(yōu)配置以及利用效率有不利影響。

2.1? ?土地流轉市場化程度低

通過走訪樣本點發(fā)現(xiàn)，盡管濟寧市農村土地流轉規(guī)模較大和流轉率較高，但大部分都是在政府引導下進行的，通過市場交易的較少。目前，我國處于社會主義市場經濟體制，市場對于社會資源的配置起著決定性作用，但實際上農村土地資源的配置市場發(fā)揮的作用卻比較弱。土地流轉市場化程度低的主要表現(xiàn)：一是農村土地流轉市場基礎設施不完善。比如組織土地流轉交易的中介或服務中心太少，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個土地流轉服務機構，農村土地估價、仲裁機構、登記處、土地流轉中介機構等非常少，往往都是政府管理的，具有一定的行政管理性質，不像城市房地產交易的中介及相關服務機構遍地開花，所以城市的房地產交易比較自由和繁榮，反觀農村土地流轉市場資源有限。二是供需雙方信息不透明。在農村土地流轉中流轉主體一般都是老人，不知道如何將自己流轉的土地信息發(fā)布到市場中，由于土地流轉服務機構較少，老人不懂得如何利用網(wǎng)絡土地流轉平臺，導致供應方信息很難發(fā)出，即便有種植大戶或者農業(yè)公司想要租地，也無法得知供應信息，導致土地流轉交易受阻[2]。

2.2? ?土地流轉市場運行不規(guī)范

經走訪調查發(fā)現(xiàn)，濟寧市各縣市區(qū)樣本點農村土地流轉市場運行不規(guī)范，存在諸多問題。一方面對于小面積零碎土地的流轉，一般是村內農戶之間私下進行交易，并沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務部門進行登記備案，不便于土地流轉市場的管理。對于大面積的土地流轉，一般都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務部門進行登記備案，能夠保護交易雙方的權益。有時需要大面積連片經營的種植大戶或者農業(yè)公司，想要流轉大面積連片的土地，由于沒有健全專門的土地評估和測繪機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務部門無法對流轉土地的地理坐標進行精準定位，導致這些種植大戶或者農業(yè)公司很難流轉到大面積連片的耕地，造成土地生產率下降，嚴重影響經營效益。另一方面，沒有健全土地流轉價格評估機制，土地流轉價格不透明、不公開，加上區(qū)位影響和土地肥力高低不同，導致各村的土地流轉價格不同[3]。由于沒有健全土地流轉價格評估機制，加上供需雙方信息不透明，導致土地流轉價格有時偏離市場價格，造成價格過低、農戶利益受損，價格過高、租戶利益受損。

2.3? ?土地流轉農戶法律意識淡薄

經樣本點村走訪調查，村內的土地流轉絕大多數(shù)都是農戶之間私下交易，很少簽訂合同，一般都是口頭協(xié)議，比如流轉年限、流轉價格、種植作物種類、流轉地塊面積、位置等通過口頭協(xié)議成交。但是在流轉期間一旦有一方違反口頭協(xié)議，造成糾紛，無法得到法律制裁或保護，無法保障交易雙方的合法權益及履行各自義務。即便有些農戶簽訂了土地流轉合同，由于流轉農戶年齡偏大，文化程度低，缺乏法律意識，土地流轉合同比較簡易，在流轉過程中一旦產生矛盾，難以保障農戶權益。

2.4? ?行政干預過多

在政府的引導下，濟寧市農村土地流轉規(guī)模和流轉率逐年上升，土地流轉面積從2013年的8.3萬hm2增長到2021年33.4萬hm2，增長了3倍[1]。由此可見，政府的引導工作對于農村土地流轉發(fā)揮著至關重要的作用。但是由于政府包攬?zhí)?，對土地流轉市場造成一定的副作用。比如，有些農戶對政府引導的土地流轉工作不滿意，這是因為政府在引導土地流轉的同時沒有兼顧農戶的意愿，有的甚至強制農戶流轉土地。土地流轉市場是自由交易為基礎的，如果出現(xiàn)了政府過多介入土地流轉交易，就會破壞土地流轉市場機制。另外，對于流入主體的種植大戶或農業(yè)公司，想要流轉大面積連片耕地進行種植經營，但是由于政府對流轉土地進行計劃配置，導致這些流入主體無法租到滿意的大面積連片耕地，嚴重干擾了農村土地流轉市場。

3? ?優(yōu)化路徑

濟寧市農村土地流轉市場化發(fā)展過程中面臨的諸多困境，嚴重制約了土地流轉市場健康有序地發(fā)展。在市場經濟體制中，市場對社會資源的配置起著決定性作用，才能實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置。同樣，只有市場才能對土地資源實現(xiàn)最優(yōu)配置，擺脫困境的制約，探索優(yōu)化路徑尤為重要。

3.1? ?完善土地流轉市場配套建設

第一，增設農村土地流轉交易的中介或服務中心，農村土地流轉市場化離不開中介組織作為媒介，中介組織能夠為交易雙方提供信息，使土地流轉信息公開化、透明化，并且在中介的組織下簽訂土地流轉合同，能夠使交易雙方增強信任感，充分保護雙方的權益、減少糾紛。第二，建立農村土地流轉估價機構。經調查，濟寧市農村土地流轉價格一般都是每年15 000元/hm2。不分土地肥力高低或者區(qū)位好壞，顯然違背了市場機制。價格是市場機制的基礎，對調節(jié)供需平衡起著至關重要的作用。所以，評估土地價格能夠有效促進土地流轉市場供需平衡，可以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立一個農村土地估價機構[4]。第三，建立農村土地流轉仲裁機構。由于農戶文化程度低、法律意識淡薄，在土地流轉中一旦出現(xiàn)糾紛，不懂得拿起法律武器維護自身權益。仲裁機構可以為農戶宣傳有關法律知識，農戶可以在出現(xiàn)土地流轉糾紛時求助于仲裁機構保障自身合法權益。

3.2? ?健全土地流轉市場機制，增強農戶法律意識

健全土地流轉市場機制是實現(xiàn)農地資源有效配置的基礎。加強土地流轉交易監(jiān)管，比如流轉土地的登記備案、合同簽訂、公平交易等；提高土地流轉市場透明度，比如土地流轉供需信息、交易價格等；調解土地流轉過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，保障交易雙方的合法權益；確保土地流轉市場公平競爭，加強土地流轉市場價格監(jiān)管，防止出現(xiàn)惡意壓價或哄抬價格，及時發(fā)現(xiàn)和解決價格波動，保障土地流轉市場穩(wěn)定發(fā)展[5]。

要增強土地流轉農戶的法律意識，提高農戶在土地流轉過程中知法尊法、依法維權的意識。建立法律培訓組織，定期給農戶宣傳法律知識，比如利用生動有趣的案例講解土地產權、如何簽訂有效合同等問題，以增強農戶的法律意識；開辦法律培訓班或座談會，加強農戶對各種合同、土地流轉、勞動合同等方面的素養(yǎng)。另外，要統(tǒng)一制定土地流轉合同模板，在合同中清晰標明交易雙方的權益和義務，以減少土地流轉中的糾紛。

3.3? ?協(xié)調土地流轉中多方主體關系

一是構建社會化綜合服務體系。社會化綜合服務體系可以為土地流轉中的農民提供信息溝通、委托流轉等服務，是流轉市場平臺的支撐，讓農民能夠承擔作為土地流轉方的責任，同時讓承包方在土地流轉時提高信任度，防止層層轉包從中牟利。二是堅持“農民唱主角”。以農民需求為導向、以農民參與為方法、以農民滿意為追求，形成約束行政過度干預土地流轉市場的機制，讓農民成為土地流轉的直接參與者、最大受益者、堅定支持者。農民可作為監(jiān)督方監(jiān)督政府，遇到違法或違背農民意愿的行為，可以由第三方平臺進行協(xié)調處理。

4? ?結束語

在鄉(xiāng)村振興背景下，我國亟須通過土地流轉促進農業(yè)適度規(guī)?；a，達到耕地資源的合理利用，提高農業(yè)現(xiàn)代化水平和農民收入[6]。濟寧市當前土地流轉市場化發(fā)展困境主要在于土地流轉市場化程度低、市場不規(guī)范、農戶法律意識淡薄以及行政干預過多，通過完善土地流轉市場基礎設施建設、健全土地流轉市場機制、增強農戶法律意識、協(xié)調土地流轉中多方主體關系，可以為濟寧市實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化目標、找到土地流轉市場化的發(fā)展出路。

參考文獻：

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[2]封玫，邱國良.農村土地流轉市場的關系邏輯及其再生產機制 [J].求實.2020（02）：100-108+112.

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[6]劉寶磊.鄉(xiāng)村振興背景下農村土地流轉市場化發(fā)展的困境與出路[J].南方農機，2020，51（09）：55.