田 宇，范海燕，侯文萱

（1.海河水利委員會通訊中心，天津 300170；2.正定縣人民檢察院，河北 石家莊 050061）

數(shù)據(jù)顯示，2021年全國范圍共拆解非法采砂船舶1559 艘，整改長江干流違法違規(guī)岸線利用項目2441 個，清理整治長江干流及洞庭湖、鄱陽湖非法矮圍，恢復水域面積4533.3 hm2，核定黃河及重要支流岸線違法違規(guī)項目1643個，完成水土流失治理面積6.2 萬km2，依法查處違法違規(guī)項目2.4 萬個，修復減水河段多于9 萬km，累計退出小水電站3500多座[1]?？傮w來看，通過水政執(zhí)法工作的持續(xù)推進，水旱災害防御、水資源節(jié)約保護、河湖治理保護等領域持續(xù)向好[2]。但考慮到我國流域面積廣、流域內經濟發(fā)展不均衡、水政執(zhí)法人力資源匱乏等現(xiàn)實情況，引入外部監(jiān)督力量、構建符合水利管理特點的公益訴訟制度勢在必行。

為此，水利部與最高人民檢察院于2022年2 月舉行座談會，就建立“水行政執(zhí)法+檢察公益訴訟”協(xié)作機制進行座談。李國英部長和張雪樵副檢察長均表示，要在總結過往經驗的基礎上，積極探索、建立具有水利特色的公益訴訟制度[2]。

1 民事公益訴訟懲罰性賠償制度的發(fā)展歷程

1.1 政策推動，涉水案件納入公益訴訟受案范圍

2014年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》指出，由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設，因此應當探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

2015年7 月，全國人民代表大會常務委員會授權最高人民檢察院在13 個省、自治區(qū)、直轄市就生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全4 個領域開展為期2 a 的公益訴訟試點工作。最高人民檢察院、最高人民法院先后出臺多個司法解釋，在程序上保障試點工作的順利推進。

2019年9月，中共中央印發(fā)《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，明確要求檢察機關積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權益保護、個人信息保護、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件，總結實踐經驗，完善相關立法。

2021年5 月17 日，最高人民檢察院、水利部聯(lián)合發(fā)布《關于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》（以下簡稱《意見》），將水旱災害防御、水資源管理、河湖管理、水利工程管理、水土保持等領域納入公益訴訟受案范圍，形成水利公益訴訟“5+N”格局。

1.2 法律移植，懲罰性賠償制度的中國化

懲罰性賠償制度是典型的法律移植的產物。美國被公認為當今世界范圍內懲罰性賠償制度適用最為廣泛、影響最為深遠的國家。目前，美國各州雖對懲罰性賠償?shù)墓δ苋源嬖谝欢ǚ制?，但在立法層面均承認該制度在侵權案件中的法律地位[3]。相比而言，大陸法系國家大多注重公法與私法的體系性差異，嚴格將懲罰功能排除在私法領域之外，因此在法理上對懲罰性賠償?shù)倪m用持消極態(tài)度[4]。

20 世紀90年代，在改革開放的大背景下，中國經濟得到迅猛發(fā)展，以東南沿海地區(qū)為代表的商品制造業(yè)迎來前所未有的機遇。受制于當時的法制化水平，產品責任問題成為市場發(fā)展的嚴重阻礙。1993年，《中華人民共和國消費者權益保護法》引入懲罰性賠償制度，實現(xiàn)立法層面的首次回應。但是，從具體司法實踐與其他立法的后續(xù)跟進態(tài)勢來看，懲罰性賠償?shù)闹贫葍r值并未得到充分重視。

經過20 a 的發(fā)展，我國經濟與社會領域的嶄新問題再次喚醒懲罰性賠償制度。2013年起，懲罰性賠償陸續(xù)被寫入《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國反不正當競爭法》和《中華人民共和國藥品管理法》等。2020年出臺的《中華人民共和國民法典》在民事責任承擔方式方面對前述立法中有關懲罰性賠償?shù)囊?guī)定再次予以確認，并通過具體條文將該制度全面引入知識產權和生態(tài)環(huán)境保護領域。配合最高人民法院發(fā)布的多個司法解釋性文件，我國目前已形成包括產品服務、食藥安全、知識產權、生態(tài)環(huán)境在內的四大適用懲罰性賠償領域。

1.3 彼此結合，構建具有中國特色的民事公益訴訟制度

從適用領域來看，公益訴訟制度和懲罰性賠償制度在食藥安全和生態(tài)環(huán)境保護等領域存在交叉重合，理應能夠順利銜接。但是，從法律分類上來講，公益訴訟制度屬于程序法范疇，而懲罰性賠償制度則被歸于實體法，二者不屬同一法律部門，并不“當然”融貫。另外，懲罰性賠償制度在法理上被公認為僅適用于侵權責任等私法領域，而公益訴訟制度卻帶有公法的規(guī)制色彩，再加之我國發(fā)起民事公益訴訟的主體往往由檢察機關或行政機關充當，難免讓人產生公、私法不分的體系性責難。

我國的司法實踐也表達著同樣的擔憂。在公益訴訟試點的2 a里，人民法院面對檢察機關提出的懲罰性賠償請求均保持謹慎態(tài)度。在最高人民法院發(fā)布的指導性案例中，德州市中院認為“環(huán)境民事公益訴訟司法解釋中并未規(guī)定懲罰性賠償，故原告中華環(huán)保聯(lián)合會該項訴訟請求法律依據(jù)不足，本院不予支持”。

2021年1 月，中共中央在《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》中作出部署，提出“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度，探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度”。至此，2 種制度間的學理沖突得以徹底化解，懲罰性賠償制度也憑借公益訴訟受案范圍的擴大而有了步入各大公益訴訟領域的可能。

2018年9月，格勞博機床（中國）有限公司成為了格勞博集團在中國的總部基地，以其嶄新的身份和面貌立足于中國大連，今后的所有業(yè)務都將以此為出發(fā)點，攜同位于北京和上海的銷售和售后服務分公司，范圍輻射全中國乃至亞洲。

2 涉水民事公益訴訟引入懲罰性賠償制度必要性分析

2.1 水行政機關訴權實現(xiàn)的保障

作為對國家水利行業(yè)負有監(jiān)督管理職責的主體，水行政機關提起民事公益訴訟存在2條路徑，如圖1 所示。首先，《意見》的發(fā)布是在立法上對水行政機關具備《中華人民共和國民事訴訟法》第58 條第一款所規(guī)定的訴訟當事人地位的肯定，代表水行政機關對主動發(fā)現(xiàn)的符合“5+N”受案范圍并調查屬實的線索可以徑行提起民事公益訴訟。其次，當檢察機關作為線索搜集與調查的主體時，水行政機關也可以在檢察機關發(fā)布公告后行使自身的訴權。

圖1 行政機關提起民事公益訴訟的兩大路徑

除了程序法上的認可，水行政機關的訴權行使還同另一個問題直接相關——實體法所規(guī)定的法律責任[5]。在代表國家提起民事公益訴訟的過程中，行政機關所具有的公權力屬性必須服從于民事訴訟的訴訟類型[5]。換言之，民事公益訴訟的訴訟參與人應當符合民法的平等原則，雙方的權利義務關系受民事法律的調整。

《中華人民共和國民法典》規(guī)定主體承擔民事責任的方式包括：①停止侵害；②排除妨礙；③消除危險；④返還財產；⑤恢復原狀；⑥修理、重做、更換；⑦繼續(xù)履行；⑧賠償損失；⑨支付違約金；⑩消除影響、恢復名譽；?賠禮道歉；?法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)?，依照其?guī)定。在司法實踐中，停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失基本窮盡了涉水民事公益訴訟的請求內容，在功能上也僅停留于補償和恢復方面。這樣的定位并未在民事責任層面充分考慮違法者的主觀惡性、行為不法性、道德應受譴責性和損害結果嚴重性等因素，極大地限制了訴訟請求范圍，對水行政機關訴權的完整性造成了實質上的損害。

2.2 水行政保護客體在價值上的公益性體現(xiàn)

我國傳統(tǒng)價值觀認為，公共利益在一般情況下應當優(yōu)先于個體權利得到保護；而在諸多個體權利中，生命健康權則是其他權利的基礎。目前，民事公益訴訟制度與懲罰性賠償制度的融合也僅在生態(tài)環(huán)境保護與食藥安全領域得到立法的明確支持。不同于食藥安全，生態(tài)環(huán)境保護適用懲罰性賠償制度在《中華人民共和國民法典》出臺前并不存在相應的立法傳統(tǒng)，但是審視近年來的立法趨向，將懲罰性賠償制度引入生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟的趨勢已相當明朗。

從訴訟性質上來看，食藥安全民事公益訴訟具有較強的集團訴訟色彩，其目的仍在于保護私主體的權利。相比之下，生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟所保護的客體則更加宏觀和抽象，適用懲罰性賠償?shù)哪康囊哺印肮妗薄?/p>

涉水民事公益訴訟在客體保護方面更趨近于后者?！兑庖姟芬?guī)定的涉水民事公益訴訟“5+N”受案范圍基本圍繞水行政機關的公共職能展開。2022年6月，最高人民檢察院與水利部聯(lián)合發(fā)布的涉水公益訴訟典型案例中，訴訟案也基本指向保障行洪安全、打擊非法取水、保護河道及水利工程設施安全等，關涉國家重大財產與人民生命安全，“公益”屬性尤為突出。

2.3 法律體系在融貫性與完整性上的要求

水行政執(zhí)法的合法性依據(jù)主要來源于《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》等法律法規(guī)。2021年，水行政執(zhí)法共查處水事違法案件2.1 萬件，在一定程度上保障了我國水行政管理事業(yè)的順利開展。但是，若要探究行政處罰是否在水利行業(yè)充分實現(xiàn)對法律體系的填補與銜接的作用，就要帶著問題意識，細致審視統(tǒng)計數(shù)據(jù)下的立法與執(zhí)法現(xiàn)狀[7]。

首先，以河湖為代表的地表水網絡在我國分布較廣。以長江為例，僅干流就長6300 km，流經青海、西藏、四川等11 個省、自治區(qū)和直轄市，這就決定了水行政機關在履行巡查、監(jiān)管等職能時很難滿足全面性與及時性的要求。其次，河湖沿岸各地區(qū)經濟發(fā)展水平差距較為懸殊，對水行政執(zhí)法的經費保障存在較大缺口，這也直接限制著執(zhí)法力量的規(guī)模與水平。再次，我國地下水資源較為匱乏且分布極不均衡，國家也因此制定了最嚴格水資源管理制度，但是從執(zhí)法實踐來看，侵害地下水資源的行為隱蔽性較強，水行政機關由于技術限制很難避免執(zhí)法疏漏，這也間接助長了違法者的僥幸心理。

另外，從立法的角度來看，涉水法律法規(guī)在處罰方面的力度仍然存在欠缺。以罰金為例，《中華人民共和國水土保持法》對違法開展生產建設項目行為的罰金上限為50萬元，而《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水法》的上限更是低至10 萬元。反觀生態(tài)環(huán)境保護領域立法，《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律法規(guī)的罰金上限均在100 萬元量級以上，具有較強的威懾功能。

如果以功能主義分析，構建在民事訴訟上的懲罰性賠償機制可以為行政處罰的懲戒缺位提供一定的補充。王利明教授也認為，對于那些雖不構成犯罪但又具有一定程度社會危害性的行為，應該適用懲罰性賠償[8]。

3 涉水民事公益訴訟懲罰性賠償制度構建的路徑分析

3.1 依托現(xiàn)有立法，區(qū)分兩大路徑先行先試

經合組織水治理指標框架指出，水危機實質上是治理危機，實現(xiàn)水資源有效治理要求各行政職能領域的有效協(xié)作[9]。國務院2018年機構改革對各部委的職權范圍進行了重新梳理與界定，原本由水利部負責管理的水環(huán)境污染劃歸新組建的生態(tài)環(huán)境部。但在實踐過程中，依托河湖長制形成的多部門聯(lián)合處置方式已形成穩(wěn)定工作模式。對于涉及水環(huán)境污染的行政公益訴訟案件，檢察機關在訴前階段也以發(fā)出聯(lián)合檢察建議的方式督促各行政機關依法履行職能。

鑒于生態(tài)環(huán)境保護領域民事公益訴訟引入懲罰性賠償制度已得到立法層面的肯定，同時涉水公益訴訟受案范圍所保護的公共法益又在價值上同生態(tài)環(huán)境保護具有相當程度的相似性，那么將“5+N”按照同造成水環(huán)境污染的必然性關系進行分類，就形成適用懲罰性賠償?shù)?條路徑。

（1）對于“5+N”中必然或有較大可能同造成水環(huán)境污染實害結果相關的案件，直接適用懲罰性賠償制度，作為將其全面引入涉水民事公益訴訟的先行先試環(huán)節(jié)。例如，非法圍墾河湖或者圍河圍湖造地，非法采砂，非法挖筑魚塘，非法爆破、采石等行為既在“5+N”范圍之內，又有較大可能造成水環(huán)境污染。如果行為造成實害結果，那么應當支持依法適用懲罰性賠償制度。

（2）對于符合“5+N”的其他案件，加強同立法和司法機關溝通，充分發(fā)揮行政機關在立法工作中的專業(yè)性作用，擴大水行政執(zhí)法的懲戒力度，同時積極探索構建符合水利實際、具備水利特色的民事公益訴訟懲罰性賠償制度。

3.2 堅持全盤考慮，理順懲戒與激勵關系

制定制度既要考慮功能與目的，又要對制度的實施效果給予充分重視。相比補償性賠償，懲罰性賠償制度的價值更多表現(xiàn)在其“示范性（exemplary）”[8]上，即提供懲戒、阻止重復違法行為[10]。然而，如果一味追求示范性的強度，而在力度上施加超過社會承受能力的懲戒，制度的體系價值就會遭受貶損。換言之，懲戒只是形式，激勵才是實質。

因此，在構建涉水民事公益訴訟懲罰性賠償制度時，應當在構成要件和賠償設計方面進行謹慎考量。首先，摒棄參照私主體提起生態(tài)環(huán)境訴訟時的無過錯歸責原則，轉而采納以“故意”為前提的過錯責任原則[11]。民事公益訴訟原告人應當依法承擔舉證責任。其次，以違法行為的不法性和道德應受譴責性為適用懲罰性賠償?shù)氖滓笜?。受到行政處罰后的重復性違法行為、隱蔽性違法行為、造成嚴重實害結果的違法行為等都可以納入該范圍。例如，在處理水環(huán)境污染案件時，實施暗管排污的行為往往都會適用懲罰性賠償制度。再次，懲罰性賠償?shù)倪m用必須以發(fā)生實害結果為前提，任何可能造成損害結果的抽象危險性行為都應當被嚴格排除。

另外，懲罰性賠償?shù)慕痤~計算，也應當區(qū)分為基數(shù)與倍數(shù)分別討論。首先，在基數(shù)認定方面，除產品責任外，其他各領域均以遭受損害的金額為第一參考，當遭受損害金額無法確定時，也可以違法者的獲利金額作為補充參照。涉水民事公益訴訟懲罰性賠償制度也可據(jù)此規(guī)則制定。其次，在倍數(shù)認定方面，《中華人民共和國商標法》和《中華人民共和國反不正當競爭法》為1～5 倍，《中華人民共和國環(huán)境保護法》則以2 倍為限，這種制度設計是同配套實施的行政處罰的嚴厲程度相匹配的?？紤]到涉水行政處罰力度較小的現(xiàn)狀，可以在倍數(shù)上予以適當平衡。

3.3 建立基金制度，發(fā)揮賠償最大公益效能

目前，懲罰性賠償金的管理模式有3 種：上繳國庫、檢察院或法院托管、設立基金[12]。第1 種模式能夠彰顯訴訟的“公益”屬性，即違法行為所侵害的權益歸屬并且僅歸屬于國家，但這種模式無法妥善處理賠償金在國家與私主體之間的分配關系，存在出現(xiàn)社會輿情的可能。第2種模式可以有效規(guī)避這類矛盾。作為司法機關，檢察院或法院既可以實現(xiàn)賠償金在行業(yè)內的“?？顚Ｓ谩?，又可以充分保障用款程序的合法性。第3種模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在較強的行業(yè)化和社會化方面。例如，某些省、市的消費者協(xié)會成立公益基金，對產品責任公益訴訟的懲罰性賠償金實施統(tǒng)一管理，地方人大或政府則通過立法予以制度保障。

涉水民事公益訴訟懲罰性賠償制度的賠償金管理可以采取“兩步走”的方式。首先，以第2 種模式為制度切入，由司法機關代管懲罰性賠償金，通過一段時間的制度試行與完善，實現(xiàn)管理模式在合法性與合理性上的優(yōu)化。然后，通過試點逐步過渡到第3 種模式，最終實現(xiàn)由水行政機關和相關行業(yè)NGO對賠償金的聯(lián)合監(jiān)管。

4 結語

當下正值社會和經濟轉型的關鍵時期，權利矛盾與利益沖突不斷涌現(xiàn)，水旱災害防御、水資源管理、河湖管理、水利工程管理、水土保持等方面的違法犯罪案件頻發(fā)，嚴峻地考驗著政府的執(zhí)政能力。引入懲罰性賠償制度，充分保障水行政機關的訴權行使，能夠讓涉水民事公益訴訟在實現(xiàn)社會治理方面起到更加充分的作用。

同時，涉水民事公益訴訟懲罰性賠償制度的構建既要注重行業(yè)實際，又要尊重法學邏輯。立法者需嚴格遵守比例原則和正當程序原則，避免懲戒功能的野蠻生長，侵犯私主體的合法財產權利，導致整套制度異化為公權力機關掠奪民財?shù)氖侄魏凸ぞ摺?/p>