祁玉鳳

（無錫市創(chuàng)新投資集團有限公司，江蘇 無錫 214000）

政府與市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)間的邊界是我國理論界一直探討的話題。在經(jīng)濟學內(nèi)容中，市場要想實現(xiàn)完全競爭，沒有“無形的手”的推動力是不可能的，或會存在若有效市場，進而導致市場失靈，資源可能無法實現(xiàn)最優(yōu)配置。因此，矯正市場失靈就必須發(fā)揮出政府的干預與調(diào)控作用。而政府引導基金從某種程度上來說實現(xiàn)了這一點。但目前我國的政府引導基金發(fā)展起步較晚，有關該方面的理論建設等并不完善，本文對相關內(nèi)容的分析，不僅是對現(xiàn)有理論體系的補充與完善，也是對未來政府引導基金運作模式的優(yōu)化，引導其更好地支持重點行業(yè)與薄弱環(huán)節(jié)領域，最終實現(xiàn)經(jīng)濟增長、動能轉(zhuǎn)換。

一、政府引導基金在全國及重點省市的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國政府引導基金正在進入穩(wěn)步、規(guī)范發(fā)展的關鍵階段，存量優(yōu)化與精耕細作成為當前的主題。2022年，政府引導基金“量質(zhì)齊飛”，根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2022年末，我國累計設立2107支政府引導基金，規(guī)模達12.84萬億元人民幣，已認繳規(guī)模約6.51萬億元人民幣。其中，在2022年新設的政府引導基金為120支，目標規(guī)模約4052.54億元人民幣，同比下降51.3%，已認繳規(guī)模約2812.38億元人民幣，同比下降34.7%。

2022年，我國新設立的省級、地市級、區(qū)縣級政府引導基金數(shù)量占比分別為15.0%、38.3%、46.7%。其中：省級政府引導基金計較全省重點產(chǎn)業(yè)培育與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，主要表現(xiàn)為：存量資金統(tǒng)籌規(guī)劃、著重投資效能提升。另外是圍繞鄉(xiāng)村振興，聚集資源，設立跨區(qū)域合作基金以保證基金接續(xù)。在2022年新設立了18支，規(guī)模為1343億元人民幣，同比增加19.81%。

地市級政府引導基金單支規(guī)模擴張，在2022年新設立的46支基金中，平均已認繳規(guī)模達28.19億元人民幣，同比增加16.5%。

區(qū)縣級政府引導基金受到各地政府的廣大關注，在2022年新設立了56支，同比增加9.8%，其中已認繳規(guī)模574.52億元人民幣，同比下降23.9%，多以“小而?！睘橹鳌Ｍ瑫r2022年中，超50%的區(qū)縣級政府引導基金都由中西部地區(qū)新增設立，相對2021年來說，增加了14.5個百分點，具體情況如圖1所示。

圖1 2022年我國新設立政府引導基金級別分布

根據(jù)公開信息與清科研究中心內(nèi)容顯示，自2018年開始，我國已有超20個區(qū)域陸續(xù)開展政府引導基金的整合工作，且大部分都是在2022年推進展開的，存量資金增長和明顯提速，例如重慶地區(qū)整合設立了重慶市產(chǎn)業(yè)投資基金。其他地區(qū)還通過引導基金管理平臺整合、跨區(qū)域合作、打造基金矩陣等到實現(xiàn)基金的協(xié)調(diào)配合與統(tǒng)籌發(fā)展。

此外，為進一步發(fā)揮出政府引導基金對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支持效能，2022年多地從出資比例、盡職容錯與激勵機制設計等方面進一步優(yōu)化，如濟南出臺了盡職免責工作指引與細則，明確政策的界限與適用范圍、程序與形式等，以下將列舉2022年幾個我國代表性政府引導基金發(fā)展整合情況（數(shù)據(jù)源自清科研究中心）。

第一，浙江?。赫虾蠡鹩薪B興市產(chǎn)業(yè)基金；待整合基金包括：紹興市轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金、紹興市科技創(chuàng)業(yè)基金、紹興市生物醫(yī)藥基金等；整合或投資領域包括：支持并引導新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)及其他符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展導向的戰(zhàn)略類、技術類產(chǎn)業(yè)項目等。

第二，福建?。赫虾蠡鹩袕B門市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導基金；待整合基金包括：廈門市科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化基金、廈門市科技創(chuàng)業(yè)種子暨天使投資基金；整合或投資領域包括：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，重點投向廈門科學城內(nèi)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目等。

第三，吉林省：整合后基金包括：吉林省基礎建設基金、創(chuàng)業(yè)引導基金、產(chǎn)業(yè)引導基金等三類基金；待整合基金包括：現(xiàn)有基金同類合并、同質(zhì)重組；整合或投資領域包括：基礎建設基金重點在于基礎設施與公共服務；創(chuàng)業(yè)引導基金重點在于初創(chuàng)期、創(chuàng)業(yè)期企業(yè)；產(chǎn)業(yè)引導基金重點在于成長期、成熟期企業(yè)等。

第四，湖北?。赫虾蠡鸢ǎ洪L江創(chuàng)投基金、長江產(chǎn)投基金；待整合基金包括：長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)引導基金、湖北省級股權投資引導等基金；整合或投資領域包括：長江創(chuàng)投基金主要孵育高新技術領域中小企業(yè)；長江產(chǎn)投基金主要承擔省級戰(zhàn)略性重大產(chǎn)業(yè)項目和龍頭企業(yè)的發(fā)展壯大。

二、政府引導基金發(fā)展的問題

（一）基金運作規(guī)范與效率問題突出

從政府引導基金的市場化運作水平與運行效率來看，其還存在基金運作規(guī)范性與效率低下的問題。一方面，政府引導基金的市場化水平待提升，從大多數(shù)省市級政府引導基金委托情況來看，多以國有公司成立的基金管理機構為主要管理人，而國有企業(yè)性質(zhì)下，基金管理機構存在明顯的政府行政干預，沒有深刻踐行委托代理關系，那么就很難形成市場化、現(xiàn)代化的經(jīng)營理念，極易造成思路堵塞，致使市場化運作不充分，側(cè)面降低了基金管理機構的作用價值。

另一方面，政府引導基金的投資管理效率較低。政府引導基金的使用效率受到政府引導、基金管理機構以及相關多部門的配合影響，且周期較長，不管是基金投資的組建方案還是管理辦法等，都需要征求多方意見，基金管理機構的自我決策權不夠，降低了政府引導基金的專業(yè)運作，不利于其投資效率的提高[1]。

（二）基金對社會資金撬動作用有限

在政府引導基金成立后，更重要的是要發(fā)揮其對社會資金的引導與利用作用，但目前來看，還存在如下問題：一是引導基金管理機制缺失，管理隨意性較明顯，制度體系的剛性約束作用不足；二是專業(yè)化的基金管理人才缺失，未將基金作用最大化；三是基金管理機構對當?shù)仨椖坎豢春茫@也是最為突出的問題，致使財政資金沉淀，難以達到對社會資金的撬動效應。

在這一背景下，若規(guī)定在一定期限內(nèi)，資金無法投出去，就會關閉引導基金，財政會收回預算資金，那么有可能會導致引導基金的盲目投資。但是若不加以約束，就會導致各級政府脫離區(qū)域?qū)嶋H情況盲目設立引導基金，不管是對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展還是國家財政來說，都是一種傷害[2]。

（三）社會層面對引導基金認知有限

從社會各角度對政府引導基金的態(tài)度來看，很多區(qū)域內(nèi)的企業(yè)管理者與投資者對政府引導基金仍持保留態(tài)度。一方面，從被投資的企業(yè)角度來看，政府引導基金在實操中可能會遇到一些企業(yè)（主要是民營企業(yè)）擔憂基金投資后不再推出股權，而導致企業(yè)股權稀釋，所以對政府引導基金存在抵觸心理；另一方面，表現(xiàn)在政府層面上，即對政府引導基金存在認知偏差，其選定的投資項目無法滿足基金投資標準，同樣也直接降低了政府引導基金的使用效益。

三、政府引導基金發(fā)展的方向

新時期下，政府引導基金運作也迎來了新的發(fā)展方向。

（一）轉(zhuǎn)換基金管理邏輯

盡管政府引導基金是基于非市場化目的下設立，但其必須按照市場化原則運作，盡可能地降低行政干預影響，真正放權市場，才能發(fā)揮其引導經(jīng)濟發(fā)展的作用?？赏ㄟ^提高基金管理機構的篩選標準、給予其更多權限、簡化冗余辦理手續(xù)等，吸引基金管理機構的積極性[3]。

（二）強調(diào)配套資源應用

政府引導基金除了將基金教育市場管理外，還要發(fā)揮政府吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)、攜手打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)的作用，積極提供與政府引導基金配套的活動，如提供產(chǎn)業(yè)資源、長期企業(yè)戰(zhàn)略咨詢服務等，發(fā)揮出基金管理機構與政策資源、產(chǎn)業(yè)資源以及空間資源等的接洽作用，加倍發(fā)揮出政府引導基金的價值。

（三）更新產(chǎn)業(yè)投資理念

政府引導基金在快速發(fā)展的同時，也存在目標重復、資金閑置等行為，基金定位重疊。在未來，政府引導基金可專注產(chǎn)業(yè)整合，以引導基金為黏合劑，從整合產(chǎn)業(yè)鏈入手，促進產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)揮上下游的聯(lián)動作用。

（四）轉(zhuǎn)變基金考核機制

未來要想深度發(fā)揮政府引導基金的作用，還要對現(xiàn)有的基金考核機制進行優(yōu)化。盡管不同區(qū)域情況各異，但基礎的績效考核框架仍需國家政府層面牽頭制定，明確基金績效考核的規(guī)范要求，給定評價標準，發(fā)揮基金對激發(fā)市場活力的作用，同時還能將績效考評評價結果反作用到政府引導基金數(shù)量、規(guī)模和種類等的確定上，防止引導基金的同質(zhì)化、碎片化，避免財政資金的浪費。

四、基金管理機構應對政府引導基金發(fā)展的調(diào)整策略

基金管理機構可以說是政府引導基金的主要落實載體，關于政府引導基金的發(fā)展，機構可從如下方面進行優(yōu)化調(diào)整，以滿足政府引導基金的要求。

（一）優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制管理

基金管理機構必須從內(nèi)部進行優(yōu)化，對政府引導基金進行深刻解讀，充分把握其思想內(nèi)涵，結合自身情況予以調(diào)整優(yōu)化，保證自身權益的同時將政府引導基金的價值最大化。

首先，做好政策解讀工作，充分認識到政府引導基金的作用，把握其定位。對于基金管理機構來說，其需要著重關注區(qū)域內(nèi)的科技發(fā)展、中小企業(yè)經(jīng)濟成長，以及基礎設施建設等情況，再與政府引導基金聯(lián)合，進而優(yōu)化基金管理體系機制，做好政策把關、程序把關以及監(jiān)管把關等工作，避免市場失靈。同時，隨著政府引導基金發(fā)展的規(guī)模逐漸加大，基金管理機構的運維也逐漸步入正軌，其更要把握好界限，找準位置，合理架構，聯(lián)手政府穩(wěn)步推進資金經(jīng)營決策等的權限下沉工作，達到政策性與市場化合作共贏[4]。

其次，始終堅持運作的基本原則。基金管理機構必須清晰劃分自身與政府行政干預間的界限，明確政府引導基金的定位，強調(diào)“統(tǒng)籌歸口、政府指導、市場運作”的基本原則，要求政府方與機構方遵守契約精神與市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的基本法則，避免職責與權限間的相互交叉。另外，明確不同基金的應用方向，如財政專項資金投入到基礎公益性建設、解決企業(yè)融資困境、調(diào)節(jié)企業(yè)落后生產(chǎn)力等，同時避免直接實施股份投入，消除企業(yè)的顧慮。

（二）不斷提高基金運營水平

面對政府引導基金，基金管理機構的自身能力是其選擇的主要標準，所以要想更好地應對政府引導基金，就必須調(diào)整運營現(xiàn)狀，不斷提高企業(yè)的運營水平。

第一，基金管理機構必須充分定位各部門的職責任務，清晰化職權邊界，強調(diào)部門間的協(xié)調(diào)合作，不斷發(fā)揮其合力作用。對政府引導基金進行詳細且深入的調(diào)查后，需對其進行頂層規(guī)劃，由上及下層層分解，避免權責交叉或重復作業(yè)，詳細引導基金的管理分工。

第二，積極向基金業(yè)協(xié)會、政府相關管理部門等提建議，形成更為簡化且高效的工作流程，暢通基金管理機構的學習渠道與平臺，能夠多維度進行指導，也側(cè)面提高了基金審批備案的效率，促使政府引導基金加快落地速度，攜手政府解決引導基金的發(fā)展難題。

第三，培育或引進專業(yè)化的基金管理人才。人才是實現(xiàn)政府引導基金高質(zhì)量發(fā)展的基石，從基金管理機構現(xiàn)況來看，在實踐中已經(jīng)逐漸培養(yǎng)了一批優(yōu)秀人才，而只有從實踐中才能汲取經(jīng)驗，不斷拓寬市場的投融資渠道。在未來，基金管理機構可積極尋找并與專業(yè)化的基金管理團隊合作，提高工作效率，降低并分散風險，還能夠保證穩(wěn)定的收益并持續(xù)提高收益[5]。

（三）強調(diào)溝通與內(nèi)部的監(jiān)督

內(nèi)部的有效溝通與監(jiān)督是基金管理機構信效運作的保證，最大程度上保證信息的對稱性，進而做出科學合理的基金決策。

一是強調(diào)機構內(nèi)部的信息化建設。在政府引導基金的發(fā)展下，基金引導機構可構建智能異常識別系統(tǒng)，強化監(jiān)管，通過內(nèi)部信息披露的方式，確保信息的對稱性，便于管理者及時準確地掌握機構內(nèi)部情況。除了通過系統(tǒng)的建設保證信息對稱外，還要從人員的線下溝通上入手，包括管理人員與員工、股東與管理人員、機構與政府、機構與客戶等間的溝通，不斷提高溝通質(zhì)量，鞏固各項業(yè)務穩(wěn)健發(fā)展，確保政令暢通。

二是發(fā)揮機構內(nèi)部監(jiān)督合力作用。一方面要進一步拓展全方位監(jiān)督，確保機構監(jiān)督的全面覆蓋，尤其圍繞重大財稅政策、重大風險、地方政府債務等，不斷強化事務監(jiān)督、決策監(jiān)督以及效能監(jiān)督；另一方面需健全考評激勵機制，全面推進機構的政治建設以及組織建設，提高其對政府引導基金的包容度，將各項運營要求與風險控制等落到實際上，實現(xiàn)對政府引導基金的有效管理。

五、結束語

政府引導基金是加速區(qū)域新舊動能轉(zhuǎn)換發(fā)展的重要戰(zhàn)略，并且在實踐中也取得了較明顯的應用成就，在經(jīng)濟下行壓力面前，政府引導基金在釋放企業(yè)活力、引導中小企業(yè)發(fā)展、引導戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面做出了巨大貢獻。通過本文對相關內(nèi)容的分析，從資金管理邏輯、配套資源應用以及產(chǎn)業(yè)投資理念更新和基金考核等方面提出了政府引導基金的未來發(fā)展方向，并從基金管理機構角度出發(fā)，簡單提出了幾點其面向政府引導基金影響下需要做出的調(diào)整，如優(yōu)化內(nèi)部控制管理、提高基金運營水平、加強內(nèi)部溝通與監(jiān)督。考慮到不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其政府引導基金設立的側(cè)重點不同，基金管理機構的重心自然也有所不同，要想最大化政府引導基金的作用，就必須結合當?shù)厍闆r具體研討，就目前政府引導基金發(fā)展來看，未來還有較大的提升空間。