關(guān)潔琳

（廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，廣東 廣州 510520）

耕地是土地資源的精華部分，是支撐人類社會發(fā)展的一種重要基礎(chǔ)資源。隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，人類對土地資源的需求不斷擴大，大量耕地被用于從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，各地出現(xiàn)了不同程度的耕地非農(nóng)化現(xiàn)象。第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國耕地19.18億畝，越來越接近于我國嚴守的18億畝耕地紅線，且耕地面積呈逐年減少的趨勢。當(dāng)前，我國耕地資源面臨嚴峻形勢，因此，對耕地非農(nóng)化現(xiàn)象實行及時有效的管控尤為重要。耕地非農(nóng)化問題一直以來受到學(xué)術(shù)界與社會各界的廣泛關(guān)注。國內(nèi)外學(xué)者圍繞耕地非農(nóng)化的空間分布特征、耕地非農(nóng)化帶來的影響、耕地非農(nóng)化的驅(qū)動力機制以及應(yīng)對措施等方面進行了大量探討和分析，取得了豐碩的研究成果。

1 耕地非農(nóng)化概念辨析

關(guān)于耕地非農(nóng)化，學(xué)術(shù)界尚未有權(quán)威的定義。國外對耕地非農(nóng)化的提法主要有農(nóng)地流轉(zhuǎn)（farmland conversion）和農(nóng)業(yè)用地城市化（urbanization of agricultural land）等。1982年，美國學(xué)者伊利和莫爾豪斯開展了對耕地非農(nóng)化本質(zhì)的探討，提出了耕地非農(nóng)化的三個決定性因素，分別是：土地資源的地理位置固定性、土地資源數(shù)量有限導(dǎo)致的稀缺性和邊際報酬遞減規(guī)律[1]?；诖耍胤寝r(nóng)化可以描述為城市擴張為獲得更高的經(jīng)濟收益而向城市之外索取土地資源進而導(dǎo)致的一種耕地占用現(xiàn)象。

國內(nèi)對耕地非農(nóng)化的定義有廣義和狹義之分[2]。廣義的非農(nóng)化含義指的是耕地資源從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移過程，即耕地轉(zhuǎn)化為城市住宅以及商業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運輸業(yè)等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的過程。狹義的非農(nóng)化含義主要指耕地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，伴隨城市化發(fā)展對建設(shè)用地的需求擴張而發(fā)生。

2 國外耕地非農(nóng)化的研究進展

國外對于耕地非農(nóng)化的研究起步較早，早在20世紀50年代，國外學(xué)者便開始對耕地非農(nóng)化問題展開研究，研究主要圍繞著耕地非農(nóng)化驅(qū)動因素、耕地非農(nóng)化帶來的影響、耕地非農(nóng)化的調(diào)控手段等方面展開。

2.1 耕地非農(nóng)化的驅(qū)動因素研究

國外學(xué)者對于耕地非農(nóng)化驅(qū)動因素的研究，最先是在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，圍繞經(jīng)濟因素展開。學(xué)者們主要從經(jīng)濟學(xué)的視角出發(fā)，研究耕地從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)活動所帶來的需求和利潤差異，來探討耕地非農(nóng)化的驅(qū)動力[3-4]。此外，經(jīng)濟計量模型和空間數(shù)據(jù)分析模型也較為常見地運用于耕地非農(nóng)化區(qū)域差異的驅(qū)動因素研究。例如，Pandey等[5]選取計量經(jīng)濟學(xué)模型探討了印度城市化對耕地減少的負面效應(yīng)，證實收入、人口及農(nóng)業(yè)租金是耕地非農(nóng)化的主要驅(qū)動因素。

2.2 耕地非農(nóng)化的影響研究

國外學(xué)者對于耕地非農(nóng)化的影響研究可以劃分為兩類，一類是耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)關(guān)系[6-7]，另一類是耕地非農(nóng)化對生態(tài)環(huán)境的影響[8-9]。大量耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)性研究證實了耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟發(fā)展能夠帶來正向作用，創(chuàng)造出穩(wěn)定、持續(xù)的經(jīng)濟收益。此外，隨著西方國家城市化和工業(yè)化發(fā)展成熟，耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟增長的效率降低，西方學(xué)者開始關(guān)注耕地非農(nóng)化對生態(tài)環(huán)境的影響。其中，美國由于國土面積廣闊，人均耕地面積大，對耕地非農(nóng)化利用的需求并不十分突出，因此對耕地非農(nóng)化的影響研究較早地從經(jīng)濟增長方面轉(zhuǎn)移到生態(tài)環(huán)境方面。而地理國情與美國不同的其他發(fā)展中國家，由于人地矛盾一直比較突出，因此較少關(guān)注耕地非農(nóng)化對生態(tài)環(huán)境的影響。

2.3 耕地非農(nóng)化的對策研究

國外學(xué)者從多個角度研究耕地非農(nóng)化的對策，包括政策、經(jīng)濟和技術(shù)等方面的手段[10-12]。結(jié)合各國在實踐累積的耕地保護經(jīng)驗，不同國家對耕地非農(nóng)化的管控對策的側(cè)重不同。發(fā)達國家的耕地非農(nóng)化現(xiàn)象由來已久，對耕地非農(nóng)化的管控經(jīng)驗豐富。如日本在1969出臺了《農(nóng)業(yè)振興地域法》，對全國范圍內(nèi)的耕地和非耕地地塊作出了明確的劃分，實行嚴格的耕地用途管制政策；美國提出了通過TDR模型完成土地開發(fā)權(quán)的靈活轉(zhuǎn)移，緩解了無序的耕地非農(nóng)化現(xiàn)象；英國提出了耕地使用計劃許可制[13]。

3 國內(nèi)耕地非農(nóng)化的研究進展

國內(nèi)對于耕地非農(nóng)化的研究晚于國外，大致研究方向與國外相同，同樣關(guān)注耕地非農(nóng)化的驅(qū)動因素、耕地非農(nóng)化的影響等，并提出了相應(yīng)的緩解對策。基于我國地域遼闊、地理環(huán)境復(fù)雜且區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異性大的特點，國內(nèi)學(xué)者還重點關(guān)注了耕地非農(nóng)化的時空演變特征及規(guī)律的差異性研究。

3.1 耕地非農(nóng)化的時空特征研究

國內(nèi)學(xué)者基于不同地理空間尺度深入研究了耕地非農(nóng)化的時空特征及演變趨勢，研究涵蓋全國尺度、省級尺度、市級尺度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度等。例如，曹廣忠等[14]基于人口普查數(shù)據(jù)，采用空間自相關(guān)方法研究了我國2000—2010年耕地非農(nóng)化進程的空間格局以及與城鎮(zhèn)化的相互關(guān)系，結(jié)論顯示，非農(nóng)化水平的分布和演變具有較強的行政指向性和地理地帶性。何英彬等[15]利用GIS技術(shù)研究東北三省1993—2003年耕地非農(nóng)化的空間特征，探討了耕地非農(nóng)化與耕地綜合質(zhì)量以及糧食產(chǎn)量的關(guān)系。任平等[16]以龍泉驛區(qū)為研究對象，發(fā)現(xiàn)該區(qū)耕地非農(nóng)化主要集中在西部平原的城鎮(zhèn)周邊以及周邊交通干線附近，并具有向外圍區(qū)域擴散的趨勢。張孝宇等[17]借助土地利用數(shù)據(jù)繪制了耕地非農(nóng)化重心曲線，得出武漢市1990—2011年間發(fā)生的耕地非農(nóng)化具有從市中心向外圍擴張的空間分布態(tài)勢。

3.2 耕地非農(nóng)化的驅(qū)動因素研究

社會經(jīng)濟因素是國內(nèi)研究耕地非農(nóng)化驅(qū)動因素的主要關(guān)注點。研究尺度以區(qū)域?qū)用鏋橹鳎瑢W(xué)者們多使用具體的指標來表征經(jīng)濟發(fā)展水平，如人口數(shù)量、（人均）可支配收入、（人均）生產(chǎn)總值、第二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和固定資產(chǎn)投資額等[18-20]。此外，由于我國土地市場結(jié)構(gòu)的特殊性，土地流轉(zhuǎn)率和土地政策對耕地非農(nóng)化的驅(qū)動作用也是國內(nèi)學(xué)者的研究重點。例如，馬秀鵬等[21]在合肥市耕地非農(nóng)化驅(qū)動因素的研究中引入土地市場結(jié)構(gòu)及其價格形成機制，指出土地價格扭曲和土地收益分配不公也是耕地非農(nóng)化的關(guān)鍵因素。劉健[22]提出由于地方政府主導(dǎo)耕地的供給，能夠通過出讓土地獲得財政收入，因此地方政府會更傾向于出讓土地使用權(quán)滿足財政需求從而引致耕地非農(nóng)化。

3.3 耕地非農(nóng)化的影響研究

國內(nèi)學(xué)者主要關(guān)注耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟發(fā)展的影響，包括耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系以及耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率。對于耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系的研究，劉慶等[23]采用計量經(jīng)濟學(xué)完成了對我國1986—2006年耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟發(fā)展水平的研究，得出二者具有協(xié)整關(guān)系的結(jié)論，表現(xiàn)為長期均衡，短期失衡。曲福田等[24]從可持續(xù)發(fā)展的視角進行分析，驗證了耕地減少量與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)與庫茲涅茨曲線相似的倒“U”型。國內(nèi)學(xué)者同樣關(guān)注耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率的測算。例如，陳江龍等[25]采用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)測算了全國耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率，結(jié)果顯示該貢獻率的表現(xiàn)為東部高、西北低，反映出我國建設(shè)用地空間利用效率不均衡。

3.4 耕地非農(nóng)化的對策研究

基于不同的學(xué)科視角，國內(nèi)學(xué)者開展了多項實證研究，提出了系列耕地非農(nóng)化管控對策，可以歸結(jié)為制度和技術(shù)兩個方面。

1）制度方面：①明確耕地非農(nóng)化的概念，完善耕地保護政策，對不合法的耕地非農(nóng)化行為進行嚴厲懲處。②進一步明確政府與市場的邊界，調(diào)整政府對耕地利用的管控制度，充分發(fā)揮市場主體作用，降低制度成本[26]。③加強對土地供應(yīng)和供后開發(fā)利用的監(jiān)管。④規(guī)范政府土地出讓行為，完善土地出讓收入征收管理制度[27]。

2）技術(shù)方面：①測算耕地保護與建設(shè)用地需求的平衡點，科學(xué)規(guī)劃耕地資源的利用，合理控制耕地非農(nóng)化規(guī)模[28]。②轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高城市土地集約利用率[29]。③充分挖掘耕地利用潛力，增強農(nóng)民耕地保護意識。

4 耕地非農(nóng)化的研究展望

通過梳理國內(nèi)外耕地非農(nóng)化的研究成果，發(fā)現(xiàn)我國在這一問題的研究上仍存在一些不足，需要從以下幾個方面努力：

1）明確耕地非農(nóng)化的概念。目前，我國對耕地非農(nóng)化的定義尚未統(tǒng)一，學(xué)者在研究中對耕地非農(nóng)化的測度標準不同。耕地非農(nóng)化的界定是有關(guān)研究深入的起點，因此，學(xué)界在未來的研究中應(yīng)賦予耕地非農(nóng)化統(tǒng)一的概念內(nèi)涵，以便為后續(xù)的研究奠定基礎(chǔ)，令相關(guān)研究成果更具有明確性。

2）發(fā)展耕地非農(nóng)化遙感監(jiān)測技術(shù)。遙感技術(shù)能夠快速獲取大范圍的地物信息，高效地監(jiān)測耕地利用狀況[30]。但目前我國基于遙感技術(shù)提取耕地非農(nóng)化信息的研究較少，缺少針對耕地非農(nóng)化的遙感監(jiān)測科學(xué)方法。為提高對耕地非農(nóng)利用的監(jiān)管效率，掌握中國耕地非農(nóng)化的規(guī)模和空間分布特征，應(yīng)加快相關(guān)的遙感方法開發(fā)，提高非農(nóng)化耕地提取的準確度和時效性。

3）我國目前對耕地非農(nóng)化的研究較少關(guān)注其對生態(tài)環(huán)境的影響。當(dāng)前我國耕地資源面臨嚴峻形勢，耕地非農(nóng)化帶來的生態(tài)環(huán)境問題不斷擴大[24]。未來，應(yīng)加強對耕地非農(nóng)化帶來的生態(tài)環(huán)境問題的識別和測度，為耕地非農(nóng)化的科學(xué)管控提供依據(jù)。