張彩麗 胡首鵬 王洛高 左兆迎 丁慶昊

一、海關(guān)進(jìn)出口危險(xiǎn)品及其包裝監(jiān)管工作現(xiàn)狀

危險(xiǎn)品包括危險(xiǎn)化學(xué)品和危險(xiǎn)貨物。危險(xiǎn)貨物是指具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蝕、放射性等危險(xiǎn)特性，在運(yùn)輸、儲(chǔ)存、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用和處置中，容易造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損毀或環(huán)境污染而需要特別防護(hù)的物質(zhì)和物品。危險(xiǎn)化學(xué)品是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)，對(duì)人體、設(shè)施、環(huán)境具有危害的劇毒化學(xué)品和其他化學(xué)品。目前，我國(guó)是世界危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)和貿(mào)易第一大國(guó)，生產(chǎn)企業(yè)約21萬家，商品種類約2800多種，涉及生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和使用等監(jiān)管環(huán)節(jié)，進(jìn)出口數(shù)量大、頻度高。

近年來，海關(guān)堅(jiān)持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，保持危險(xiǎn)品監(jiān)管如履薄冰的高度警覺，在危險(xiǎn)品監(jiān)管領(lǐng)域開展全面細(xì)致排查，及時(shí)查堵漏洞，加大對(duì)高危低報(bào)、多危少報(bào)、涉危不報(bào)等違法違規(guī)行為的查處力度，危險(xiǎn)品監(jiān)管工作取得顯著成效。但與此同時(shí)，進(jìn)出口危險(xiǎn)品存在的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視，危險(xiǎn)品安全管理風(fēng)險(xiǎn)依然較高。一方面，進(jìn)出口危險(xiǎn)品及其包裝不合格問題仍時(shí)有發(fā)生。海關(guān)一線在現(xiàn)場(chǎng)查檢過程中發(fā)現(xiàn)，危險(xiǎn)品信息申報(bào)不規(guī)范、危險(xiǎn)公示標(biāo)簽不合格、危險(xiǎn)品包裝破損等問題依然較多。另一方面，危險(xiǎn)品偽瞞報(bào)問題禁而未絕。相較于普通商品，危險(xiǎn)品進(jìn)出口檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)，危險(xiǎn)品運(yùn)輸需憑證訂艙，港口堆存場(chǎng)地也需要具備存儲(chǔ)資質(zhì)，一系列的特殊要求增加的貿(mào)易周期和貿(mào)易成本，遠(yuǎn)超普通商品出口[1]。巨大的利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)不法企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，“危貨普?qǐng)?bào)”逃避監(jiān)管等情況屢禁不止。目前，海關(guān)對(duì)進(jìn)出口危險(xiǎn)品監(jiān)管主要面臨以下幾個(gè)難點(diǎn)，直接影響進(jìn)出口危險(xiǎn)品監(jiān)管工作質(zhì)量。

（一）智能化查驗(yàn)輔助支撐效能不足。長(zhǎng)期以來，海關(guān)對(duì)于進(jìn)出口危險(xiǎn)品的監(jiān)管，更多依賴一線關(guān)員的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)和主觀判斷，依靠現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員對(duì)國(guó)標(biāo)、行規(guī)等要求的理解把握程度，缺少能夠識(shí)別危險(xiǎn)品類別及危險(xiǎn)特性的智能查驗(yàn)裝備和專門針對(duì)危險(xiǎn)品監(jiān)管的專業(yè)化、系統(tǒng)化、智慧化的通關(guān)輔助系統(tǒng)[2]。囿于管理體制，海關(guān)無法很好地利用國(guó)家應(yīng)急管理部（MEM）的危險(xiǎn)化學(xué)品登記系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、進(jìn)口的危險(xiǎn)化學(xué)品在口岸流通的透明化、可視化、精準(zhǔn)化監(jiān)管[3]。

（二）海關(guān)內(nèi)部各監(jiān)管鏈條間缺少同頻共振。海關(guān)查驗(yàn)工作僅是危險(xiǎn)品監(jiān)管鏈條中的一環(huán)，通關(guān)、稽查等逐漸成為強(qiáng)化危險(xiǎn)品監(jiān)管的有力補(bǔ)充，危險(xiǎn)品監(jiān)管需要進(jìn)一步拓展監(jiān)管鏈條、補(bǔ)強(qiáng)其他監(jiān)管鏈條。但從實(shí)際監(jiān)管情況看，當(dāng)前，通關(guān)審單、稽查等崗位人員普遍缺乏危險(xiǎn)品監(jiān)管方面的專業(yè)知識(shí)，大多不具備危險(xiǎn)品查驗(yàn)崗位資質(zhì)，不能準(zhǔn)確掌握有關(guān)監(jiān)管要求，無法形成監(jiān)管合力。

（三）監(jiān)管人才梯隊(duì)建設(shè)存在不足。危險(xiǎn)品監(jiān)管崗位資質(zhì)，是提高危險(xiǎn)品監(jiān)管質(zhì)量的前提條件。隨著業(yè)務(wù)一線人員頻繁輪崗交流，具有豐富經(jīng)驗(yàn)的崗位資質(zhì)人員很多被交流到其他崗位，取而代之的是剛?cè)〉觅Y質(zhì)或有資質(zhì)而缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員。因缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)的人才梯隊(duì)建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致人員數(shù)量、崗位資質(zhì)覆蓋、業(yè)務(wù)技能、實(shí)貨驗(yàn)放能力明顯不足，口岸危險(xiǎn)品監(jiān)管工作質(zhì)量面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）海關(guān)與口岸安全生產(chǎn)管理部門聯(lián)控不暢。目前，進(jìn)出口危險(xiǎn)品安全生產(chǎn)責(zé)任體系主要包括企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、口岸職能部門監(jiān)管責(zé)任以及地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，三方責(zé)任主體形成了進(jìn)出口危險(xiǎn)品安全管理的主要力量。涉及危險(xiǎn)品口岸監(jiān)管的部門包括海關(guān)、海事等部門，采取的是分級(jí)管理和屬地管理相結(jié)合的管理體制。安全管理體制在形式上是相對(duì)完善的，符合“自控、他控、聯(lián)控”相結(jié)合的安全管理理念。但在實(shí)際運(yùn)行中，因各部門系統(tǒng)不聯(lián)動(dòng)，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，日常聯(lián)控多以聯(lián)席會(huì)議、應(yīng)急演練為主，聯(lián)控工作更多體現(xiàn)在形式上，缺少實(shí)質(zhì)性的聯(lián)控載體，影響進(jìn)出口危險(xiǎn)品監(jiān)管工作質(zhì)量。

二、危險(xiǎn)品監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）偽報(bào)商品名稱及歸類風(fēng)險(xiǎn)。例如，某海關(guān)在對(duì) 1 批申報(bào)品名為“卷紙”的出口貨物進(jìn)行口岸查驗(yàn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)貨物中有夾藏有多種商品，其中 89 桶白色晶體疑似為危險(xiǎn)化學(xué)品。經(jīng)取樣送檢，鑒定結(jié)果顯示該白色晶體實(shí)際為水合次氯酸鈣，含水率5.5%～16%，UN編號(hào) 3487，危險(xiǎn)貨物類別5.1+8，建議包裝類別II，是《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》（2015 版）列明的危險(xiǎn)化學(xué)品。根據(jù)上述情況，海關(guān)對(duì)該批貨物作出不予出口決定，并立案從重查處。次氯酸鈣號(hào)稱“燒船專業(yè)戶”，今年國(guó)際上發(fā)生的港口和船舶火災(zāi)事故大多與該危化品有關(guān)，不法企業(yè)在普通貨物中夾藏危險(xiǎn)化學(xué)品，存在重大安全隱患。該批貨物的查處得益于海關(guān)加大對(duì)此類不法行為的打擊力度，風(fēng)控部門與查檢部門密切協(xié)作，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分析研判，提高布控的精準(zhǔn)性；后續(xù)處置部門加大對(duì)違法行為的懲處力度，提高執(zhí)法威懾力。

（二）危險(xiǎn)貨物包裝使用鑒定不合格風(fēng)險(xiǎn)。某海關(guān)在對(duì)一批海運(yùn)出口煤焦瀝青實(shí)施危險(xiǎn)貨物包裝使用鑒定時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：一是企業(yè)提供的貨物包裝性能檢驗(yàn)結(jié)果單上顯示包裝容器為集裝袋（13H4），帶有涂層和內(nèi)襯，但實(shí)際使用的集裝袋無內(nèi)襯；二是標(biāo)記中“最大允許總重”為1000KG，但稱重發(fā)現(xiàn)部分貨物毛重超過1000KG。貨物包裝使用不符合《國(guó)際海運(yùn)危險(xiǎn)貨物規(guī)則》和《出口危險(xiǎn)貨物中型散裝貨物包裝容器檢驗(yàn)規(guī)程-使用鑒定》（SN/T 0987.2-2014）相關(guān)條款規(guī)定，海關(guān)判定該批貨物包裝使用鑒定不合格，要求企業(yè)進(jìn)行技術(shù)整改。企業(yè)在包裝危險(xiǎn)貨物時(shí)，有時(shí)會(huì)因?yàn)閭}(cāng)庫(kù)裝貨人員及保管人員的疏忽，錯(cuò)誤使用了與性能單不一致的包裝。一線現(xiàn)場(chǎng)查檢人員須對(duì)危險(xiǎn)品安全管理具備較強(qiáng)的敏感性，且熟悉掌握危險(xiǎn)品監(jiān)管的相關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)。危險(xiǎn)公示標(biāo)簽和安全數(shù)據(jù)單質(zhì)量參差不齊，企業(yè)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)不熟悉，自身編制的危險(xiǎn)公示標(biāo)簽和安全數(shù)據(jù)單準(zhǔn)確性較低，普遍存在套用、冒用，甚至通過網(wǎng)絡(luò)搜索下載使用的情況；各方檢測(cè)機(jī)構(gòu)鑒定結(jié)果不一致的情況時(shí)有發(fā)生，某些口岸監(jiān)管部門及船運(yùn)公司，僅認(rèn)可指定檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)鑒定報(bào)告或者運(yùn)輸條件鑒定書，對(duì)海關(guān)認(rèn)可的相關(guān)證書不予認(rèn)可等。

三、強(qiáng)化進(jìn)出口危險(xiǎn)品管控質(zhì)量取得顯著成效

近年來，根據(jù)總署統(tǒng)一部署，全國(guó)海關(guān)系統(tǒng)先后開展了“口岸危險(xiǎn)品綜合治理”百日專項(xiàng)行動(dòng)和“打擊進(jìn)出口危險(xiǎn)品偽瞞報(bào)”專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)危險(xiǎn)品監(jiān)管領(lǐng)域開展全面細(xì)致排查，危險(xiǎn)品管控質(zhì)量得到顯著提升，主要做法如下。

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分析布控。深入港口、企業(yè)開展調(diào)研，深入挖掘外部信息，與海關(guān)信息多維度比對(duì)，排查危險(xiǎn)品偽瞞報(bào)風(fēng)險(xiǎn)隱患，建立風(fēng)險(xiǎn)清單，做到精準(zhǔn)發(fā)力、重點(diǎn)防控。監(jiān)控重點(diǎn)航線，密切關(guān)注俄羅斯等航線調(diào)整動(dòng)態(tài)，依托艙單系統(tǒng)定向跟進(jìn)，綜合多方信息進(jìn)行研判，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和趨勢(shì)分析，強(qiáng)化物流管控。匯總危險(xiǎn)品查發(fā)案件，分析危險(xiǎn)品申報(bào)趨勢(shì)，建立數(shù)據(jù)模型，實(shí)施精準(zhǔn)布控。2023年上半年，全國(guó)危險(xiǎn)品偽瞞報(bào)查獲1803票，以出口查獲為主（占94%）。

（二）建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。持續(xù)推進(jìn)海關(guān)與地方職能部門監(jiān)管協(xié)作，及時(shí)向港務(wù)、交通、應(yīng)急、公安、環(huán)保部門通報(bào)海關(guān)監(jiān)管貨物、海關(guān)作業(yè)區(qū)域安全隱患，推動(dòng)快速移交處置相關(guān)危險(xiǎn)品，有效形成關(guān)地協(xié)作管理閉環(huán)。圍繞聯(lián)系配合、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同作業(yè)等內(nèi)容與口岸部門進(jìn)行交流探討，充分利用港口見貨見單優(yōu)勢(shì)，輔助海關(guān)嚴(yán)密監(jiān)管，確保發(fā)現(xiàn)苗頭性、風(fēng)險(xiǎn)性問題及時(shí)報(bào)告海關(guān)，形成海關(guān)嚴(yán)密監(jiān)管與港口安全發(fā)展的良性循環(huán)。

（三）創(chuàng)新管理模式。為切實(shí)提升進(jìn)出口危險(xiǎn)品檢驗(yàn)監(jiān)管規(guī)范性，探索建立基于隸屬海關(guān)、進(jìn)出口企業(yè)的危險(xiǎn)品網(wǎng)格化管理模式，制定檢驗(yàn)手冊(cè)并持續(xù)更新，通過查詢學(xué)習(xí)檢驗(yàn)手冊(cè)，關(guān)員要熟悉掌握的危險(xiǎn)品種類從《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》《危險(xiǎn)貨物一覽表》的6000余種降低到只需精準(zhǔn)掌握本關(guān)區(qū)的進(jìn)出口品種，大幅降低檢索法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的頻次，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用相適應(yīng)的合格評(píng)定方式對(duì)特定企業(yè)和商品規(guī)范高效檢驗(yàn)。

四、提升進(jìn)出口危險(xiǎn)品監(jiān)管工作質(zhì)量的建議

根據(jù)各地海關(guān)對(duì)進(jìn)出口危險(xiǎn)品監(jiān)管工作中遇到的困難，結(jié)合相關(guān)查發(fā)案例的啟發(fā)，提出以下幾點(diǎn)工作建議。

（一）堅(jiān)持科技引領(lǐng)，強(qiáng)化智慧化查檢手段運(yùn)用。一是研發(fā)智慧查檢輔助裝備，輔助關(guān)員現(xiàn)場(chǎng)查檢工作，協(xié)助關(guān)員對(duì)危險(xiǎn)品特性和標(biāo)簽信息進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)初步分析，解決現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)過程中遇到的技術(shù)難題。二是優(yōu)化完善海關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。在通關(guān)作業(yè)系統(tǒng)中錄入《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》（最新版）中危險(xiǎn)化學(xué)品名錄，設(shè)定邏輯校驗(yàn)，對(duì)于品名相同但未申報(bào)為?；返模D(zhuǎn)入人工審單進(jìn)行驗(yàn)核其是否“危貨普包”“多危少報(bào)”。開發(fā)“危包參數(shù)查詢”系統(tǒng)，梳理各類進(jìn)出口危險(xiǎn)品，對(duì)每一項(xiàng)危險(xiǎn)品的標(biāo)簽、包裝等要點(diǎn)進(jìn)行明晰，建立危包參數(shù)查詢系統(tǒng)，便于一線執(zhí)法參考，統(tǒng)一現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法尺度[4]。

（二）注重協(xié)同管控，構(gòu)建全鏈條、多層次危險(xiǎn)品監(jiān)管體系。一是進(jìn)一步豐富完善監(jiān)管手段。將風(fēng)控、通關(guān)、稽查、企管等環(huán)節(jié)納入危險(xiǎn)品監(jiān)管工作鏈條，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分析、審單、查驗(yàn)、稽查、企管等多部門參與的全鏈條、多層次監(jiān)管體系。強(qiáng)化職責(zé)分工，明確各職能部門危險(xiǎn)品監(jiān)管主要職責(zé)，梳理各部門監(jiān)管作業(yè)重點(diǎn)內(nèi)容[5]。二是加強(qiáng)海關(guān)內(nèi)部執(zhí)法信息互聯(lián)互通。強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法協(xié)作配合，充分調(diào)動(dòng)運(yùn)用綜合、稽查等環(huán)節(jié)執(zhí)法資源，發(fā)揮監(jiān)管合力，改變主要在查檢環(huán)節(jié)監(jiān)管危險(xiǎn)品的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對(duì)進(jìn)出口危險(xiǎn)品全方位、精準(zhǔn)化的管理。三是探索拓展產(chǎn)地檢驗(yàn)新模式。構(gòu)建遠(yuǎn)程視頻協(xié)同模式，采用先進(jìn)技術(shù)，將企業(yè)貨物實(shí)際情況實(shí)時(shí)傳送給后臺(tái)，一線查檢人員可以通過音視頻的形式與現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行交流，輔助現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員開展實(shí)貨監(jiān)管。開發(fā)主干系統(tǒng)移動(dòng)客戶端，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品出口活動(dòng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)移動(dòng)檢驗(yàn)、送檢及放行。

（三）實(shí)施統(tǒng)籌管理，夯實(shí)危險(xiǎn)品監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)基礎(chǔ)。一是內(nèi)部開展危險(xiǎn)品監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鼓勵(lì)風(fēng)控、審單、稽查等崗位人員參加崗位練兵，豐富崗位人員危險(xiǎn)品監(jiān)管知識(shí)，增強(qiáng)危險(xiǎn)品安全管理的敏感性，不斷提升危險(xiǎn)品監(jiān)管水平。二是優(yōu)化崗位輪崗交流做法，探索查檢、審單和稽查崗位具備危險(xiǎn)品監(jiān)管資質(zhì)人員的定向交流，保障專業(yè)人才在危險(xiǎn)品領(lǐng)域持續(xù)發(fā)揮作用，強(qiáng)化危險(xiǎn)品監(jiān)管資質(zhì)人員梯隊(duì)建設(shè)，確保讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。三是加強(qiáng)危險(xiǎn)品監(jiān)管崗位人員配備，建議根據(jù)業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)類型核準(zhǔn)隸屬于危險(xiǎn)品查檢等主要監(jiān)管作業(yè)環(huán)節(jié)的最低人員保障數(shù)量，確保危險(xiǎn)品監(jiān)管履職到位。

（四）強(qiáng)化內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)部門間高效執(zhí)法互助。依托地方安全生產(chǎn)主管部門現(xiàn)有登記系統(tǒng)，建立危險(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)行統(tǒng)一建設(shè)、分工管理，發(fā)揮安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)作用。平臺(tái)通過收集進(jìn)出口危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)的數(shù)據(jù)，將申報(bào)信息分類整理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享。借助風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防平臺(tái)，相關(guān)部門可以對(duì)共享平臺(tái)上的可疑進(jìn)出口貨物實(shí)施聯(lián)合查驗(yàn)，形成工作合力，將“串聯(lián)”單獨(dú)執(zhí)法向“并聯(lián)”聯(lián)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變，進(jìn)而有效保障進(jìn)出口危險(xiǎn)品安全。

五、結(jié)語(yǔ)

近年來，海關(guān)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)定履行“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)必須管安全”的政治責(zé)任，堅(jiān)持以嚴(yán)治亂、以快防患、依規(guī)履職、綜合治理的原則，建立科學(xué)、安全、高效的口岸危險(xiǎn)品監(jiān)管機(jī)制。隨著海關(guān)對(duì)進(jìn)出口危險(xiǎn)品的監(jiān)管手段不斷完善，進(jìn)出口危險(xiǎn)品監(jiān)管工作質(zhì)量將穩(wěn)步提升。