王 軍

（鄄城縣自然資源和規(guī)劃局，山東鄄城 274600）

0 引言

加強(qiáng)土地用途管制[1]，促進(jìn)節(jié)約集約利用作為鄄城縣“優(yōu)方式、轉(zhuǎn)職能、提效能”的一條重要路徑。這些年來，鄄城縣在盤活存量、優(yōu)化增量上做了大量研究和探索，布局更加合理，結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，可持續(xù)發(fā)展更有保障，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益凸顯。

1 鄄城縣用地狀況

鄄城縣地處黃河下游黃泛平原區(qū)，土地總面積約1032 km2，人口93.39萬人，而耕地面積僅有65333.33 hm2，人均耕地不足0.07 hm2；隨著新舊動能轉(zhuǎn)換提速和項(xiàng)目建設(shè)迅猛發(fā)展，睿鷹生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、煙臺萬華無醛板材項(xiàng)目、益客產(chǎn)業(yè)園、絲路東方田園綜合體、舜耕歷山鄉(xiāng)村家園等項(xiàng)目相繼落地建設(shè)，蓄積了高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大動能。同時(shí)，引起耕地后備資源匱乏，保護(hù)資源、保障發(fā)展和創(chuàng)新服務(wù)三重任務(wù)更加艱巨，土地節(jié)約集約利用[2]呼聲成為社會最強(qiáng)音。歷年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2019～2022年鄄城縣共供應(yīng)建設(shè)用地1143.3531 hm2，其中新增建設(shè)用地815.8968 hm2，占比71.36%。隨著全縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃的縱深推進(jìn)，特別是“3+4+3”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建以及產(chǎn)業(yè)突破、創(chuàng)新驅(qū)動、擴(kuò)大內(nèi)需、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明、文化繁榮、改革攻堅(jiān)、基礎(chǔ)提升、民生改善、治理創(chuàng)新等19類重大工程項(xiàng)目的逐步落實(shí)實(shí)施，新增建設(shè)用地總量還會持續(xù)增長。

2 存在問題

土地利用的廣度、深度和合理程度是土地生產(chǎn)規(guī)模、水平和特點(diǎn)的集中反映。近年來，鄄城縣在縣內(nèi)外競爭壓力和經(jīng)濟(jì)下行壓力的疊加因素下，正處于滾石爬坡階段，土地資源缺乏科學(xué)配置、用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、空間布局亟待重構(gòu)，在一定程度上影響了土地邊際效益[3]的最佳發(fā)揮。

2.1 土地資源配置不夠科學(xué)

通過無人機(jī)航拍，俯視鄄城整個(gè)城區(qū)，從西外環(huán)到鄄五路，基本上都被民用設(shè)施建筑覆蓋，而在鄄九路至鄄十路縣直單位辦公場所較為集中，鄄二路老電視臺早已成為廢墟，裕河灣小區(qū)圈占的土地一直在睡大覺，睡了整整4年有余。還有原雷澤大酒店舊址、鄄五路至鄄十路之間淮河街南側(cè)，建設(shè)一直緩慢，嫣然成為“一片孤城萬仞山”，土地長時(shí)間得不到利用，而在縣政府附近的方圓2 km內(nèi)土地過于密集，建起的房子房源供不應(yīng)求。還有一些工業(yè)園區(qū)廠房平面化設(shè)計(jì)比例過高，而立體化設(shè)計(jì)比例過低，造成土地浪費(fèi)嚴(yán)重，土地集約化程度較低。

2.2 土地利用效率較低

鄄城縣屬于千年古縣，門面商業(yè)房和單層或兩層零星建筑成為房產(chǎn)大軍，高層樓房鶴立雞群，建設(shè)項(xiàng)目用地以容積率系數(shù)偏小、非集約式為主要特征。詳細(xì)地說，首先，鄄二路老城區(qū)改造前，房屋建筑以單層或二層以下為主，特別是電影院、戲劇院、老二完小、老一中附近、老干局家屬院和護(hù)城河沿線，基本上屬于“一片場”，總建筑面積與用地面積的比率太低，散、亂、差、臟現(xiàn)象較為普遍，居民群眾幸福指數(shù)有待提高。其次，在棚改前，村莊實(shí)用性規(guī)劃缺失，居民房屋改建或翻建隨意性較大，單戶占地超過200 m2，有的甚至達(dá)到450～600 m2之間不等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出菏澤黃泛平原地區(qū)法定面積的200 m2。同時(shí)，部分老村內(nèi)形成“空心村”，廢棄坑塘內(nèi)栽滿樹木，幾乎誰栽誰占用，一戶多宅、超占土地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。再次，企業(yè)開發(fā)投資初期熱衷于“攤大餅”[4]，以單層平鋪居多，認(rèn)為院子越大越有發(fā)展空間。其實(shí)，消耗了大量土地而忽視了科技投入，陷入“貪多嚼不爛”的怪圈，土地被大量圈占下來，經(jīng)濟(jì)投入上不去，吸引不進(jìn)來人才，偌大的企業(yè)成為“傻、大、粗、黑”的箱體或潘多拉魔盒。最后，部分企業(yè)建設(shè)前期宣傳轟轟烈烈，邀請明星造勢、網(wǎng)紅打卡、風(fēng)水先生分析等，基本上是一擲千金。但是后來虎頭蛇尾，資金鏈斷裂，土地常年曬太陽，債務(wù)糾紛時(shí)有發(fā)生。

2.3 新增建設(shè)用地對外延型城市[5]支撐依然明顯

相對新增建設(shè)用地而言，土地“去庫存”往往需要付出更高的成本。長期以來，城市的發(fā)展和擴(kuò)張還一直依賴土地財(cái)政。由于新增建設(shè)用地更有利于積累財(cái)政資金，所以新增建設(shè)用地在我國眾多城市外延所需建設(shè)用地資源中一直扮演著重要角色。另外，開發(fā)商只注重短期經(jīng)濟(jì)利益，在地塊上往往挑肥揀瘦，事先挑選的地塊因區(qū)位不佳，會丟掉不管，造成人為閑置，而另外尋求最佳地段牟取暴利。這就迫使城市周圍的農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。此類情形在鄄城縣也屢見不鮮，無形中新增建設(shè)用地供給壓力直線飆升。

2.4 用地審批和監(jiān)管機(jī)制不夠健全

現(xiàn)行用地審批和監(jiān)管體制不夠健全，一定程度上造成開發(fā)商囤地或倒賣土地行為。一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批過于寬松，特別是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地條件國家尚未做出明確規(guī)定，在審批監(jiān)督中僅僅站在城市建設(shè)和發(fā)展視角，并未從土地科學(xué)利用和可持續(xù)供應(yīng)角度考慮。二是用地審批過程手續(xù)繁瑣，報(bào)批周期較長，再加上失地農(nóng)民養(yǎng)老金難以保障到位，基本上是拆東墻補(bǔ)西墻湊合著過日子，給后期征地拆遷工作造成不利影響。三是對開發(fā)商缺少一個(gè)有效的監(jiān)管機(jī)制。有的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，雖然能夠在規(guī)定的時(shí)間開工建設(shè)，但是進(jìn)度卻非常緩慢，今天開工、明天停工、干干停停比比皆是，這實(shí)際上是變相囤地，于房地產(chǎn)市場的發(fā)展非常不利。另外，在審批監(jiān)督機(jī)制[6]中，對審批方案執(zhí)行的監(jiān)督存在明顯不足，一些房地產(chǎn)開發(fā)商、甚至于一些地方政府，隨意地改變審批設(shè)計(jì)方案，比如，一些開發(fā)商擅自改變審批中開發(fā)方案，違反合同中的約定，擅自改變戶型設(shè)計(jì)、容積設(shè)計(jì)等。

3 對策建議

3.1 科學(xué)配置土地資源

在社會可持續(xù)發(fā)展中，規(guī)劃發(fā)揮著舉足輕重的地位和作用，規(guī)劃可以幫助下好解決當(dāng)前問題先手棋，還可以引領(lǐng)下好解決戰(zhàn)略發(fā)展的全盤棋；一方面，一個(gè)地區(qū)或一個(gè)部門的局部問題迎刃而解，另一方面，全局性、根本性、連續(xù)性問題有的放矢。鄄城縣相關(guān)部門制國土空間規(guī)劃時(shí)要根據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況量體裁衣，科學(xué)劃分“三區(qū)三線”[7]，適當(dāng)調(diào)和舊城擁堵和新城空閑的矛盾，讓多個(gè)規(guī)劃融會貫通，從用地消化、吸收、循環(huán)利用等多方面入手，讓閑置土地充分利用起來，并保值增值；同時(shí)，重視城鎮(zhèn)居民的幸福指數(shù)、生態(tài)環(huán)境的綜合指數(shù)，為譜寫中國式現(xiàn)代化鄄城新篇章提供更大的土地支持。

3.2 盤存存量土地

“手中有地心不慌”，存量土地在節(jié)約集約建設(shè)用地中的作用至關(guān)重要。城鎮(zhèn)更新、土地開發(fā)必定建立在土地外延基礎(chǔ)之上，要想讓土地保值增值，必須擁有一定的土地基本盤，那種不顧長遠(yuǎn)利益地圈地占地的思想行為早已過時(shí)，不符合中國式現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展思路。比如，鄄二路至鄄四路之間以及鄄五路至鄄九路之間的“空心城”尤為明顯，這些地方的土地常年曬太陽，盤活存量土地潛力巨大。

3.2.1 以舊城改造和盤活城中村低效土地為抓手，大力實(shí)施綜合整治工程。在全縣范圍內(nèi)啟動舊城改造機(jī)制。通過舊城改造對擬用土地制定出一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、合理高效、伸縮自由的彈性規(guī)劃，對必要的居民安置、道路藍(lán)紅綠三線[8]和歷史文物作留白處理，再通過拍賣、掛牌等方式出讓給開發(fā)商，實(shí)現(xiàn)改善居民的生活環(huán)境、增加商業(yè)用地、保障居民經(jīng)濟(jì)、盤活土地存量多元效應(yīng)。

3.2.2 鞏固和擴(kuò)大農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”現(xiàn)有成果。將村內(nèi)零星閑置地、空閑地、邊角地等土地整合利用，以創(chuàng)建土地節(jié)約集約縣為契機(jī)，持續(xù)推進(jìn)城中村改造和新農(nóng)村建設(shè)，鼓勵(lì)推廣建造多層復(fù)式住宅，向集約式、立體式要空間，撤并零星村、整合空心村、樹立紅旗村，在內(nèi)涵挖潛、塑身提質(zhì)、外延拓展等方面做文章。

3.2.3 以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)驅(qū)動存量土地。大力實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工程，抓住富春鎮(zhèn)和鳳凰鎮(zhèn)創(chuàng)建新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)鎮(zhèn)有機(jī)機(jī)會，打造堅(jiān)強(qiáng)的土地資源后備，改善城鎮(zhèn)居民幸福指數(shù)。圍繞健全城鄉(xiāng)人口遷徙制度、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能、農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制等方面開展改革探索，支持城鄉(xiāng)融合基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大、改革創(chuàng)新積極的縣市積極爭取納入國家級城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。

3.3 用地審批和監(jiān)管機(jī)制再優(yōu)化

3.3.1 建立用地審批監(jiān)管和定期通報(bào)制度。建立全流程監(jiān)管系列制度，開展“雙隨機(jī)、一公開”檢查，納入年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)激勵(lì)和改進(jìn)作風(fēng)狠抓落實(shí)專項(xiàng)目標(biāo)調(diào)度；對標(biāo)對表國家要求，進(jìn)行流程再造，以自然資源部空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)為契機(jī)，將用地審查報(bào)批系統(tǒng)接入國家用地審批監(jiān)管系統(tǒng)，主動接受監(jiān)管。

3.3.2 啟動項(xiàng)目用地選址、評估與決策及核準(zhǔn)程序。程序包括項(xiàng)目選址、項(xiàng)目評估與決策、核準(zhǔn)材料準(zhǔn)備、核準(zhǔn)辦理等（如圖1）。

圖1 項(xiàng)目用地選址、評估與決策及核準(zhǔn)程序

3.3.3 強(qiáng)化自然資源技術(shù)支撐。發(fā)揮自然資源和規(guī)劃局事業(yè)單位技術(shù)資源稟賦，主動提前介入服務(wù)，廣泛應(yīng)用“山水田林湖草沙一體化”數(shù)據(jù)成果，開展項(xiàng)目技術(shù)審查、查詢。實(shí)時(shí)共享“一張圖”數(shù)據(jù)庫套合使用的技術(shù)程序、測算成果，確保申報(bào)、批復(fù)的用地地類、面積等數(shù)據(jù)與自然資源部“一張圖”數(shù)據(jù)庫套合測算成果一致；提高擬用地地塊坐標(biāo)矢量數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度，防止申報(bào)、批準(zhǔn)的用地出現(xiàn)重疊。

3.3.4 啟動項(xiàng)目用地正向激勵(lì)機(jī)制。建議政府提倡建設(shè)用地主體通過優(yōu)化內(nèi)部構(gòu)件、增加建筑層數(shù)、建立立體結(jié)構(gòu)等方式，擴(kuò)大資金規(guī)模，提高土地容積率，在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)境保護(hù)等環(huán)節(jié)提供一定的費(fèi)用減免優(yōu)惠，并適當(dāng)給予獎(jiǎng)補(bǔ)。正向激勵(lì)政策如表1。

表1 投資強(qiáng)度、年稅收貢獻(xiàn)及擬享受政策（單位：萬元/hm2）

惠企政策可以設(shè)置先后順序，懲在前，獎(jiǎng)在后，先由建筑企業(yè)根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定，在規(guī)定時(shí)間規(guī)定繳納金額數(shù)量完成。等到該企業(yè)正式投產(chǎn)運(yùn)營創(chuàng)稅一定額度后，當(dāng)?shù)乜h財(cái)政部門可分年度獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)，優(yōu)惠部分全部獎(jiǎng)返方可終止?；萜笳叩闹贫ǎ梢詫?shí)現(xiàn)項(xiàng)目單位創(chuàng)收、招商引資攬客、用地主體節(jié)地利用的三重效應(yīng)。

4 結(jié)語

土地是根，民生離不開它。土地是魂，發(fā)展離不開它。在后疫情時(shí)代，土地浪費(fèi)就是最大的浪費(fèi)。規(guī)劃折騰就是最大的折騰。全民要樹立節(jié)約集約利用土地人人有責(zé)意識，科學(xué)處理好建設(shè)與吃飯關(guān)系，全面謀劃好眼前和長遠(yuǎn)利益。