楊秀琴

（廣東省社會科學(xué)院，廣東廣州 510610）

0 引言

近百年來我國農(nóng)村土地制度歷經(jīng)了三次根本性的大變遷。一是推翻了封建半封建的土地制度，農(nóng)村土地所有制由封建半封建的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋剞r(nóng)民所有制；二是改變了土地農(nóng)民所有制，將農(nóng)村土地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)橛伞叭嗣窆?、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊三級所有”，形成了農(nóng)村土地集體所有，集體統(tǒng)一使用的制度；三是推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)村土地由“三級所有”轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，形成了農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶的兩權(quán)分離制度，在我國2014年提出“三權(quán)”分置改革后，農(nóng)村土地又形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置的制度。分時期來看，近百年來我國農(nóng)村土地制度變遷經(jīng)歷了六個時期，每個時期的農(nóng)村土地制度內(nèi)容都因國家不同的建設(shè)發(fā)展需要而發(fā)生了變革，并形成該時期的農(nóng)村土地制度。在我國大力實施鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展等一系列戰(zhàn)略的新時期，本文關(guān)注近百年來我國農(nóng)村土地制度的內(nèi)在演變規(guī)律，剖析我國農(nóng)村土地制度百年變遷的內(nèi)在機(jī)理及不同階段的變遷情況，對我國新時期有序推進(jìn)農(nóng)村各項制度改革特別農(nóng)村土地制度改革具有重要的意義。

1 制度與農(nóng)村土地制度變遷的含義

制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟(jì)行為[1]。制度可通過提供一系列規(guī)則界定人們的選擇空間，規(guī)范和引導(dǎo)人們的行為，約束人們之間的相互關(guān)系，從而減少環(huán)境中的不確定性，減少交易費(fèi)用，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，提供激勵機(jī)制，促進(jìn)外部收益內(nèi)部化，推動生產(chǎn)性活動。而制度變遷是制度創(chuàng)立、變更及其隨時間變化而被打破的方式[2]。有效的制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村一項重要的社會基礎(chǔ)制度，對農(nóng)村土地利用有直接或間接的引導(dǎo)、規(guī)范和約束作用，也會直接或間接地影響人們利用農(nóng)村土地的觀念，從而對國家建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生制約或推動作用，對農(nóng)村社會安定、國家政局穩(wěn)定、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展等起基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地制度變遷是農(nóng)村土地制度在國家建立、建設(shè)和發(fā)展中，不斷創(chuàng)立、建設(shè)、完善與變更的過程，其具體的改革和建設(shè)內(nèi)容因每個時期的農(nóng)村土地制度供需和制度目標(biāo)不同而不同。每一個時期的農(nóng)村土地制度變遷都是新的農(nóng)村土地制度內(nèi)容的創(chuàng)立，是對前一個時期農(nóng)村土地制度內(nèi)容的改革、創(chuàng)新和變更。

2 近百年來我國農(nóng)村土地制度變遷的動力分析

首先，農(nóng)村土地制度的非均衡是其發(fā)生變遷的內(nèi)生動力。因農(nóng)村土地制度的非均衡而產(chǎn)生的農(nóng)村土地制度變遷動力主要包括兩個方面。一是當(dāng)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度所界定的農(nóng)民與地主、農(nóng)民與村集體、村集體與政府等相關(guān)主體利益處于不均衡的狀態(tài)時，農(nóng)村土地制度的供需就處于不均衡的狀態(tài)，利益受損或有可能增加新利益的相關(guān)主體就有調(diào)整制度安排的需要，這些相關(guān)主體對新的農(nóng)村土地制度的需求力量就成為制度創(chuàng)新的內(nèi)生動力。二是當(dāng)農(nóng)村土地制度中涉及的農(nóng)民與地主、征地方與被征地方等類型的主要對立主體的力量處于非均衡狀態(tài)時，其中一些對立主體就有改革舊制度的能力與愿望，并成為農(nóng)村土地制度變遷的內(nèi)生動力。其次，農(nóng)民、村集體等相關(guān)主體對外部利潤的追逐是農(nóng)村土地制度變遷的另一個內(nèi)生動力。由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化、生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步等因素催生了農(nóng)村土地增值、農(nóng)村土地利用增效等外部利潤，但舊的農(nóng)村土地制度安排不能將這些利潤內(nèi)在化，不能讓農(nóng)民、村集體等相關(guān)主體獲取這些利潤，故舊的農(nóng)村土地制度安排具有帕累托改進(jìn)的空間。而農(nóng)民、村集體等相關(guān)主體的趨利特性使他們有通過制度創(chuàng)新來獲取外部利潤的愿望，這種獲取外部利潤的愿望就成為農(nóng)村土地制度變遷的另一個內(nèi)生動力。再次，農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新所涉及的外部環(huán)境的變化是農(nóng)村土地制度變遷的外生動力。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理等相關(guān)技術(shù)的發(fā)展水平、政治意識形態(tài)、社會文化傳統(tǒng)、國外時勢動向等外部環(huán)境條件的變化都可能成為農(nóng)村土地制度變遷的外生動力。最后，農(nóng)村土地利用和管理主體的土地利用和管理實踐績效是農(nóng)村土地制度變遷成功與否的決定力量?！霸谏鐣^程的舞臺上，制度與人類行為互補(bǔ)與對比永遠(yuǎn)相互塑造”[3]。農(nóng)村土地制度規(guī)范、引導(dǎo)和約束人們的土地利用與管理行為。而人們的土地利用與管理實踐績效既是影響農(nóng)村土地制度改革方向的重要力量，也是農(nóng)村土地制度改革方向正確與否的評判標(biāo)準(zhǔn)，還是農(nóng)村土地制度改革必要性和迫切性的評判標(biāo)準(zhǔn)。而正確與否、必要性與迫切性的評定結(jié)果則是土地制度變遷成功與否的決定力量，也是制度變遷速度快慢的重要決定力量之一。一般情況下，如果人們在農(nóng)村土地制度變遷過程中所開展的改革實踐產(chǎn)生良好的績效，甚至扭轉(zhuǎn)了社會危機(jī)，那么該項改革就是正確的、必要的，甚至迫切的改革。這類制度改革所引起的制度變遷必然有更高的成功率，改革速度也較快。相反，制度變遷的成功率就低，改革速度也較慢。

3 近百年來我國農(nóng)村土地制度變遷動力的作用機(jī)制

首先，農(nóng)村土地制度變遷內(nèi)生與外生動力的大小由各自相關(guān)因素決定。農(nóng)村土地制度變遷主體改革和創(chuàng)新制度的成本—收益預(yù)期是其推動制度變遷內(nèi)生動力大小的決定因素，而外部環(huán)境變化的程度與水平則是農(nóng)村土地制度變遷外生動力大小的決定因素。其次，內(nèi)生動力與外生動力相互作用的機(jī)制決定了農(nóng)村土地制度變遷的方式和特征。農(nóng)村土地制度變遷過程并不是由內(nèi)生或外生單一的動力推動完成，而是由內(nèi)生動力與外生動力相互作用，共同完成。在這個相互作用的過程中，內(nèi)生動力與外生動力以或相互強(qiáng)化或相互抵消或相互強(qiáng)化與相互抵消并存等多種形式相互作用而形成了合力，這個合力最終推動了農(nóng)村土地制度變遷。在農(nóng)村土地制度變遷中的不同變遷主體按各自的成本收益預(yù)期所作的決策就決定了各類不同主體在農(nóng)村土地制度變遷中所貢獻(xiàn)的力量，而不同主體所貢獻(xiàn)的力量的不同組合就決定了力量對比和作用的結(jié)果，進(jìn)而決定了農(nóng)村土地制度變遷的不同方式和特征。如果自下而上的力量是農(nóng)村土地制度變遷合力的主要力量，那么農(nóng)村土地制度變遷方式就體現(xiàn)為誘致性變遷，農(nóng)村土地制度變遷就表現(xiàn)出需求引導(dǎo)性的特征。相反，如果自上而下的力量是農(nóng)村土地制度變遷合力的主要力量，那么農(nóng)村土地制度變遷方式就體現(xiàn)為強(qiáng)制性變遷，農(nóng)村土地制度變遷就表現(xiàn)出供給主導(dǎo)性的特征。如果自下而上和自上而下的力量相當(dāng)，在構(gòu)成制度變遷合力中貢獻(xiàn)程度相當(dāng)，那么農(nóng)村土地制度變遷就體現(xiàn)為誘致性與強(qiáng)制性變遷并存的制度變遷，農(nóng)村土地制度變遷就表現(xiàn)出供需雙導(dǎo)性的特征。再次，不同的動力及其機(jī)制運(yùn)作結(jié)果形成了農(nóng)村土地制度變遷的不同階段，不同階段的制度變遷接續(xù)發(fā)生就形成了不斷的制度變更和更替過程。不同時期不同的農(nóng)村土地制度變遷具有不同的內(nèi)生和外生動力以及它們間相互作用的不同結(jié)果，這就使不同時期的農(nóng)村土地制度變遷具有各不相同的變遷內(nèi)容、快慢不同的變遷速度和長短不同的變遷時滯，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)村土地制度變遷的不同階段。不同階段的農(nóng)村土地制度變遷會出現(xiàn)不同的變遷結(jié)果，會形成不同時期不同的農(nóng)村土地制度體系及其運(yùn)作時長，而當(dāng)新的一次制度變遷再發(fā)生并形成新的農(nóng)村土地制度時，就產(chǎn)生了新制度替代舊制度的變遷更替，如此接續(xù)不斷就形成了農(nóng)村土地制度不斷變更和更替的過程。

4 近百年來我國農(nóng)村土地制度變遷的分階段內(nèi)在機(jī)理分析

根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平不同，一項社會基礎(chǔ)制度的變遷也分不同階段，反之，一項社會基礎(chǔ)制度的建設(shè)、創(chuàng)新和變遷的不同階段也影響和規(guī)范社會生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系。一項優(yōu)良的社會制度一般都與社會生產(chǎn)方式、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平相契合。從制度適宜性角度而言，如果某一時期設(shè)計的農(nóng)村土地制度不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段，那么它就不是最優(yōu)的制度，而且它會處于非均衡狀態(tài)。在這種情況下，農(nóng)村土地制度變遷的內(nèi)生動力、外生動力及它們之間的作用機(jī)制就會出現(xiàn)，并根據(jù)制度變遷的內(nèi)在機(jī)理對農(nóng)村土地制度變遷產(chǎn)生推動或制約作用。同時，制度變遷推動主體會在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段中通過改革創(chuàng)新來建立交易費(fèi)用更低、運(yùn)行更有效率的新制度，并讓新制度替代舊制度。各個不同階段產(chǎn)生的新制度替代舊制度的過程便形成了我國農(nóng)村土地制度變遷的不同階段，形成了各個階段內(nèi)容有所不同的農(nóng)村土地制度。而每個不同階段的制度變遷都產(chǎn)生于不同的內(nèi)生動力、外生動力、外部環(huán)境條件等因素的不同組合以及它們之間相互作用的結(jié)果。我國近百年來六個階段的農(nóng)村土地制度變遷就是在內(nèi)生動力、外生動力、外部環(huán)境變化等因素共同作用下發(fā)生、發(fā)展、形成的結(jié)果，其具體分析結(jié)果見表1、表2、表3。

表1 新民主主義革命時期我國農(nóng)村土地制度變遷的分析

表2 社會主義革命與建設(shè)時期我國農(nóng)村土地制度變遷的分析

表3 改革開放以來我國農(nóng)村土地制度變遷的分析

5 結(jié)語

在我國未來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村土地制度變遷仍將根據(jù)制度變遷的條件、動力、主體等變遷因素，按照制度變遷的內(nèi)在機(jī)理不斷發(fā)生變遷，形成新的制度內(nèi)容，并發(fā)揮相應(yīng)的制度功能。結(jié)合我國目前農(nóng)村土地制度改革實況，未來我國農(nóng)村宅基地利用與管理辦法、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的融合管理制度、農(nóng)村土地信息化管理制度、城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)制度、城鄉(xiāng)土地利用管理一體化制度、新型農(nóng)村土地利用主體管理制度、農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營相關(guān)制度等制度將因國家實施鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化等發(fā)展戰(zhàn)略而不斷得到改革、建設(shè)與完善。另外，由于土地制度是一項社會基礎(chǔ)性制度，而且它不是一項獨(dú)立的社會制度，而是與社會其他制度相輔相成，互為補(bǔ)充，共同發(fā)揮著應(yīng)有的引導(dǎo)、規(guī)范、激勵及約束等功能。因此，我國未來農(nóng)村土地制度變遷也必將引起農(nóng)民進(jìn)城落戶制度、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與政策、農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和就業(yè)制度等一系列相關(guān)制度的改革，這些制度改革的順利推進(jìn)有賴于相關(guān)主體的積極探索和大膽實踐，也有賴于各方的共同努力。