◎王炳智

■問題的提出

鄉(xiāng)村信用積分制的本質(zhì)是獎懲機制。它以村為單位通過鄉(xiāng)規(guī)民約中的信用評價標準對基層群眾的日常行為表現(xiàn)進行打分并予以收集統(tǒng)計，進而形成信用評級。個人或家庭可基于自身的信用水平獲得日常消費、貸款、醫(yī)療、購房等各類公共服務(wù)領(lǐng)域和組織遴選方面的額外福利、優(yōu)待或限制。該制度的初衷旨在推廣“自治、法治、德治”的社會治理理念，調(diào)動村民的積極性，解決村務(wù)“沒依據(jù)、沒抓手、沒人聽”的問題。不同于以往基層治理中的命令控制型規(guī)制，鄉(xiāng)村信用積分制通過元規(guī)制方式，由政府引導村鎮(zhèn)群眾自我規(guī)制，借助“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的手段使道德規(guī)范“可視化”，村民互律有據(jù)可循，進而逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村“網(wǎng)格化管理”。

鄉(xiāng)村振興離不開鄉(xiāng)村的有效治理，而鄉(xiāng)村信用積分制是當下鄉(xiāng)村有效治理模式的典范。2015年，山東榮成市率先開始信用積分制試行工作，但囿于制度初建經(jīng)驗不足，部分地區(qū)對信用積分制的角色定位不清，德治與法治界限模糊，村務(wù)細則雖然得以具象化，但是部分用語十分模糊。信用積分制的運行關(guān)鍵在于利益驅(qū)動，但是理性經(jīng)濟人視角可能為鄉(xiāng)村德治套上枷鎖，一些軟措施具有潛在強制力，容易滋生腐敗，激起群眾的抵觸情緒。

目前，除了有關(guān)部門之外，新聞媒體和部分學者多從信用積分制的正面作用出發(fā)大力提倡推廣，但是對信用積分制價值層面的認知和評價依舊欠缺。研究信用積分制需要從“價值認知”和“價值評價”兩個維度出發(fā)，本文將在描述現(xiàn)有規(guī)范制度的過程中，揭示信用積分制的價值與標準，通過公平、正義與秩序等價值準則審視信用積分制的價值取向，以期為信用積分制的健全發(fā)展指明方向。

■對信用積分制目的性價值的認知

要想認知我國鄉(xiāng)村信用積分制的目的性價值，就必須理解黨的十九大報告提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。對信用積分制目的性價值的分析是對其明示的規(guī)范價值予以釋明與涵攝，分別從載體、作用對象（即價值主體）和表現(xiàn)領(lǐng)域三個方面進行分析。

載體目的

鄉(xiāng)村信用積分制的載體目的是形成符合“三治融合”治理模式的信用積分制決議、監(jiān)督和獎懲規(guī)范，助力鄉(xiāng)村治理中“三治”的有機融合。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出，“德治”涵養(yǎng)“自治”和“法治”的治理理念，強化了德治在鄉(xiāng)村治理中的重要地位；其核心在于“道德教化”和“引導”，并輔以“激勵約束”，突出“德治”在村民內(nèi)心的“強制力”。

1.信用積分制的自治之維

我國過去長期實行“一元化”直接管理，過分關(guān)注基層民主選舉，弱化了民主決策、管理和監(jiān)督程序，導致鄉(xiāng)村自治性不足，而“三治”明顯反映出當前國家管理理念的轉(zhuǎn)向。隨著社會現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的穩(wěn)步推進，信用積分制逐漸由城市下沉到鄉(xiāng)村，村民在村“兩委”的牽頭下依托村民代表大會自主協(xié)商，結(jié)合所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、精神文化建設(shè)、民風民俗建設(shè)等方面的治理問題對信用積分標準達成共識，之后采取村小組的形式“民事民辦”。智慧平臺方便村民互律，充分整合了社會資源，“云治理”、積分兌換獎勵機制等為鄉(xiāng)村自治增添了活力。

2.信用積分制的德治之維

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，必須堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。要充分發(fā)揮道德建設(shè)對依法治國的重要作用，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護與真誠信仰，德治更強調(diào)信用積分主體的動機。要想推廣鄉(xiāng)村信用積分制，就必須尊重鄉(xiāng)民的主體地位，領(lǐng)導干部要以身作則，發(fā)揮道德模范的示范作用。對鄉(xiāng)村信用主體進行分類，明確信用主體的范圍，因戶施策，創(chuàng)設(shè)“紅色存折”，建立“積分儲蓄站”，公布村內(nèi)“紅黑榜”，精準激勵，反向刺激，將勤儉、孝順、誠信等倫理道德義務(wù)轉(zhuǎn)化為看得見的標準和排名，讓村民擇善而從，使文明守信蔚然成風。

3.信用積分制的法治之維

法治通過大量程序性規(guī)則與制度構(gòu)建出“理性空間”，是一種更規(guī)則化和形式化的治理方式。法治既是原則又是制度，既是一種組織形式，又是一種秩序模式。依法依規(guī)公開信用評價標準，明確信用監(jiān)督直接責任主體，定期公示村民積分情況，完善驗收流程，規(guī)范積分兌換資金的籌集和保障機制，建立財務(wù)專賬，合理合法制定信用評價標準，彰顯“法治為本”的角色定位。

作用對象目的

鄉(xiāng)村信用積分制的作用對象目的可以分別從積分監(jiān)管主體和信用積分主體出發(fā)，從強化組織領(lǐng)導和強化村民的主體地位兩方面進行分析。

1.強化組織領(lǐng)導

強化基層黨建與村民委員會組織領(lǐng)導的治理要義在于平衡信用積分制運行過程中德治與法治的關(guān)系?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系是指由黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的治理體系。鄉(xiāng)村信用積分制的實質(zhì)仍為道德規(guī)范，其制度內(nèi)核雖然有強化組織領(lǐng)導之意，但是絕非強迫命令，而是由村民自愿申報參加。推廣鄉(xiāng)村信用積分制的目的在于通過有效的規(guī)范指導和正確的方向引領(lǐng)形成黨政、市場和社會的多元多層次治理體系。當前，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，基層黨建工作存在“懸浮化”問題，而鄉(xiāng)村信用積分制為基層黨建工作提供了發(fā)展機會。

2.強化村民的主體地位

強化村民在信用治理過程中參與權(quán)與知情權(quán)的治理要義在于凸顯信用積分制的“自治”優(yōu)勢，但是仍然需要緊扣德治與法治的要義，淡化自治局限性帶來的消極影響。在鄉(xiāng)村“熟人社會”中，村民們逐漸“脫域化”，但是個體意識的提高并沒有提升村民參與村務(wù)的能動性，反而消解了集體主義下的親密感。信用積分制能使村民自愿參與到積分制的構(gòu)建、監(jiān)督與執(zhí)行等過程中，量化考核保障了村民的知情權(quán)，村規(guī)民約和自治章程保障了其參與權(quán)，自此，“村里事”變?yōu)椤凹壹沂隆?。此外，合理的積分兌換機制依賴必要的資金支持，需要村“兩委”、村集體產(chǎn)業(yè)和社會資金合力保障制度的長效運行。

表現(xiàn)領(lǐng)域目的

我國鄉(xiāng)村信用積分制的表現(xiàn)領(lǐng)域目的是提升鄉(xiāng)村治理的“德治”水平和智慧化水平。鄉(xiāng)村依托信用積分制進行“德治”的治理要義在于推動鄉(xiāng)村誠信文化建設(shè)和鄉(xiāng)風文明建設(shè)，而智慧管理為鄉(xiāng)村治理增添了活力，為全面推進“三治融合”提供了助力。

1.誠實守信與善良風俗相輔相成

塑造法治信仰既需要公民自覺，又需要職能部門工作人員誠信執(zhí)法。我國的誠實信用原則與公序良俗原則在《中華人民共和國民法典》頒布以前就已存在，但是在鄉(xiāng)村建設(shè)中信用規(guī)范仍然缺失。鄉(xiāng)村信用積分制通過對守信行為的物質(zhì)激勵和精神激勵，激發(fā)價值主體的“自主、自為、自律”。法制體系建設(shè)的第一要義是對外在行為的約束，但是其無法從根源上涵養(yǎng)人心。“三治融合”治理下營造善良風俗的氛圍離不開誠信道德規(guī)范的建立，鄉(xiāng)村信用積分制能夠為其提供支持。

2.信用積分體系孵化算法行政

2020年，數(shù)據(jù)被納入五大生產(chǎn)要素之一，提高數(shù)據(jù)整合能力和建立地方政務(wù)數(shù)據(jù)庫對鄉(xiāng)村治理具有重要作用。鄉(xiāng)村信用積分制可以對村民的守信行為進行數(shù)據(jù)采集、監(jiān)控與獎懲，凸顯了數(shù)字治理的動態(tài)性和實時性。國外部分學者將“治理術(shù)”融入數(shù)字治理領(lǐng)域，并且提出“算法治理術(shù)”概念，旨在改變過去命令控制型的約束方式，將權(quán)力內(nèi)化于個人。算法處理形成的個人信用評級與附帶的獎懲結(jié)果將外在道德義務(wù)和法律義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕駜?nèi)在的約束機制，起到威懾和警示的作用，這種治理邏輯也是對鄉(xiāng)村“三治融合”治理理念的綜合運用。

■信用積分制目的性價值的評價

價值評價包括“估量”“批評”“預(yù)測”等方式。因此，要想對鄉(xiāng)村信用積分制做出價值評價，就要在公正、效率等價值主體的價值需要分析框架內(nèi)結(jié)合“三治融合”治理體系的具體目的性價值進行估量、批評與預(yù)測。

公正價值評價

公正在于衡量現(xiàn)實生活中各主體之間的利益并合理化解糾紛。公正體現(xiàn)在權(quán)利、義務(wù)和責任的規(guī)定當中。在國家與公民層面，公正體現(xiàn)在公民權(quán)利與義務(wù)的分配以及國家對公民的尊重以及提供的服務(wù)；在私法領(lǐng)域，公正則體現(xiàn)在各主體地位、權(quán)利和義務(wù)的平等。因此，信用積分制的價值評價標準可以進一步細分為實體公正與程序公正。

1.實體公正評價

權(quán)利義務(wù)的公正分配決定了信用積分制在制定時就采取了類型化思維，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理對象和治理范圍進行歸類梳理，不搞“一刀切”，以使政策精準到位。根據(jù)家庭情況和所處村落的地理位置等對村戶進行分類，合理制定信用評價內(nèi)容及標準，分類施策。在“三治融合”體系內(nèi)，部分道德規(guī)范要注意細化分類和明晰概念，如“鋪張浪費”“喪事簡辦”“說是弄非”“纏訪鬧訪”等行為定位模糊，不利于信用評級標準的制定。信用積分制的優(yōu)勢在于具象化與標準化，因此必須將道德規(guī)范類型化，合理制定信用評價標準。

2.程序公正評價

程序公正體現(xiàn)在鄉(xiāng)村信用積分制決議、監(jiān)督、執(zhí)行獎懲的全過程。村民自愿申報參與信用積分制工作，彰顯“德治為先”的角色定位。制定專門的信用積分村規(guī)民約，民主協(xié)商和民主決定反映了“自治為基”的治理內(nèi)涵。在實際運行過程中，地方積分評價標準的制定涉及多級主體，相關(guān)主體應(yīng)該尊重人民的主體地位，為其預(yù)留自治空間，實現(xiàn)“規(guī)由民定”，體現(xiàn)法治對自治的保障。村“兩委”在制度制定和監(jiān)督過程中均扮演著重要角色，要充分發(fā)揮其領(lǐng)導作用，為鄉(xiāng)村信用積分制的可持續(xù)發(fā)展提供助力。在執(zhí)行獎懲程序的過程中，要區(qū)分義務(wù)違法程度和責任違反程度，具體可劃分為一般違法類、違反村規(guī)民約類和違反社會公德類，適度給予改正空間，提高制度運行的靈活性。除此之外，還應(yīng)公開評議辦法、評議結(jié)果、積分兌換資金使用情況等事項的月度、季度或年度記錄，保證程序的公開透明。

效率價值評價

效率價值最顯著的特征在于“成本—收益”衡量，旨在評價制度成本與治理收益之間的分配關(guān)系，引導資源合理配置。鄉(xiāng)村信用積分制是一個多層次治理結(jié)構(gòu)，制度運行的關(guān)鍵在于以積分兌換資金。利益驅(qū)動邏輯雖然簡便易行，但是也意味著在鄉(xiāng)村治理過程中隨時可能出現(xiàn)利益動力供給不足導致基于自利性的村民退出積分制的情況。這對資金籌集和信用積分所能兌換的物品或福利提出了很高的要求。當前，我國已實現(xiàn)全面脫貧，信用福利是否應(yīng)該僅限于兌換日常生活用品還需要進一步考慮。另外，村“兩委”需要積極開源節(jié)流，尋求上級政府的援助，動員黨員干部捐獻或向社會募集，同時高效利用啟動資金，將其投入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟的造血功能，實現(xiàn)良性利益驅(qū)動。

鄉(xiāng)村信用積分制試點時間不長，通過闡釋其制度屬性，厘清其在社會信用體系建設(shè)和社會治理中的功能與價值目標，為日后完善制度提供正確的價值指引。鄉(xiāng)村信用積分制是“自治、法治、德治”的鄉(xiāng)村治理體系的有效載體。然而，自治囿于資源供給與自身治理能力、治理范圍的局限性，需要法治為其提供理論支持和程序保障。要想樹立法治信仰，我國鄉(xiāng)村治理就必須發(fā)揮道德規(guī)范的內(nèi)化作用，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中“三治”的有機融合。