◎?qū)O立唯

重慶山環(huán)水繞、江峽相擁，是中國西南地區(qū)重要的中心城市、長江上游經(jīng)濟(jì)中心城市、國家歷史文化名城，其歷史悠久，人文精神積淀豐厚。重慶市文化和旅游發(fā)展委員會(huì)（重慶市文物局）在推進(jìn)全市文物保護(hù)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)踐中，提綱挈領(lǐng)，抓住關(guān)鍵，高效完成全市64處全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、345處市級(jí)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶劃定工作，并經(jīng)重慶市人民政府批準(zhǔn)，由重慶市文化和旅游發(fā)展委員會(huì)、重慶市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合公布實(shí)施，為推進(jìn)“多規(guī)合一”改革進(jìn)程奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提前實(shí)現(xiàn)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃的通知》中制定的“至2025年全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位‘兩線’納入各級(jí)國土空間規(guī)劃百分之百完成”的預(yù)期目標(biāo)。

■保障文物安全的法律底線

文物“兩線”是指在文物保護(hù)單位周圍劃定“保護(hù)范圍”線和“建設(shè)控制地帶”線。保護(hù)范圍是指對(duì)文物保護(hù)單位本體及周圍一定范圍實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域；建設(shè)控制地帶是指在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍外，為保護(hù)文物保護(hù)單位的安全、環(huán)境、歷史風(fēng)貌對(duì)建設(shè)項(xiàng)目加以限制的區(qū)域。

1961年，我國第一部文物保護(hù)行政法規(guī)《文物保護(hù)管理暫行條例》首次明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)公布的文物保護(hù)單位劃出必要的保護(hù)范圍。1982年11月19日起施行的《中華人民共和國文物保護(hù)法》第一次提出，應(yīng)在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶?！吨腥A人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位和省級(jí)文物保護(hù)單位自核定公布之日起1年內(nèi)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定必要的保護(hù)范圍，作出標(biāo)志說明，建立記錄檔案，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者指定專人負(fù)責(zé)管理。

文物“兩線”作為全社會(huì)正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文物保護(hù)關(guān)系的重要法律依據(jù)，在文物保護(hù)利用中發(fā)揮著重要作用。進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代后，文物保護(hù)空間管理納入國土空間規(guī)劃實(shí)施需求日益迫切，劃定公布各級(jí)文物保護(hù)單位“兩線”成為保障文物安全存續(xù)、確保執(zhí)法監(jiān)督有據(jù)可依的關(guān)鍵，是保障文物工作全面依法行政、落實(shí)文物保護(hù)主體責(zé)任、推進(jìn)文物行政執(zhí)法改革的重要措施。

■重慶市文物保護(hù)單位“兩線”既往問題反思

近年來，重慶市各級(jí)文物保護(hù)單位“兩線”劃定工作取得了一些經(jīng)驗(yàn)，也面臨許多挑戰(zhàn)。

一是基礎(chǔ)薄弱，時(shí)效性差。在工作啟動(dòng)前，重慶全市64處全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位中僅有15處完成“兩線”劃定公布實(shí)施，345處市級(jí)文物保護(hù)單位中“兩線”公布率不足1%，“兩線”劃定工作嚴(yán)重滯后于文物事業(yè)發(fā)展需要。城口縣全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位“紅三十三軍指揮部舊址”、石柱土家族自治縣市級(jí)文物保護(hù)單位“秦良玉陵園”等個(gè)別文保單位甚至還在沿用重慶直轄前由四川省政府公布的“兩線”文件，時(shí)效性較差。

二是表述籠統(tǒng)，精準(zhǔn)度不足。重慶市在編制城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃的過程中對(duì)如何正確處理城市發(fā)展與文物保護(hù)的關(guān)系進(jìn)行了積極的探索。國務(wù)院公布的《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020）》（國函〔2007〕90號(hào)）第四章第十一節(jié)規(guī)定，市級(jí)以上單體文物建筑的保護(hù)范圍外緣線的最小范圍分別為主體構(gòu)筑物外墻線以外30米，或主體構(gòu)筑物外圍墻外圍線以外9米；各類遺址、古城墻的外圍線以外80米，或主體部分外圍線以外30米；不可移動(dòng)文物的主體外圍線以外30米。建設(shè)控制地帶外緣線的最小范圍，原則上不得小于上述各項(xiàng)規(guī)定值的2倍。這一規(guī)定在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)都是重慶文物保護(hù)單位“兩線”管理的主要依據(jù)，也是尚未完成保護(hù)規(guī)劃、未明確保護(hù)區(qū)劃的文物保護(hù)單位保護(hù)管理的主要參照。但是該原則表述籠統(tǒng)，難以反映重慶復(fù)雜的山地環(huán)境中文物本體保護(hù)與環(huán)境控制的具體要求。

三是重劃定輕公布，執(zhí)法追責(zé)難尋依據(jù)。隨著中央和地方財(cái)政對(duì)文物保護(hù)投入力度的加大和系列重點(diǎn)文物保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施，大量文物保護(hù)單位有機(jī)會(huì)進(jìn)行多輪規(guī)劃編制和勘察設(shè)計(jì)，逐漸出現(xiàn)保護(hù)單位規(guī)劃編制重劃定輕公布的現(xiàn)象，多數(shù)規(guī)劃通過專家評(píng)審后即完成結(jié)項(xiàng)，缺少必要的政府公布保護(hù)區(qū)劃內(nèi)容的環(huán)節(jié)。未經(jīng)政府公布的“兩線”內(nèi)容未及時(shí)有效納入城規(guī)、土規(guī)“一張圖管理”，難以發(fā)揮其在基本建設(shè)項(xiàng)目和重大民生項(xiàng)目中的文物資源管理效用，文物單位環(huán)境、安全空間在城市建設(shè)中屢受侵占。

■新時(shí)代“兩線”工作開創(chuàng)新局面

2018年底，重慶市文物局委托重慶市文物考古研究院（原重慶市文化遺產(chǎn)研究院），啟動(dòng)了重慶市各級(jí)文物保護(hù)單位“兩線”劃定工作。

2019年底，重慶64處全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位“兩線”劃定工作全部完成，并經(jīng)重慶市人民政府批準(zhǔn)，由重慶市文化和旅游發(fā)展委員會(huì)、重慶市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合公布實(shí)施。

2021年，全市345處市級(jí)文物保護(hù)單位“兩線”劃定工作全部完成，并核準(zhǔn)公布實(shí)施。市級(jí)以上文物保護(hù)單位全面納入重慶市國土空間規(guī)劃，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。

2022年，全市1999處區(qū)（縣）級(jí)文物保護(hù)單位“兩線”劃定作為文物事業(yè)工作重點(diǎn)賡即開展，并納入市政府對(duì)區(qū)縣政府考核的內(nèi)容，目前已完成80%，年內(nèi)有望全部完成并公布實(shí)施。到2023年底重慶市“兩線”劃定公布工作進(jìn)入全國前列。

通過夯實(shí)重慶市文物保護(hù)單位“兩線”劃定工作，實(shí)現(xiàn)“筑牢保護(hù)文物安全防線”目標(biāo)，大幅提升重慶市文物管理水平。重慶市政府高度重視，市文物局主動(dòng)作為，攻堅(jiān)克難、后來居上，突破了“兩線”劃定公布完成率較低的困境，率先實(shí)現(xiàn)各級(jí)文物保護(hù)單位“兩線”劃定公布全面完成的新局面。

“文運(yùn)同國運(yùn)相牽，文脈同國脈相連?！蓖ㄟ^“兩線”劃定工作，重慶市各級(jí)文物保護(hù)單位基本已明確了文物保護(hù)和管理空間，形成了古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑等五類各具特色的保護(hù)管理空間體系，為推進(jìn)全市不可移動(dòng)文物全面納入國土空間實(shí)現(xiàn)“一張圖管理”，實(shí)現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)全域全要素規(guī)劃管控起到了重要的推進(jìn)作用。通過全面劃定公布全市各級(jí)文物保護(hù)單位“兩線”，為全市不可移動(dòng)文物行政管理工作的開展明確了管理邊界，為文物安全劃定了紅線，為基本建設(shè)指明了程序，為加強(qiáng)文物執(zhí)法的行政能力提供了有效的法律依據(jù)。

促進(jìn)落實(shí)“先考古，后出讓”機(jī)制。依照《國家文物局關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》要求：“經(jīng)批復(fù)的文物保護(hù)類專項(xiàng)規(guī)劃、歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村街區(qū)保護(hù)規(guī)劃主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃，并疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實(shí)施?！北敬巍皟删€”劃定成果由重慶市文物主管部門與自然資源主管部門共同公布，有利于加強(qiáng)自然資源主管部門對(duì)涉及文物保護(hù)單位“兩線”區(qū)域在入庫或出讓前精準(zhǔn)落實(shí)“先考古、后出讓”制度，對(duì)已明確“兩線”管理范圍的區(qū)域原則上無需再進(jìn)行事先考古；對(duì)“兩線”之外其他區(qū)域則應(yīng)及時(shí)告知文物主管部門，并盡快組織開展考古工作。

在新征程上，重慶市蓄勢(shì)整裝再出發(fā)，將繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)“兩線”實(shí)施的監(jiān)督管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測，鞏固“兩線”工作成果，將文物保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合，扎實(shí)推進(jìn)三峽庫區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、革命文物保護(hù)利用、石窟寺和大遺址保護(hù)專項(xiàng)、長江國家文化公園建設(shè)等工作，促進(jìn)文旅深度融合，發(fā)揮社會(huì)主義先進(jìn)文化、革命文化、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的強(qiáng)大生命力、感召力和影響力，服務(wù)當(dāng)代社會(huì)，彰顯重慶歷史文化的獨(dú)特魅力。

■“兩線”劃定經(jīng)驗(yàn)思考

重慶市文物保護(hù)單位“兩線”劃定工作得以順利完成有賴于以下五方面經(jīng)驗(yàn)。

一是頂層決策，保障投入。重慶市政府高度重視本輪文物保護(hù)單位“兩線”劃定工作，規(guī)定任務(wù)限期完成并納入績效考核目標(biāo)，極大促進(jìn)了各級(jí)區(qū)縣行政部門主動(dòng)作用的發(fā)揮。重慶市文物局頂層決策，結(jié)合全市國土空間規(guī)劃統(tǒng)一調(diào)整契機(jī)，并聯(lián)合重慶市規(guī)劃與自然資源局組建工作領(lǐng)導(dǎo)小組；重慶市文物考古研究院指導(dǎo)區(qū)縣各級(jí)文物保護(hù)單位屬地管理部門同步展開工作，這種自上而下的項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)解決了以往“兩線”劃定工作僅由文物主管部門指導(dǎo)存在的難溝通、難協(xié)調(diào)、難公布的問題，確保了“兩線”劃定與城市規(guī)劃發(fā)展融合促進(jìn)，克服了各區(qū)縣文物行政主管職責(zé)難以發(fā)揮的弊端。

二是融合既有成果，提高劃定效率。全面梳理第三次全國文物普查、地下文物控制帶劃定、川渝石窟保護(hù)專項(xiàng)、市級(jí)以上文物保護(hù)單位定點(diǎn)定位、重慶歷史文化資源信息庫建設(shè)、石窟及石刻專項(xiàng)調(diào)查、183處抗戰(zhàn)遺址掛牌保護(hù)等重要工作成果，為本輪“兩線”劃定奠定良好的基礎(chǔ)。相關(guān)部門全面收集了自重慶直轄以來歷次公布保護(hù)單位、公布保護(hù)范圍的相關(guān)文件，搜集整理了經(jīng)由國家文物局評(píng)審?fù)ㄟ^的文物保護(hù)規(guī)劃中的保護(hù)區(qū)劃內(nèi)容，結(jié)合現(xiàn)狀對(duì)以上既有成果進(jìn)行了校核微調(diào)，極大地提高了“兩線”劃定工作效率。

三是統(tǒng)一原則、精準(zhǔn)施策。在“兩線”劃定過程中，重慶市始終堅(jiān)持“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”方針，堅(jiān)持文物保護(hù)真實(shí)性、完整性原則，明晰文物本體的構(gòu)成要素，剔除后期添加的不當(dāng)內(nèi)容，及時(shí)補(bǔ)充遺漏本體，分析文物環(huán)境的空間特點(diǎn)，分級(jí)分類制定“兩線”劃定方法。

對(duì)于分布于長江干流及重要支流兩岸、三峽庫區(qū)消落帶沿線的保護(hù)單位，“兩線”劃定突出文化生態(tài)景觀保護(hù)理念。例如，對(duì)三峽庫區(qū)的石寶寨、瞿塘峽石刻、白鶴梁題刻等國家文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶的劃定，不僅確保了文物本體及賦存環(huán)境安全延續(xù)，更踐行了“兩山”理論，融入保護(hù)長江文化理念，將適當(dāng)江面、水域、對(duì)岸風(fēng)貌和周邊歷史文化遺跡納入管理范圍內(nèi)，以文物保護(hù)促進(jìn)生態(tài)景觀修復(fù)，彰顯了重慶山水之城的獨(dú)特文化魅力。

針對(duì)主城核心區(qū)、都市圈內(nèi)的保護(hù)單位，“兩線”劃定工作則重在結(jié)合歷史文化名城控制線及城市紫線管理要求，根據(jù)保護(hù)單位的區(qū)位特點(diǎn)，核定文物本體的構(gòu)成要素，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益相關(guān)因素，結(jié)合城市的用地現(xiàn)狀，合理劃定保護(hù)范圍，劃定責(zé)任邊界和有效管理空間。例如，法國水師兵營舊址、法國領(lǐng)事館舊址、長江索道、胡子昂故居等保護(hù)單位，周邊建設(shè)條件復(fù)雜，建設(shè)密度較大，文物保護(hù)用地與城市建設(shè)用地交錯(cuò)重疊，“兩線”劃定難度大。本次劃定工作協(xié)同市規(guī)劃部門，將保護(hù)單位現(xiàn)狀、周邊城市規(guī)劃用地以及歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃合并成“一張圖”，梳理點(diǎn)、線、面“三層”空間管理需求，協(xié)調(diào)解決了上述保護(hù)單位的建設(shè)控制范圍與城市規(guī)劃對(duì)接中的矛盾。

對(duì)于散布于鄉(xiāng)村或郊野的文物保護(hù)兩線劃定，則突出“與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合、落實(shí)責(zé)任制、跨界融合技術(shù)團(tuán)隊(duì)”的工作特點(diǎn)，結(jié)合歷史文化名鎮(zhèn)名村和其他鄉(xiāng)村歷史建筑和傳統(tǒng)勞作方式，分析視線通廊，適度擴(kuò)大保護(hù)空間范圍，營建“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的美麗鄉(xiāng)村景觀。在市級(jí)文物保護(hù)單位“兩線”劃定工作中，市文物局向各區(qū)縣下達(dá)“兩線劃定”專項(xiàng)資金，重慶市文物考古研究院積極向各區(qū)縣分享“兩線”劃定技術(shù)要點(diǎn)和工作經(jīng)驗(yàn)，賦予區(qū)縣文物主管部門技術(shù)主導(dǎo)權(quán)限，鼓勵(lì)區(qū)縣組織多方技術(shù)力量參與完成“兩線”工作，過程中為區(qū)縣積累了文物保護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)，培育了文物保護(hù)技術(shù)人才。

四是動(dòng)態(tài)公布，保障實(shí)施。重慶市現(xiàn)存文物保護(hù)單位管理現(xiàn)狀差異大，難以同步完成“兩線”劃定工作，重慶市文物局靈活制定了“劃定一批，公布一批”的工作方法，對(duì)于管理基礎(chǔ)條件好、保護(hù)規(guī)劃已獲得國家文物局或重慶市文物局審批通過的，集中繪制“兩線”說明及圖則，優(yōu)先完成政府公布程序。首批“兩線”公布工作顯示出重慶市政府完成此項(xiàng)工作的力度和決心，帶動(dòng)后續(xù)工作順利展開。對(duì)于個(gè)別矛盾突出、情況復(fù)雜的保護(hù)單位，例如南岸區(qū)法國水師兵營舊址，重慶市文物局主動(dòng)聯(lián)系實(shí)際使用者及各利益相關(guān)方，宣傳文物保護(hù)政策理念，展示保護(hù)工作決心，協(xié)調(diào)各方利益，為文物保護(hù)爭取最大空間，最終順利完成“兩線”公布實(shí)施，解決了文物保護(hù)單位法定保護(hù)文件缺項(xiàng)問題。

五是積極探索，多規(guī)合一。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，把文物保護(hù)管理納入國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施的指示要求，本次國?！皟删€”劃定工作籌劃之初，相關(guān)部門就積極協(xié)調(diào)重慶市規(guī)劃和自然資源局，參照國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，制定了“保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶劃定標(biāo)準(zhǔn)”。在現(xiàn)有各級(jí)文物保護(hù)保護(hù)規(guī)劃、四有檔案、近年測繪成果、文物資源定點(diǎn)定位信息及第三次全國文物普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充更新歷史文化資源，明確地理分布、空間定位，建立重慶市歷史文化資源信息庫，并與地理空間信息數(shù)據(jù)庫有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)共同建設(shè)、共同管理。在“兩線”成果公布后及時(shí)將重慶市各級(jí)文物資源的空間信息納入國土空間同級(jí)平臺(tái)，建立多部門數(shù)據(jù)共享與動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。本次“兩線”劃定工作針對(duì)湖廣會(huì)館等涉及重慶市歷史文化名城或其他各級(jí)名城、名鎮(zhèn)且分布于城市建設(shè)密集區(qū)的文物保護(hù)單位，統(tǒng)籌現(xiàn)存文物歷史環(huán)境、周邊其他各級(jí)文物分布及地下文物埋藏區(qū)等要素，結(jié)合城市紫線管理要求等歷史文化保護(hù)線劃定，既有利于文物保護(hù)管理，又有利于展現(xiàn)歷史文化名城整體風(fēng)貌的保護(hù)管理空間，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)；對(duì)于白帝城遺址、瞿塘峽石刻、白鶴梁題刻等涉及長江自然保護(hù)區(qū)的文物保護(hù)單位，需要水下文物保護(hù)區(qū)、地下文物埋藏區(qū)等探索“破圈”工作模式，結(jié)合其所在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間總體規(guī)劃要求，統(tǒng)籌現(xiàn)存文物的歷史環(huán)境、水下文物的分布特點(diǎn)等要素，結(jié)合長江自然保護(hù)區(qū)紅線，理順文物保護(hù)與長江流域各類保護(hù)區(qū)管理要求，劃定既有利于文物保護(hù)管理，又有利于保護(hù)恢復(fù)長江流域重要典型生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)管理空間，加強(qiáng)監(jiān)督管理。