◎宋丹丹

文物是一個民族魂之所系、根之所在，文物行政執(zhí)法工作對文物保護(hù)起著至關(guān)重要的作用。近年來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在各級黨委、政府的重視、支持下，在人民群眾和新聞媒體的關(guān)注、監(jiān)督下，經(jīng)過全國文物系統(tǒng)和有關(guān)部門的努力，我國文物行政執(zhí)法工作成效顯著。但是也應(yīng)該看到，文物執(zhí)法的現(xiàn)狀依然不容樂觀。部分案件涉及在文物保護(hù)單位“兩線”范圍內(nèi)非法建設(shè)；不少文物保護(hù)單位不依法管理，不落實安全工作，存在重大安全隱患，以致文物被盜、火災(zāi)、損毀等事件經(jīng)常發(fā)生。

筆者以《中華人民共和國文物保護(hù)法》為基礎(chǔ)，對文物行政執(zhí)法的法理進(jìn)行了深刻的思考，結(jié)合在文物執(zhí)法一線的工作經(jīng)歷，概括我國文物行政執(zhí)法工作的職責(zé)、現(xiàn)狀和執(zhí)法過程中面臨的困境，進(jìn)一步提出強(qiáng)化文物行政執(zhí)法的見解和辦法，以完善文物行政執(zhí)法工作，從而保護(hù)文物安全。

■文物行政執(zhí)法工作職責(zé)

2019年5月8日，文化和旅游部、國家文物局兩部門下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方文物行政執(zhí)法工作的通知》（文旅文物發(fā)〔2019〕52號）中明確了文物行政執(zhí)法的責(zé)任及職責(zé)分工，詳細(xì)內(nèi)容為“文化市場綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使文物市場領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)，由相關(guān)文化和旅游行政部門負(fù)責(zé)管理。文物行政部門在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場綜合執(zhí)法隊伍開展執(zhí)法工作。市、縣兩級有文物執(zhí)法隊伍的，文物市場以外的文物行政執(zhí)法職責(zé)由文物執(zhí)法隊伍行使；市、縣兩級沒有文物執(zhí)法隊伍的，由相關(guān)文物行政部門委托文化市場綜合執(zhí)法隊伍行使文物市場以外的文物行政執(zhí)法職責(zé)，并指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場綜合執(zhí)法隊伍開展相關(guān)執(zhí)法工作。文物行政執(zhí)法工作按照《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》施行”。

由此可見，文物行政部門和綜合執(zhí)法隊伍在文物執(zhí)法工作方面是有明確任務(wù)分工的。文物行政部門負(fù)責(zé)通報行政許可、追究文物違法案件責(zé)任、對涉嫌刑事犯罪的案件進(jìn)行移送、鑒定及認(rèn)定涉案文物等；而執(zhí)法隊伍負(fù)責(zé)開展文物行政執(zhí)法檢查和行政處罰，推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度，接收轉(zhuǎn)辦交辦及數(shù)據(jù)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的文物違法違規(guī)線索，推動違法行為的整改等。

■文物行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀

文物保護(hù)任務(wù)重

目前，全國范圍內(nèi)有不可移動文物76萬多處，國有可移動文物1.08億件/套，全國重點文物保護(hù)單位5058處。由此可見，我國文物資源豐富，文物保護(hù)任務(wù)艱巨，這也給各地文物行政執(zhí)法工作帶來了一些困難。

文物保護(hù)單位分布零散

從文物保護(hù)單位空間分布特征來看，黃河中下游地區(qū)的文物保護(hù)單位最為密集。山西是文物資源大省，以山西的文物保護(hù)單位為例，其多數(shù)坐落于郊區(qū)、城鄉(xiāng)接合部或者鄉(xiāng)村，基本上村村都有古建筑，但是分布零散。此外，這些文物保護(hù)單位普遍地處偏僻，遠(yuǎn)離市區(qū)，交通不便，有的甚至需要步行前往。文物保護(hù)單位分布零散的特點使得文物執(zhí)法日常行政檢查需要配備執(zhí)法車輛等，但是相關(guān)的軟硬件設(shè)備卻沒有跟上。

文物保護(hù)基礎(chǔ)工作薄弱

按照《中華人民共和國文物保護(hù)法》第十五條的規(guī)定，各級文物保護(hù)單位應(yīng)該有保護(hù)范圍、保護(hù)標(biāo)志、記錄檔案，有專門的機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)管理。但是目前“四有”工作基礎(chǔ)薄弱，有的缺乏記錄檔案，有的保護(hù)標(biāo)志缺失等。對于文物保護(hù)單位來說，其還面臨維護(hù)難度大、經(jīng)費(fèi)不足等問題。除此之外，有關(guān)部門雖然已經(jīng)加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，增加了文物行政編制，但是文物執(zhí)法方面的專業(yè)人才仍然短缺。

涉及政府部門多

針對我國文物資源特點、安全風(fēng)險狀況、文物流通利用情況等，文物保護(hù)與執(zhí)法工作往往涉及多個部門，需要各部門合力開展聯(lián)合執(zhí)法。各種建設(shè)項目的審批、立項等由發(fā)改、規(guī)劃、自然資源、環(huán)保、住建等部門負(fù)責(zé)；文物違法犯罪行為的查處由公安、海關(guān)部門負(fù)責(zé)；行政執(zhí)法檢查、行政處罰等行政行為的實施又需要市場部門及文物保護(hù)單位所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、居民的配合。

■文物行政執(zhí)法面臨的困境

當(dāng)事人文物保護(hù)意識有待提高

一方面，文物違法行為多發(fā)生在工程項目建設(shè)領(lǐng)域，絕大部分屬于政府重大工程、民生項目。有的是政府主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)主抓的“一把手工程”，還有的是政府主要部門負(fù)責(zé)的重點工程。這些工程和項目既與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，又與改善民生相息。當(dāng)文物保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)之間產(chǎn)生矛盾時，部分當(dāng)事人往往以犧牲文物為代價，片面追求經(jīng)濟(jì)增長和眼前效益，此類法人違法案件越來越多。另一方面，大型企業(yè)或者房地產(chǎn)開發(fā)商的文物相關(guān)法律意識淡薄，文物保護(hù)方面的知識不足，建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)文物隱匿不報，愿意以行政處罰換取項目建設(shè)的“合法性”，對文物造成了破壞。

執(zhí)法隊伍建設(shè)有待加強(qiáng)

省級層面一般沒有專門的行政執(zhí)法隊伍，文物行政執(zhí)法工作由市、縣（區(qū)）文化市場綜合行政執(zhí)法隊伍承擔(dān)。盡管近年來文物保護(hù)的行政和事業(yè)編制有一定的增加，但是與繁重的文物保護(hù)任務(wù)和文物高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，文物保護(hù)工作力量仍顯不足。大部分執(zhí)法隊伍沒有相對固定的文物執(zhí)法人員，執(zhí)法力量薄弱，相對于繁重的文物保護(hù)任務(wù)，“小馬拉大車”的情況比較普遍。此外，執(zhí)法人員缺乏文物方面的專業(yè)知識。不可移動文物行政執(zhí)法是一項政策性、專業(yè)性極強(qiáng)的工作，涉及方方面面，任務(wù)艱巨繁重，工作千頭萬緒，矛盾錯綜復(fù)雜。從宏觀上說，執(zhí)法人員要學(xué)習(xí)文物管理、規(guī)劃管理、工程建設(shè)、教育園林等領(lǐng)域的知識；從微觀上說，執(zhí)法人員要擁有古建、美學(xué)、力學(xué)、消防等方面的知識，方能對違法行為現(xiàn)場進(jìn)行初步研判。

法律監(jiān)管有待完善

在文物執(zhí)法過程中，除了人為因素的干擾和影響外，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定模糊、實際操作性不強(qiáng)也導(dǎo)致文物行政執(zhí)法存在困難。例如，《中華人民共和國文物保護(hù)法》第二章第七條規(guī)定，將革命遺址等不可移動文物核定公布為國、省、市(縣)三級文物保護(hù)單位，這三級文物保護(hù)單位都有《中華人民共和國文物保護(hù)法》劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的法條規(guī)定。但是還有大量尚未核定公布為國、省、市(縣)文物保護(hù)單位的不可移動文物，而這些文物保護(hù)點缺乏相應(yīng)的管理規(guī)定和處罰依據(jù)，在行政執(zhí)法過程中，只能將其列入不可移動文物的廣義范疇來進(jìn)行保護(hù)。

■文物行政執(zhí)法工作實務(wù)中有“三難”

取證難

調(diào)查取證是確定行政違法行為，正確實施行政處罰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在行政執(zhí)法過程中，對施工方和建設(shè)方的調(diào)查取證困難重重。一方面，施工方往往是大型企業(yè)甚至是央企、國企，他們往往不積極配合調(diào)查，文書送達(dá)困難，可能出現(xiàn)下發(fā)的停工通知不簽收、現(xiàn)場調(diào)查不開門、詢問筆錄不到場等現(xiàn)象，導(dǎo)致案件辦理陷于困境。另一方面，調(diào)查取證具有時效性。因工程建設(shè)導(dǎo)致古建筑、古遺址被破壞的案件占有較大的比例，這類案件一般事發(fā)突然，破壞力強(qiáng)，相關(guān)證據(jù)（如被毀墓葬、殘留遺跡等）也會隨著工程建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)而遭到破壞，甚至滅失。調(diào)查此類案件時，執(zhí)法人員能否第一時間趕赴案發(fā)現(xiàn)場，直接影響著能否有效取證。

處置難

首先，文物案件的性質(zhì)具有復(fù)雜性。文物行政違法行為通常是復(fù)雜而多變的，有單一的行政違法行為，也有從行政違法行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾淌路缸镄袨榈?，還有行政違法行為和刑事犯罪行為共同發(fā)生的。如建設(shè)過程中挖毀相關(guān)遺址就涉及發(fā)現(xiàn)文物隱匿不報的行政責(zé)任與盜竊、哄搶、私分或者非法侵占國有文物的刑事責(zé)任。同時，行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序有待完善，還需要進(jìn)一步建立文物案件行刑銜接裁量基準(zhǔn)、文物案件會商辦理制度等。其次，文物的產(chǎn)權(quán)人或國有或私有。文物執(zhí)法人員在檢查某些私人所有的古民居時，因居民在內(nèi)生活，存在居民未經(jīng)審批擅自維修等情況，鑒于當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況以及法律規(guī)定模糊，文物管理部門也束手無策。

整改難

文物行政執(zhí)法的最終目的是保護(hù)文物安全。對于文物違法行為，尤其是嚴(yán)重破壞文物本體的違法案件，如果僅僅一罰了事或以罰代建，導(dǎo)致文物徹底損毀、消失，就違背了文物執(zhí)法的初衷，也是文物執(zhí)法者最不愿看到的結(jié)局。但如果讓施工方或建設(shè)方改變規(guī)劃，調(diào)整施工方案，讓出空間單獨把遺址或文物保護(hù)起來，也是非常困難的事。如果再讓已受到行政處罰的違法者主動花錢修復(fù)被破壞的文物，完全整改到位，或者出資把修好的文物再利用起來，那更是難上加難。

■創(chuàng)新執(zhí)法手段，提高辦案技巧，保護(hù)文物安全

創(chuàng)新執(zhí)法理念

1.從會辦能辦到想辦敢辦

各省文物局要發(fā)揮好執(zhí)法指導(dǎo)、法律咨詢、案件督辦的作用。比如，如果執(zhí)法干部缺乏文物執(zhí)法知識，就應(yīng)積極組織培訓(xùn)，送法到一線基層；當(dāng)一線執(zhí)法遇到困惑時，就應(yīng)立即召開案情分析會，指明辦案思路；當(dāng)基層辦案遇到阻力時，就應(yīng)及時下發(fā)督查令。

2.從依法查處到原址保護(hù)

在文物行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員應(yīng)該始終把文物安全放在第一位，優(yōu)先考慮原址保護(hù)。在對受損文物進(jìn)行修復(fù)時，應(yīng)要求違法單位嚴(yán)格按方案施工，堅持最小干預(yù)、修舊如舊原則，盡可能確保文物的歷史信息不消失。這就要求文物行政執(zhí)法隊伍主動與文物管理部門加強(qiáng)合作，形成文物保護(hù)合力，避免出現(xiàn)執(zhí)法與管理相互推諉扯皮的情況。有時，為了能讓受損文物得到更好的修復(fù)，對違法單位的行政處罰會視其認(rèn)錯態(tài)度和文物修復(fù)情況再作決定，這也符合文物保護(hù)法對違法行為先責(zé)令整改，后依據(jù)情節(jié)再作行政處罰的規(guī)定要求。

3.從實體執(zhí)法到普法宣傳

文物行政執(zhí)法工作應(yīng)加大執(zhí)法力度，尤其是加大對重點案件的查辦力度，該督辦的督辦，該曝光的曝光，該問責(zé)的問責(zé)。案件查處的高壓態(tài)勢應(yīng)越發(fā)明顯，做到有案必查，有督必復(fù)。還應(yīng)多次開展專項執(zhí)法行動，如與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合開展打擊文物犯罪專項行動，與消防部門聯(lián)合開展文物消防執(zhí)法專項檢查，與宗教部門開展宗教活動場所文物安全執(zhí)法督查等，充分發(fā)揮部門合作執(zhí)法機(jī)制的作用。對問題突出的地區(qū)，由省文物局約談地方人民政府，違法問題不解決就不放過。同時，文物執(zhí)法部門還應(yīng)堅持文物安全宣傳教育工作不放松，把宣傳與文物保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)作為普法工作的重要內(nèi)容，定期深入各級文物保護(hù)單位、遺址和文物密集區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)，向當(dāng)?shù)厝罕娒鎸γ孢M(jìn)行文物法制宣傳，把宣傳工作延伸到基層，延伸到公眾；還可以利用網(wǎng)絡(luò)與新聞媒體宣傳文物保護(hù)志愿服務(wù)等活動，有效利用各項活動進(jìn)行普法宣傳，讓全社會都參與到文物保護(hù)工作中，支持文物執(zhí)法工作。

創(chuàng)新執(zhí)法手段

1.加強(qiáng)合作，共同取證

針對調(diào)查取證難的問題，要聯(lián)合公安、市場等部門，發(fā)揮部門合力。文物執(zhí)法隊伍和文物管理部門在基本判定案情的情況下，要及時下達(dá)停工通知，防止破壞行為進(jìn)一步擴(kuò)大；當(dāng)制止無效，文物有可能受到更嚴(yán)重的破壞時，應(yīng)及時撥打“110”報案，請公安機(jī)關(guān)到場維持秩序；當(dāng)違法行為當(dāng)事人不配合調(diào)查時，應(yīng)及時與公安部門溝通，由其傳喚當(dāng)事人，一起詢問作筆錄，共同調(diào)查取證。

2.問責(zé)案件，及時移交

在經(jīng)過調(diào)查取證，責(zé)任單位和責(zé)任人違法行為性質(zhì)基本確定的情況下，對于一般案件，按照執(zhí)法程序經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批后，由文化市場綜合行政執(zhí)法隊伍對違法者實施行政處罰。對于重大案件，文物行政管理部門要及時向當(dāng)?shù)卣峤粚ｎ}報告，說明案情，分清責(zé)任，提出建議，態(tài)度要堅決，建議要明確；經(jīng)地方人民政府或黨委主要領(lǐng)導(dǎo)審批后，文物部門積極協(xié)助，主動配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，采取多種手段推動案件查處，保護(hù)文化遺產(chǎn)。

3.適度把控，營造氛圍

目前，文物行政案件已成為容易引發(fā)社會關(guān)注的熱點之一。正確引導(dǎo)和適度管控好輿論，營造有利于案件查處和文物保護(hù)的良好氛圍，是文物行政執(zhí)法人員必備的素養(yǎng)。由于網(wǎng)絡(luò)傳播速度快，當(dāng)媒體提出監(jiān)管不到位等許多疑問時，文物行政管理部門和執(zhí)法部門要迅速反應(yīng)，內(nèi)部要統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)行動，積極應(yīng)對媒體等各方的壓力，避免工作被動。必要時，及時與媒體或舉報人溝通，主動發(fā)聲妥善應(yīng)對，客觀還原事實真相。并把文物行政部門和執(zhí)法隊伍所作的努力向公眾宣傳，爭取他們的理解和支持。

4.整改到位，方可復(fù)工

文物行政執(zhí)法工作的根本目標(biāo)不是行政處罰，而是保護(hù)文物。對于現(xiàn)實中存在的土地規(guī)劃階段不征求文物部門意見，在建設(shè)方案審批時不經(jīng)文物部門審核的這類違法行為，文物行政管理部門要主動介入，加強(qiáng)執(zhí)法巡查。發(fā)現(xiàn)用地超過5萬平方米的建設(shè)項目或未經(jīng)考古，在文物埋藏區(qū)進(jìn)行工程建設(shè)的行為以及未經(jīng)審批，在文物保護(hù)單位“兩線”范圍內(nèi)施工的行為，要及時加以制止并視情立案查處。對于施工有可能危及文物本體安全的建設(shè)行為，要提前告知。對已形成違法事實的行為，在行政處罰時要讓違法者明確文物保護(hù)、修復(fù)的責(zé)任和要求，并讓其作出書面承諾。一般要求建設(shè)單位修復(fù)文物或進(jìn)行原址保護(hù)，不得隨意遷建或異地復(fù)建，若違法者整改不到位，工程就不得復(fù)工，一定要將處罰與保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，達(dá)到保護(hù)文物的目的。

保護(hù)文化遺產(chǎn)是每個中國人的義務(wù)。文物行政執(zhí)法人員要堅持依法行政，更要永懷“敬誠”之心，恪盡“堅守”之責(zé)，秉承“求是”態(tài)度，讓歷史文化遺產(chǎn)得以永續(xù)傳承。傳承文明是文博行業(yè)精神的核心，也是從業(yè)人員神圣的職責(zé)。希望每一位文物執(zhí)法人員都能為促進(jìn)文化遺產(chǎn)傳承，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興貢獻(xiàn)自己的力量。