柳長青

超大城市基層治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的堅實根基，北京市委、市政府根據(jù)超大城市和首都功能定位，創(chuàng)新提出“接訴即辦”的中國式治理機制?！敖釉V即辦”是黨建引領“吹哨報到”改革，以12345 政務服務便民熱線為主渠道的群眾訴求快速響應機制，實現(xiàn)了以小切口推動大治理。黨的二十大提出：“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力。”“接訴即辦”重塑了城市治理的架構和體制，直面基層治理頑疾，將訴求、信息、決策、行動和價值聚合于治理界面上，賦予了基層善治新內涵?！敖釉V即辦”機制經過政策的醞釀、試點、推廣、評估和反饋而成為治理機制創(chuàng)新的富礦，要進一步深化完善，以便“未訴先辦、主動治理”，實現(xiàn)基層治理精細化和現(xiàn)代化。

一、黨建引領，多主體參與治理

在治理過程中要進一步優(yōu)化“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理格局，推動各領域黨建互聯(lián)互通互動，引導多元主體合作共治，使互動治理與機制創(chuàng)新結合起來，實現(xiàn)政府治理、社會調節(jié)與居民自治的良性互動。

1.黨建引領協(xié)調四方。“接訴即辦”是黨領導基層治理現(xiàn)代化的生動體現(xiàn)，也是“不忘初心、牢記使命”的行動宣言，更是引導廣大黨員、干部講政治、敢擔當、善作為的時代之路。這一機制聯(lián)結體制內市區(qū)黨委、街道工委、社區(qū)黨委和各黨支部，形成一貫到底、組織有力的黨建領導主軸，并在權力配置、目標凝聚、結構搭配、行為展開等方面延伸。協(xié)調體制外各組織黨支部，通過區(qū)域化黨建、單位黨建、行業(yè)黨建等協(xié)同推進，形成全方位全過程的黨建協(xié)調網絡。如此，縱向完善各層次黨組織架構，橫向形成黨政群團共建共治共享，最大限度地匯聚資源、凝聚力量、協(xié)調行動，把黨的政治、組織和思想優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢，并將之延伸到基層。

2.多元主體參與配合。“接訴即辦”的基礎是全治理主體參與。在街道層面成立平臺指揮部，由街道黨工委書記牽頭，吸收工委和街道辦事處主要負責人，同時吸收社區(qū)黨支部書記、居民代表、駐區(qū)企事業(yè)單位和社會組織等進入指揮部，多方參與、集思廣益、統(tǒng)籌聯(lián)動、凝聚合力。在市區(qū)層面成立相應指揮中心，強化“書記抓、抓書記”主體責任，由黨政主要領導同志親自領導、指揮、協(xié)調、推動，各級主體上下貫通，職能部門齊抓共管，黨政群團協(xié)同互通。此外，還要建立街鄉(xiāng)向群眾通報情況制度，設立“一把手”直聯(lián)群眾熱線。政府職能部門和社會多元主體在街道聚合，在市區(qū)和街道黨組織的有力領導下，彌合條塊分割和政出多門所導致的碎片化治理之觴。

3.創(chuàng)新黨組織的設置。超大城市基層治理復雜多變，黨支部必須延伸擴展，使黨建融入城市治理各方面。在公共項目上，針對街鄉(xiāng)胡同、工程項目、聚集活動等設立臨時黨支部，加強與改善黨的領導；在社區(qū)服務上，根據(jù)情況在物業(yè)企業(yè)、文娛團體、自治組織、居民協(xié)會等內部設立黨支部，增強各種組織凝聚力和向心力；在社區(qū)治理上，強化社區(qū)黨委統(tǒng)領作用，扭轉基層黨組織弱化、虛化、邊緣化趨勢。在“多層次整合”的基層治理中，向內整合政府、向外整合組織、向下整合群眾是屬地化空間內黨建引領基層治理的行動邏輯。黨的組織體系向基層延伸，就是向群眾貼近，實現(xiàn)群眾對黨組織的工作認同、干部認同、政治認同和思想認同，也是對群眾訴求話語回應、行動回應和制度回應的更好呈現(xiàn)。

二、條塊整合，新機制保障治理

條與塊的垂直管理與屬地管理是目前政府公共管理的基本機制特征，構建上下順接、左右互通的條塊矩陣網絡體系是基層治理走向現(xiàn)代化的必然選擇。通過縱向同軸、橫向同心理順條塊關系，使街鄉(xiāng)社區(qū)樓棟這樣的“塊”與工商、稅務、城管等職能部門那樣的“條”形成合力。

1.在縱線鏈條上。一是向下延伸。從街鄉(xiāng)層面向社區(qū)、樓棟、單元、網格延伸，聯(lián)結社區(qū)黨委、居委會、綜合服務中心及其他自治組織，動員網格員、街巷員、樓門長、志愿者，通過網格聯(lián)管、服務聯(lián)辦、文明聯(lián)創(chuàng)、綜治聯(lián)防等實現(xiàn)部門報到與聞訴即辦。二是向上伸展。從街鄉(xiāng)層面向區(qū)級和市級伸展，強化市、區(qū)、街道、社區(qū)四級職能聯(lián)動，同時在各級黨組織的領導下，推動資源共享、發(fā)展共建、協(xié)商共治。同時推行扁平化管理，探索項目制、模塊化、流程性和分組定崗等形式，減少管理傳導損失，提升聯(lián)動效能。

2.在橫塊平臺上。一是完善聯(lián)合調度平臺。首先是硬件配置要和職責定位同步，保證接訴、轉辦、回訪的效率；其次是補齊系統(tǒng)智能短板，從“人、事、地”三個維度做好訴求分類研判，增強針對性；最后是匯聚城管、司法、工商、交通等職能部門，實施執(zhí)法聯(lián)動。二是構建綜合服務中心。在街鄉(xiāng)層面，按照“便民高效、同類合并、精簡統(tǒng)一”的原則，推進與民生相關的公共服務、管理、協(xié)商等部門的匯聚，實現(xiàn)咨詢、建議、監(jiān)督、投訴一站式辦理。三是探索特色議事空間。北京作為首都、古都和超大城市，基層治理必須共建共治，實現(xiàn)全員參與。協(xié)商共治“五民”工作法、黨員干部包社區(qū)、黨代表接待日、民情記錄本、樓棟議事廳、網格開放空間、院落自治和小巷管家等都有利于開拓議事空間。

3.在條塊協(xié)同上。一是對街鄉(xiāng)職責進行重新劃分。按照清單式、列表式形態(tài)明晰街鄉(xiāng)在區(qū)域黨建、發(fā)展經濟、綜合執(zhí)法、統(tǒng)籌管理和服務社會等方面的權責，除特別需要街鄉(xiāng)協(xié)助和共管的工作外，其他部門不得隨意向街鄉(xiāng)下放工作。二是構建基層治理大部制方案。打破條塊分割兩張皮，重點圍繞上下貫通、左右銜接構建大部制，在街鄉(xiāng)層面強化工作流程和組織架構一體響應與一體管理，避免政出多門、責任不明，彌合治理碎片化和治理惰性。“接訴即辦”通過重塑條塊關系，在政府與社會互動中建構回應民眾訴求的新機制，合力推進公共服務供給側結構性改革，實現(xiàn)人民對美好生活的向往。

三、賦權增能，資源庫支撐治理

從“吹哨報到”引領基層治理創(chuàng)新到“接訴即辦”快速響應居民關切，北京實踐勾勒出工作重點放在基層、工作力量沉到基層、有關經費用到基層、注意力聚焦到基層的賦權增能治理思路。

1.依法向街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權增能。研判劃定“權責清單”“需求清單”“項目清單”，在明確權責的基礎上，一方面為街鄉(xiāng)和社區(qū)紓解不必要的行政負擔和工作，另一方面賦予街鄉(xiāng)建議召集、指揮統(tǒng)籌、監(jiān)督考核等權力，在綜合執(zhí)法、應急處置、重點工程等方面由街道指揮市、區(qū)職能部門聯(lián)動共治，防止上報回轉和指揮空轉。發(fā)揮街鄉(xiāng)在基層政權鞏固、政策方針落實、居民群眾服務、社會力量協(xié)同中的基礎中軸作用，閉合治理流程，解決“單個部門難執(zhí)法、多個部門難協(xié)調”的無力困境，推動人財物在基層“微循環(huán)”，由分散管理轉向抱團治理。

2.治理資源與力量下沉基層。治理重點在哪里，治理資源就要流向哪里?！敖釉V即辦”真正動起來，提高區(qū)級平臺分類派送效率，意味著要權隨事走、人隨事動、費隨事轉，做到重心下移、人員下行、資源下沉、政策下調、權力下放，實現(xiàn)治理資源在基層的“微循環(huán)”。在實踐中，北京市探索四種力量下沉方式：按照“區(qū)屬、街管、街用”的原則推動職能部門下沉到綜合服務中心；以“街巷長制”推動街道干部直面基層；推動駐區(qū)黨組織和在職黨員雙報到參與社區(qū)黨建和治理。社區(qū)和街鄉(xiāng)是資源所到達的基本面，下沉要因地制宜、因時而動，探索符合自身實際的下沉方式和層級。

3.建立以街鄉(xiāng)為主要單元的考評體系。在賦權增能的同時，還要考評監(jiān)督以促改。探索建立以“三率”“七有”“五性”以及“訴求比”為主要標準的考核體系，根據(jù)統(tǒng)一標準對市、區(qū)級部門和街鄉(xiāng)進行考核、排名、通報，以激勵先進、鞭策后進。同時幫扶后進單位和責任人，以先進帶后進。另外對工作中存在的不想為、不敢為、亂作為等予以通報曝光和執(zhí)紀問責，做到“前有約談、中有調度、后有跟進”環(huán)環(huán)緊扣，整飭官僚主義和形式主義等群眾深惡痛絕的作風。總之，市民訴求、上級點評和同級競賽構成了街鄉(xiāng)和有關職能部門的基本動力，這種動力在考評及其結果運用中被進一步激發(fā)。

四、問題導向，目標靶聚焦治理

市民的訴求和身邊的問題就是“發(fā)令哨”和“目標靶”，實質回應而非象征回應居民關切是推進現(xiàn)代化治理的基本要義，目的是提升群眾幸福感、獲得感和安全感，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。解決問題是公共治理的本質之一，要以問題牽引機制來彌合科層制的條塊分割，指向問題解決的多重方法和多元目的。

1.以人民為中心為治理遵循?！敖釉V即辦”是黨的初心使命的表現(xiàn)，有利于打通基層治理“最后一公里”，補上服務群眾“最后一米”，發(fā)展全過程人民民主，順民意、解民憂、贏民心。因此，要抓住群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，落小落實落細群眾家門口的操心事、煩心事、揪心事?；鶎又卫淼膯栴}繁雜、數(shù)量眾多、事項瑣碎、原因交錯、影響廣泛，要通過調研訪談、訴求追溯、輿情歸類等科學方法，探索政府要做該做能做與群眾想做要做支持的不同組合模式，創(chuàng)新工作方法。例如，大興區(qū)的“三包三轉三上門”，從具體事項入手，形成問題清單，加強破解研判，為后續(xù)治理奠定了基礎。

2.以拓寬民意渠道為治理輔助。一是完善傳統(tǒng)反饋渠道。開辟群眾直通街道、社區(qū)黨組織書記和街巷長的定期反映機制，區(qū)、街道相關科站所等職能部門和社會組織等所設的熱線要接入12345 全市熱線，一口受理、及時響應、密切追蹤。強化縱向傳導、橫向協(xié)同，實現(xiàn)民意訴求“全天候、全方位、全過程”的“全響應”。二是發(fā)揮新媒體新技術作用。借助于大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網等現(xiàn)代信息技術，關聯(lián)智能手機等硬件和搭載相關應用APP，及時有效完整反映民眾訴求和基層問題。三是“微治理”贏得民意。圍繞便利、惠民、共治、宜居等切口小、見效快、推廣易的事項進行微治理、微改革、微創(chuàng)新，以“小切口”推動“大變局”，照顧到居民細致細微的需求，將堵點痛點難點消滅在居民家門口，從根本上減輕民意輸出與傳導壓力。

3.以問題有效化解為治理導向。針對群眾的問題訴求，應分類指導、妥善安排。對群眾所需的“日常哨”，能解決的，及時就地辦理；對需要部門協(xié)同的，“吹哨報到”有人辦、馬上辦、辦得好；對應急處置的“應急哨”，接訴即辦減少中間環(huán)節(jié)，直插基層，解決痛點堵點難點；對情況復雜或不合理訴求的“攻堅哨”，做好宣傳解釋與安撫疏導工作，規(guī)劃好解決路線圖。例如超過街鄉(xiāng)權限的，可以請求上級或協(xié)同相關單位推動解決，同時因法規(guī)政策、歷史遺留、屬地管轄等無法短期解決的，做好政策入心和理解支持工作，還要列入清單系統(tǒng)，長期跟蹤督辦。最后謀劃長久、立足當前。群眾事無小事，應從接訴辦理到未訴先辦轉變，梳理高頻問題，探求共性、綜合施策、務見實效。既要辦小事化小案以解群眾“燃眉之急”，又要推動常規(guī)事務制度化、非常規(guī)事務常規(guī)化，建立同類、高頻問題“一攬子”解決方案。

五、技術支撐，智慧化輔助治理

智慧應用、技術治理是未來治理模式重塑的大勢，必須積極應用新一代信息技術推動多網融合、數(shù)據(jù)挖掘、資源共享，在黨務、政務、城市管理和社會運轉等方面提升以“感知、研判、施策、評估”為代表的治理能力和服務品質，推進基層治理智能化、立體化、便捷化。

1.建設綜合管理網絡體系。制定與實施綜合網絡建設方案，在區(qū)、街道、社區(qū)三級管理信息系統(tǒng)集成上再融合城市管理網、社會服務網、基層治安網、綜合執(zhí)法網等“多網”，將政務留言板、投訴與建議熱線、微博微信公眾號、網站和手機APP 等統(tǒng)一起來，整合信息系統(tǒng)、指揮鏈條、數(shù)據(jù)資源等，實現(xiàn)一口受理、統(tǒng)一辦理、協(xié)同管理，致力于從耳畔到指尖的全方位服務。創(chuàng)新網絡管理模式，統(tǒng)一推進街道、社區(qū)等分中心建設，實現(xiàn)受理、分類、交轉、反饋、監(jiān)督等線上線下模塊化、集成化、系統(tǒng)化，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。

2.提高指揮平臺智能化水平。依據(jù)智慧治理在頂層設計上加強“類人腦”等AI 技術運用，建設“城市大腦”，完善多維城市圖層和應用場景。以硬件設備為基礎、以大數(shù)據(jù)為核心資源、以“物聯(lián)網+云計算+人工智能等融合”為手段，提高捕捉、識別、分析能力，圍繞數(shù)據(jù)完善、實時分析和深度運用，實現(xiàn)視頻、人工、物聯(lián)、業(yè)務等固定端和高清攝像、人流預警、人臉識別等移動端深度融合。智能重塑感知、管理與服務，改變人盯、人治模式，將城市管理推向動態(tài)監(jiān)測、精準感知、高效處置與智慧運行的新高度，提高高頻性、周期性、突發(fā)性問題的預警、分析和解決能力。數(shù)據(jù)與網絡系統(tǒng)“記錄”接訴、主體、過程等要件，驅動權力與權利、主體與職責、管理與服務的互動。

3.加強數(shù)據(jù)研判運用。利用好數(shù)據(jù)庫中的案例資源，強化算法改進，引入外部智庫，助力大數(shù)據(jù)預警和智能化決策，通過解決一個訴求解決一類問題，通過一個案例帶動一片治理，借助“每月一題”等機制做好高頻共性問題的規(guī)律性解決方案。同時研判出傾向性、苗頭性問題，未訴先辦、提前介入、主動治理，為及時化解矛盾提供精準定位、回旋空間和施策思路。而與群眾日常生活相關的數(shù)據(jù)，則根據(jù)有關規(guī)定向社會發(fā)布，形成便民服務信息?？傊瑢?shù)據(jù)生成用于不同目的的圖表，進而轉化成具有咨政意義的政策建議與可操作性的執(zhí)行方案。如此，數(shù)據(jù)技術不但提高了政府的治理能力和決策水平，而且擴大了多元主體的治理參與途徑，增強了參與意愿，促進黨政機關與社會主體的合作共治，賦能政府、賦權社會、賦值數(shù)據(jù)，提升社會治理民主化和科學性。