席世浩

摘要：本文利用2008—2021年全國278個地級市面板數(shù)據(jù)，研究了地方官員晉升激勵、政府競爭對地區(qū)公共服務(wù)供給的影響。研究發(fā)現(xiàn)，當前GDP主導的官員績效考評制度慣性仍存在，地方官員任期內(nèi)會策略性“安排”公共服務(wù)供給，官員任期與政府公共服務(wù)供給呈“U”形關(guān)系。此外，政府競爭尤其是經(jīng)濟增長競爭能顯著提高公共服務(wù)供給水平。因此，增加我國地方政府公共服務(wù)供給要著眼于長期性和系統(tǒng)性。

關(guān)鍵詞：晉升激勵；政府競爭；公共服務(wù)供給

當前，我國經(jīng)濟已邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，人們對高質(zhì)量生活提出了更高要求。政府的公共服務(wù)供給對于轄區(qū)民生質(zhì)量和水平提升具有重要意義，但中國式分權(quán)下的地方政府面臨財權(quán)和事權(quán)不匹配的沉重壓力，導致其轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給積極性不高。2021年地方政府民生性財政支出占總財政支出的比重為35.11%，與西方國家相比仍存在一定差距。在當前以GDP為核心的多目標政績考核體制下，兼具 “經(jīng)濟人”和 “政治人”雙重屬性的地方政府和官員既追求區(qū)域經(jīng)濟效益最大化，更追逐晉升概率最大化，[1]地方官員為了完成上級考核獲得晉升，其任期內(nèi)的公共服務(wù)供給行為是否存在策略性安排？同時，上級在考核地方官員的過程中往往會參考周邊地區(qū)官員的相對表現(xiàn)，部分地方政府可能因經(jīng)濟發(fā)展滯后于周邊地區(qū)且短期無法趕超而面臨沉重的競爭壓力，此時地方政府如何進行公共服務(wù)供給決策以凸顯地方官員執(zhí)政能力也是本文擬探討的問題。

一、文獻回顧與研究假設(shè)

“晉升錦標賽”假說為學者從晉升激勵角度研究地方官員行為提供了理論框架。地方官員為了獲得更大的晉升機會，會對轄區(qū)經(jīng)濟增長傾注極高熱情。近幾年，中央政府不斷強調(diào)民生建設(shè)的重要性，逐步增加民生在官員績效考評體系中所占權(quán)重。地方官員為了實現(xiàn)職位晉升，必須在任期內(nèi)通過多維指標考核，[2]成為 “全優(yōu)生”，彰顯自身綜合治理能力。任何一項未及格都可能面臨 “一票否決”。已有研究表明，當前GDP指標依然是地方官員考核的主線，[3]民生建設(shè)的時滯性和外溢性使得地方官員在上任伊始傾向于減少公共服務(wù)供給，增加具有高獨享性的生產(chǎn)性支出，促進轄區(qū)經(jīng)濟增長。隨著任職時間延長，官員預期剩余任職時間的波動變小，[4]晉升概率降低，傾向增加公共服務(wù)供給推進轄區(qū)民生建設(shè)，以達到任期末呈現(xiàn)綜合政績最優(yōu)的效果。[5]

據(jù)此提出假設(shè)1：以官員任期表示的晉升激勵與地方政府公共服務(wù)供給呈先減后增的 “U”形關(guān)系。

雖然中央政府不斷完善地方官員績效考評體系，但是經(jīng)濟增長指標的考核地位并未發(fā)生本質(zhì)性變化，[6]與周邊地區(qū)相比處于經(jīng)濟競爭劣勢地位的地方政府，在政治晉升資本積累過程中也往往處于落后位置，面臨沉重的競爭壓力。張牧揚 （2012）發(fā)現(xiàn)在以GDP為核心的 “晉升錦標賽”中，能力較高的官員更傾向于增加經(jīng)濟建設(shè)支出，繼續(xù)確立其競爭優(yōu)勢，而能力較低的官員則會選擇增加社會性支出。[7]當前隨著民生、環(huán)保等指標逐步成為上級考核的核心內(nèi)容，對經(jīng)濟增長的替代效應(yīng)不斷增強。轄區(qū)民生改善、環(huán)境治理也逐漸成為彰顯主政官治理能力的重要途徑。為了彌補經(jīng)濟發(fā)展滯后于周邊地區(qū)的競爭差距，地方政府可能會通過增加公共服務(wù)供給，打造特色優(yōu)勢民生優(yōu)勢，成為 “特長生”，彰顯官員治理能力，增加晉升籌碼。

據(jù)此提出假設(shè)2：處于競爭壓力下的地方政府會增加公共服務(wù)供給，競爭壓力越大，公共服務(wù)支出越高。

二、變量、數(shù)據(jù)和計量模型

（一）變量

被解釋變量：公共服務(wù)供給 （Y）。參考郭平等[8]對公共服務(wù)供給概念的界定，將公共服務(wù)供給定義為地方政府在社會保障及就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生及計劃生育和節(jié)能環(huán)保一般公共預算支出之和，并除以地區(qū)年末人口總數(shù)，以消除人口因素的影響。

解釋變量：晉升激勵 （tenure）。文章借鑒吳敏[9]的做法，用市委書記和市長的任期表示地方官員的晉升激勵。對于換屆連任或升遷后繼續(xù)任職本地區(qū)的官員，將累計計算其任期。為檢驗變量之間是否存在非線性關(guān)系，特加入官員任期平方項。

政府競爭主要為地方政府經(jīng)濟競爭壓力 （comp）。一是經(jīng)濟增長壓力 （ecomp），用地區(qū)GDP增長率表示；二是招商引資壓力 （icomp），用實際利用外商直接投資表示。當某地級市的GDP增長率或外商投資額低于其所在省份的加權(quán)平均值時，賦值為1，否則為0。此外，利用經(jīng)濟增長和招商引資壓力之和衡量政府競爭壓力。

控制變量。人口密度 （Density），用城市年末總?cè)丝谂c行政區(qū)域面積比值表示，取對數(shù)。人均預算內(nèi)財政收入 （Finance），用城市預算內(nèi)財政收入與全市年末總?cè)丝诒戎档膶?shù)值表示。地區(qū)投資水平 （Invest），用地區(qū)固定資產(chǎn)投資額衡量，取對數(shù)。地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) （Industry），用城市第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重的對數(shù)表示。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平 （Pgdp），用人均地區(qū)生產(chǎn)總值的對數(shù)衡量。地區(qū)經(jīng)濟增長速度 （Growth），用GDP增長率表示。

（二）計量模型

為考察官員晉升激勵、政府競爭與公共服務(wù)供給的關(guān)系，建立如下模型：

Yit=α0+α1tenureit+α2tenure2it+α3compit+βxit+ηi+μt+εit

其中，Yit為被解釋變量，表示地級市i在第t年的政府公共服務(wù)供給，取對數(shù)值；解釋變量tenure和tenure2分別表示官員任期、任期平方項，以表征官員晉升激勵；解釋變量compit為地方政府競爭；xit為控制變量； ηi、 μt分別對應(yīng)地區(qū)和時間固定效應(yīng)； εit表示隨機誤差項。所有變量數(shù)據(jù)均來自2008—2021年全國278個地級市歷年的 《中國城市統(tǒng)計年鑒》。官員數(shù)據(jù)取自人民網(wǎng)、新華網(wǎng)中的官員簡歷，并通過百度百科進行補充。

三、估計結(jié)果

回歸結(jié)果顯示 （詳見表1），首先，市委書記和市長任期對政府公共服務(wù)供給均存在顯著的 “U”形關(guān)系，任職時間短的官員政府民生性支出較少，而達到一定任職期限的官員會選擇較高的公共服務(wù)供給水平，驗證了假設(shè)1。表明地方官員在上任伊始選擇較少公共服務(wù)支出，集中精力提高轄區(qū)經(jīng)濟績效，當任職時間超過平均提拔年限時，官員晉升激勵弱化，不急于收割政績，選擇增加公共服務(wù)供給提高民生績效，以提高晉升概率。

其次，競爭壓力的回歸系數(shù)顯著為正，表明地方政府面臨競爭壓力時，會顯著增加轄區(qū)公共服務(wù)供給，驗證了假設(shè)2。此外，經(jīng)濟增長壓力能夠顯著促進地方政府公共服務(wù)供給，而招商引資壓力的影響卻不顯著。這可能是由于影響地區(qū)經(jīng)濟增長的因素較多，處于競爭劣勢的官員在有限任期內(nèi)難以在GDP增速方面趕超 “對手”，此時其會策略性選擇增加公共服務(wù)支出，打造特色民生優(yōu)勢，以保持競爭力。而影響政府招商引資的區(qū)位條件與周邊競爭者相比差異并不懸殊，地方官員無須通過建立轄區(qū)民生優(yōu)勢來緩解招商引資壓力。

最后，控制變量的系數(shù)基本符合預期。人均GDP與政府公共服務(wù)供給顯著正相關(guān)，這表明隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，地方政府會增加公共服務(wù)供給。人口密度越大的地區(qū)，政府公共服務(wù)供給越高。這可能是因為人口密度大的地區(qū)居民對生活環(huán)境和質(zhì)量的要求較高，政府需要不斷增加公共服務(wù)供給以滿足居民生活需求。人均財政收入與公共服務(wù)供給呈顯著正相關(guān)關(guān)系，政府的財力水平?jīng)Q定了政府在民生領(lǐng)域的投入力度，財稅收入水平越高，民生建設(shè)投入力度就越強。地區(qū)投資水平提高能夠顯著促進政府增加轄區(qū)民生投入，固定資產(chǎn)投資引致的經(jīng)濟發(fā)展和稅收增長效應(yīng)，能夠為地方政府民生建設(shè)提供經(jīng)濟支持。地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的系數(shù)為負且不顯著，但基于遺漏變量偏誤考慮，仍將其置入模型。

四、結(jié)束語

研究發(fā)現(xiàn)，當前地方官員考評指標更加科學化，但GDP考核偏向依然存在，官員晉升激勵和政府競爭會影響地方政府公共服務(wù)供給，任期較短的官員傾向于減少公共服務(wù)供給，任期較長的官員往往伴隨較多的公共服務(wù)供給。政府競爭壓力能夠顯著促進政府公共服務(wù)供給的增加。因此，為進一步強化地方政府公共服務(wù)供給，應(yīng)從民生建設(shè)的長期性和系統(tǒng)性特征出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃地區(qū)民生戰(zhàn)略布局，進一步完善當前階段地方官員多維考核指標體系，突出民生建設(shè)重點，并賦予地方政府適當競爭壓力，提高地區(qū)民生建設(shè)水平。

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[9] 同[2].