李文凱 周鳳

摘要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件威脅著現(xiàn)代社會的正常運行。在抗擊新冠疫情期間，社區(qū)始終戰(zhàn)斗在前線，取得了許多成果，但是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)域，單純靠社區(qū)介入是不夠的。我國的社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有角色優(yōu)勢和服務(wù)優(yōu)勢。本文從多元主體治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件角度出發(fā)，提出了四個介入途徑：社會工作自身、“社會工作+社區(qū)”“社會工作+本地力量”和“政府+社會工作”，為社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供一種思路，為建設(shè)中國特色的社會工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件；多元主體參與；介入途徑

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件 （以下簡稱 “突發(fā)公共衛(wèi)生事件”）。我國歷史上就發(fā)生過大大小小的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如 “非典”“鼠疫”等；新冠疫情作為特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，給全國人民乃至世界人民帶來了苦難。在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導下，我國于2023年取得了疫情防控重大決定性勝利，創(chuàng)造了人類文明史上人口大國抗擊疫情大流行的奇跡。防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件是全人類需要面對的巨大挑戰(zhàn)，社會工作可以為這項事業(yè)出一份力。

一、研究背景

在疫情期間，社區(qū)是疫情防控的前沿陣地，社區(qū)工作人員為抗擊疫情的最終勝利立下了汗馬功勞。在疫情初期習近平總書記就已強調(diào)：“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，要推動防控資源和力量下沉，把社區(qū)這道防線守嚴守牢。”[1]但是社區(qū)參與疫情防控會遇到一些困境，如工作人員產(chǎn)生較大的心理壓力、法治精神缺位、存在簡單粗暴的極端行為等。[2]畢竟，社區(qū)工作者并不能算作社會工作者，在處理一些問題的時候不能有效運用社會工作的專業(yè)知識、技能和方法，這樣一來社會工作者介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件就具有了獨特優(yōu)勢。

習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上指出：“要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社會工作、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務(wù)。”[3]2023 年 2 月，黨的二十屆二中全會審議通過的 《黨和國家機構(gòu)改革方案》提出，組建中央社會工作部 “指導社會工作人才隊伍建設(shè)”。習近平總書記的講話和新部門的設(shè)立展現(xiàn)了國家對于社會工作團體和機構(gòu)的重視。本文著重探討社會工作在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的介入途徑，從多元主體參與角度提出相應(yīng)介入途徑，推動社會工作在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的發(fā)展，進一步完善我國基層治理體系。

二、社會工作參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的優(yōu)勢分析

（一）角色優(yōu)勢

1.社會工作扮演宣傳者角色

社會工作的倡導和宣傳可作為政府宣傳的補充機制和渠道，進一步強化、優(yōu)化疫情相關(guān)政策和知識宣傳工作，幫助群眾更好地了解政策，有利于政策的實施，提高居民的自救能力。面對突發(fā)疫情，群眾會因相關(guān)知識欠缺、謠言等各種原因而產(chǎn)生不同程度的恐慌和壓力；好的政策如果缺少有效的宣傳，效果未必好，更可能會引發(fā)各種社會性突發(fā)狀況，社會工作很好地彌補了這一缺陷。

社會工作相比較社區(qū)工作來說更具有專業(yè)性和理性的特點。社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，如果宣傳手段欠缺、宣傳方式欠妥，會導致官方和民間溝通信息渠道不暢，對于居民在突發(fā)衛(wèi)生公共事件過程中產(chǎn)生的困難不能夠及時進行反饋，社區(qū)居民會產(chǎn)生焦慮、恐慌等狀況；針對社區(qū)居民的心理問題，社區(qū)工作人員只能對他們進行表層的安慰，并不能為他們解決實際心理壓力；甚至某些社區(qū)工作者還會忽視居民的需求，盲目執(zhí)行上級命令，造成社區(qū)與居民之間的隔閡。相比較而言，社會工作可以對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行有效評估，較為理性地針對不同問題和不同情況開展相應(yīng)的服務(wù)，針對不同服務(wù)對象的困境提供不同的支持，不單單只是局限于突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間這一范圍內(nèi)，而是對事件前期、中期和后期甚至是事件發(fā)生前進行全面的把控。

2.社會工作扮演支持者角色

支持者一直是社會工作的一個重要角色，社會工作是一項專業(yè)活動，從事社會工作的人員具有專業(yè)知識和技巧，社會工作者扮演支持者角色除了物質(zhì)上的支持，最主要的還是精神上的慰藉。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)居民容易手足無措，其心理或生理會受到一定程度的影響。社會工作在提供心理支持時，更多鼓勵居民自立自強，恢復其自信心。此外，社會工作者還會深入了解群眾的各方面需求，理解群眾的困難，并在社會工作機構(gòu)能力范圍之內(nèi)幫助群眾滿足其合理的需求。

3.社會工作扮演協(xié)調(diào)者角色

社會工作是實際的助人活動，突如其來的公共衛(wèi)生事件可能會使正常的經(jīng)濟活動中斷，從而導致各種物資出現(xiàn)嚴重短缺，尤其是醫(yī)療資源的短缺不但會使公共衛(wèi)生事件不能得到有效抑制，還不利于原本患有疾病居民的身體恢復。對于精準、快速整合鏈接社會資源，實施快速、高效社會救助服務(wù)，當好有效的資源傳遞者，社會工作具有第三方專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢。在實踐過程中，社會工作需要收集、評估居民的服務(wù)需求，更需要通過各種策略靈活、快速尋找挖掘各種資源；社會工作者作為一種溝通渠道，在開展工作的過程中積極聯(lián)系官方和其他社會組織。社會工作在一線服務(wù)，既熟悉服務(wù)對象及其需求，更熟悉國家政策，其專業(yè)性和公益性服務(wù)組織的優(yōu)勢有利于獲得各方支持和信任，并在各類組織之間做好橋梁工作，協(xié)調(diào)各類組織避免資源的浪費。

除了要協(xié)調(diào)各種物質(zhì)資源，在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，居民個人的日常社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系被擾亂，輕則個人的社交關(guān)系難以為繼 （比如戀人關(guān)系），重則與至親間的關(guān)系斷裂 （至親去世），一旦處理不妥當居民容易不配合、不合作，甚至發(fā)生暴力事件。因此，協(xié)調(diào)居民之間的關(guān)系、居民和政府及社區(qū)的關(guān)系、居民和社會工作者的關(guān)系非常重要，社會工作者通過全面了解、分析問題，科學地選擇適當?shù)姆桨附鉀Q問題。

（二）服務(wù)優(yōu)勢

1.社會工作具有專業(yè)性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理重點在社區(qū)，但社區(qū)主要以群眾工作為主，在專業(yè)醫(yī)務(wù)工作、群眾心理輔導等方面缺乏專業(yè)性。社會工作是一門綜合性學科，擁有獨特的理論和工作方法，因此具有科學性。社會工作在應(yīng)對群眾問題的時候可以采取個案工作方法、小組工作方法、社區(qū)工作方法以及社會行政的工作方法。在輔導群眾的情緒時可以采取理性情緒療法、運用人在環(huán)境中的綜合視角去全面分析群眾的問題，從而解決問題。

2.社會工作具有靈活性

社會工作在運行機制上具有靈活性、機動性，且根植民間、了解基層實情，在一定程度上可以彌補政府、市場力量之不足。社會工作者工作在疫情防控的最前線，他們最能了解群眾的實際需要，也知道政策真正落實的情況，可以根據(jù)實際情況向決策者反映群眾的真正需要，有利于決策者做出更加有針對性的決策；在決策的實施過程中，社會工作者結(jié)合當?shù)厣鐓^(qū)的實際情況落實防疫政策，使之更好地服務(wù)于群眾。

3.社會工作具有科學性

這里的科學性是指，社會工作者通過深入分析各種事實，對服務(wù)對象進行需求評估、確定服務(wù)主題及服務(wù)目標、選擇妥當?shù)慕槿氩呗?、實施服?wù)方案及評估服務(wù)成效，科學地運用個案工作、小組工作、社區(qū)工作等直接服務(wù)的方法及其他間接服務(wù)的方法。社會工作者能夠?qū)⑸鐣ぷ鞯睦碚撆c當?shù)貙嶋H結(jié)合，形成一套具有當?shù)靥厣闹卫砟Ｊ健?/p>

三、社會工作在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的介入途徑

有學者認為：“公共危機事件治理是多元主體參與的過程性治理；公共危機事件的危機的綜合性及與之應(yīng)對的多元主體參與，都需要社會工作嵌合性地發(fā)揮自己的功能。”[4]因此，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，僅僅依靠政府或社區(qū)單方面的介入或者社會工作機構(gòu)本身是不夠的，是一種不成熟的 “英雄主義”，可以從社會工作自身、“社會工作+社區(qū)”“社會工作+本地力量”和 “政府+社會工作”四個角度展開工作。社會工作參與疫情治理工作需要和各個部門、各個方面進行合作，在團體合作過程中，社會工作尊重差異，借鑒經(jīng)驗，積極聽取居民意見，既發(fā)揮自身專業(yè)長處，彌補其他部門工作中的不足，又可以做各部門溝通的橋梁，有效幫助各方互通互思，積極提出建設(shè)性意見。

（一）社會工作介入

1.個案工作

社會工作的個案工作是針對居民問題展開的一對一的處理方式。根據(jù)眾多現(xiàn)實案例，居民們面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時容易產(chǎn)生焦慮、恐慌等心理問題。這時候就需要社會工作者聯(lián)合專業(yè)力量 （如心理醫(yī)生、心理學專業(yè)學生）開展個案服務(wù)，進行專業(yè)干預(yù)、咨詢，對有需要幫助的人群進行心理疏導，并進行正面信息傳播，以便消除恐慌。根據(jù)現(xiàn)實條件，可以采取電話、網(wǎng)絡(luò)等方式開展在線個案與小組工作。

2.小組工作

《荀子·王制篇》曰：“人，力不若牛，走不若馬，而牛馬為用，何也？曰：人能群，彼不能群?！闭f明人們需要在組織中激發(fā)各自的情感以達到團結(jié)的目的。在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，建立各種以興趣為導向的小組，可以幫助提高居民適應(yīng)環(huán)境的能力、解決心理問題、組織正常的娛樂活動以豐富居民的精神生活；最重要的是，社會工作者可以通過小組的形式，處理人與人、人與環(huán)境之間的矛盾，恢復社會功能，提高社會控制能力?？梢愿鶕?jù)實際建立小組如青年小組、老年小組、互助小組、社交小組和休閑小組等；另外，可采取線上群聊的形式開展各種活動。

3.社區(qū)社會工作

社區(qū)社會工作是以社區(qū)及其成員整體為對象的社會工作介入手法，通過組織成員有計劃地參與集體行動，解決社區(qū)問題、滿足社區(qū)需要。[5]社會工作者可在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前、發(fā)生期間、發(fā)生后開展社區(qū)工作，重點是以社區(qū)為單位開展針對老弱病殘孕居民的照顧和醫(yī)療宣傳教育活動，前者社會工作者需要詳細了解并登記社區(qū)老弱病殘孕居民的詳細信息，針對實際情況發(fā)放相應(yīng)應(yīng)急醫(yī)療物資，并將了解到的各類信息制作成表，以便發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時可以迅速采取相關(guān)措施，最后在事件結(jié)束后進行服務(wù)成效評估；后者主要從預(yù)防角度出發(fā)，提高居民的自救水準和抗風險能力。

（二）“社會工作+社區(qū)”的介入

在新冠疫情期間，居民產(chǎn)生恐慌有著多方面的原因：第一，居民自身知識面不足，沒有正確認識疫情的危害或者夸大了疫情的危害；第二，社區(qū)缺乏處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗，面對危機時的各項工作不能很好實施，這些現(xiàn)象容易給居民帶來不好的影響，大大降低了居民的安全感。因此，假如社區(qū)不能滿足居民相應(yīng)需求，則會加劇突發(fā)公共衛(wèi)生事件在空間上的持續(xù)蔓延和時間上的長久延續(xù)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各種不確定因素使正常的生活秩序受到干擾甚至中斷。根據(jù)馬斯洛需求理論，人類第一層次也是最低層次的需求是生理需求，包括呼吸、水、食物等；第二層次需求是安全需求，包括人身安全、健康保障等；第三層次是情感需要，如友情；第四層次是尊重的需要，包括對他人的尊重和被他人尊重；第五層次是自我實現(xiàn)的需要，是最高層次的需要，“是希望自己越來越成為自己所期望的人物，完成與自己的能力相稱的一切事情”。在所有涉及的需要中，一些需求的滿足必須先于其他需求。這種優(yōu)勢層次順序中最重要的是來自物質(zhì)的需要，然后是安全的需要，隨后是情感和尊重，最后是實現(xiàn)自我。如果某一需要不能得到有效滿足就會引發(fā)相應(yīng)的負面后果。[6]因此，社區(qū)和社會工作者在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，利用馬斯洛需求理論滿足居民需求更有利于科學地開展工作，有利于解決問題，更有利于居民配合。

1.通過制定應(yīng)急預(yù)案預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)使居民產(chǎn)生恐慌、焦慮等心理層面的壓力。而疫情的突發(fā)性考驗社區(qū)在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的服務(wù)能力。社會工作者可以參與解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件。比如，當事件發(fā)生時及時解決居民最緊迫的需要，提供物質(zhì)幫助，再幫助群眾舒緩緊張情緒，從容對待突發(fā)公共衛(wèi)生事件；在事件發(fā)生后，社會工作者幫助困難群眾進行社區(qū)重建工作，通過解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件介入防控工作不僅可以與居民建立良好的關(guān)系，也可以獲取群眾的信任，便于以后開展工作。

根據(jù)馬斯洛需求理論，制定應(yīng)急預(yù)案時，可以有以下策略：第一，最重要的是保障生活基本物資得到有效供應(yīng)，尤其是食物和水；有條件的社區(qū)可設(shè)立物資儲備倉庫，提前儲備各種物資并告知群眾，同時設(shè)立相應(yīng)的安全保障措施，以免發(fā)生哄搶事件，并安排居民擔任監(jiān)督員，以確保物資公平分配；第二，要滿足居民的安全需求，一是健康安全，需要在事件發(fā)生時盡可能快地分配必要的醫(yī)療物資，二是保障居民的財產(chǎn)安全；第三，要滿足居民的社交情感需求，如開展各種線上娛樂、交友活動；第四，在開展工作時，需要注意語言技巧，防止居民的自尊心受損，同時開展相關(guān)的心理咨詢，預(yù)防心理疾病的產(chǎn)生。

2.發(fā)展社會工作介入社區(qū)工作

為了補齊社區(qū)工作這塊短板，發(fā)展社會工作介入社區(qū)工作是必然趨勢，社會工作者介入社區(qū)進行社會工作需要與社區(qū)達成一致。社會工作可以為社區(qū)防控疫情起到輔助性作用，在幫助社區(qū)完成日常工作外，還要關(guān)注社區(qū)居民的心理層面，在介入過程中做好服務(wù)提供者、倡導者、資源鏈接者、政策建議者等角色，做好危機干預(yù)和心理干預(yù)，為社區(qū)居民提供積極的信息，幫助社區(qū)居民調(diào)整好不良情緒，引導居民樹立起社區(qū)主人翁意識，在對社區(qū)未來發(fā)展充滿希望的同時，鼓勵居民積極參與到社區(qū)建設(shè)中來。

3.結(jié)合醫(yī)務(wù)社會工作發(fā)展社區(qū)醫(yī)療

醫(yī)務(wù)社會工作以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為工作場所，以需要幫扶的病患為服務(wù)對象，旨在幫助病患解決因病引起的各種非醫(yī)療問題，減輕病患負擔和醫(yī)生的工作量。[7]醫(yī)務(wù)社會工作介入社區(qū)取得成功的有 “上海模式”，實現(xiàn)了社會工作與社區(qū)醫(yī)療的對接，改變了社區(qū) “重治療，輕預(yù)防，缺指導”的傾向；醫(yī)務(wù)社會工作有利于改善社區(qū)醫(yī)務(wù)形象、完善社區(qū)基本衛(wèi)生制度。[8]

醫(yī)療衛(wèi)生部門和社區(qū)都處于防控的第一線，為了二者能夠更好地銜接協(xié)作，充分利用好醫(yī)療資源和社會資源，發(fā)展社區(qū)醫(yī)務(wù)社會工作是必要的。專業(yè)的醫(yī)務(wù)社會工作者需要幫助社區(qū)完善社區(qū)醫(yī)療體系，建立社區(qū)醫(yī)療資源儲備體系，可以使在面對突發(fā)情況導致的社區(qū)外部醫(yī)療資源分配困難情況時，社區(qū)醫(yī)療工作還能靠自身正常運作。

社會工作者需要與醫(yī)療衛(wèi)生部門相配合，獲取公共衛(wèi)生資源，主動學習了解公共衛(wèi)生的相關(guān)知識，明確突發(fā)疾病的來源、發(fā)展趨向，掌握防控的方法。社會工作者要發(fā)揮動員作用，在社區(qū)中向居民們做好傳染病預(yù)防與應(yīng)對的宣傳教育工作，提高社區(qū)居民們的健康水平，增強居民們的心理素質(zhì)。同時，社區(qū)和社會工作者有必要在非突發(fā)公共衛(wèi)生事件時向居民發(fā)放必要的醫(yī)療物品，增強居民面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的抗風險能力。

4.加大宣傳力度

社會工作者要利用好新媒體、社群平臺，尤其是社區(qū)自身的交流平臺，進行社區(qū)教育。作為社會工作者，要調(diào)動社區(qū)志愿者、服務(wù)對象，鼓勵大家在保護好自己的同時，關(guān)心身邊的人群，關(guān)心鄰里，如利用社區(qū)微信群、社區(qū)微信公眾號、宣傳欄等平臺發(fā)布相關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防措施等信息，及時向?qū)I(yè)機構(gòu)傳遞困難人群的需求等。發(fā)動居民積極參與社區(qū)宣傳，如撰寫文章、舉辦主題書法展覽，可以有效激發(fā)居民的自主性，讓居民知道解決危機是依靠集體而不是社區(qū)單方面的力量。形成社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，凝聚社區(qū)團結(jié)。

（三）“社會工作+本地力量”介入

社區(qū)的主體是社區(qū)居民，社區(qū)居民一般對所在社區(qū)具有情感，同時社區(qū)本身擁有一些居民自發(fā)組織的群體，如業(yè)主委員會等。社會工作者在介入社區(qū)進行社會工作服務(wù)的同時，應(yīng)該主動聯(lián)系、團結(jié)本土組織，進一步培育、發(fā)展社區(qū)居民成為社會工作組織中的一員，逐漸形成成員結(jié)構(gòu)為 “本地+外地”的特色社會工作組織，形成 “本地+專業(yè)”的社會工作者介入社區(qū)的服務(wù)模式。在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，因為本地居民對于社區(qū)的實際情況更為了解，大量動員本地社區(qū)居民參與到應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工作中，有利于各項工作的落實，有利于社區(qū)居民各項生活需求得到保證，更有利于凝聚社區(qū)居民以對抗突發(fā)狀況。

（四）“政府+社會工作”介入

政府應(yīng)依據(jù)國家政策導向以及社會工作實踐經(jīng)驗將社會工作與社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作緊密結(jié)合起來。社會工作專業(yè)化、以人為本，與社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作有著高度的契合處，并且介入社區(qū)能夠使社區(qū)治理工作更加精細完整。政府可以購買社會工作服務(wù)，為社區(qū)提供相應(yīng)的服務(wù)，將原有直接提供的公共服務(wù)項目通過直接撥款或公開招標的形式交給具有專業(yè)資質(zhì)和執(zhí)行能力的社會工作服務(wù)機構(gòu)來完成，提高社會工作機構(gòu)參與社會治理的積極性。推動政府購買社會工作服務(wù)有利于解決專業(yè)社會工作機構(gòu)的資金短缺問題，有利于全面推動我國專業(yè)社會工作發(fā)展，有利于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)、促進社會工作機構(gòu)發(fā)展。進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，有效滿足人民群眾不斷增長的個性化、多樣化社會服務(wù)需求。在社會工作進行專業(yè)實踐過程中，能夠不斷完善社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急措施制度，支持培養(yǎng)更多的社會工作者參與日常的社區(qū)工作，邀請資深社會工作者進入社區(qū)或社區(qū)社會工作機構(gòu)指導社會工作實務(wù)的開展，社會工作的發(fā)展需要理論與實踐的相互促進和密切結(jié)合。各級政府部門要積極開發(fā)社會工作崗位，促進相關(guān)部門政府工作人員學習社會工作相關(guān)知識，積極將專業(yè)社會工作人才納入政府部門。

四、結(jié)束語

通過探索多元主體參與處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對將來治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件和促進社區(qū)社會工作發(fā)展具有一定的現(xiàn)實意義。同時，社會工作專業(yè)體系待完善，我國社會工作起步較晚，以行政社會工作為主，專業(yè)化程度不高，執(zhí)行服務(wù)和解困任務(wù)的國家工作人員雖然擁有豐富的行政經(jīng)驗，但是缺乏社會工作的專業(yè)訓練。雖然專業(yè)社會工作在我國獲得了發(fā)展，但它不能脫離國情，必然經(jīng)歷本土化的過程，在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時如何實現(xiàn)專業(yè)社會工作的嵌入發(fā)展是一個值得研究的問題。

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