王洛忠, 董宴廷,2

(1. 北京師范大學 政府管理學院, 北京 100875; 2. 北京物資學院 商學院, 北京 101149)

一、 問題的提出

近年來,隨著行為公共政策研究的興起,人們逐漸開始關注微觀個體層面的公民行為態(tài)度與政策過程的相互影響,其中,政策遵從引起公共政策領域?qū)W者的興趣。鑒于政策受眾在政策過程中的客體地位,學者們從目標群體政策遵從角度出發(fā),歸納公民政策遵從的理論基礎、形成機制與干預策略[1],并進一步分析不同的政策工具對民眾交通合規(guī)意愿的影響[2]、社會組織對生態(tài)領域公眾政策遵從的催化作用[3],以期提高目標群體對政策的遵從度,從而實現(xiàn)政策目標。以上研究對政策遵從中的目標群體給予足夠關注,然而實現(xiàn)政策目標,不僅需要目標群體的政策遵從,還離不開政策執(zhí)行者的政策遵從。作為連接上級政策制定者和目標群體的中介,若政策執(zhí)行者不能準確理解政策、嚴格遵從政策“原旨”扎實推進政策,目標群體的政策遵從便失去意義。換言之,政策執(zhí)行者嚴格遵從政策精神來推動政策落地是目標群體政策遵從的前提。目前國內(nèi)學者們雖不乏對政策執(zhí)行者的廣泛關注,國外對政策遵從也有著較為豐富的研究,但立足政策執(zhí)行者研究政策遵從仍留有一定的空間,因此本文試圖就政策遵從本土化作出努力,聚焦處于“中間環(huán)節(jié)”的政策執(zhí)行者,系統(tǒng)描繪中國場景下基層政府的政策遵從行為模式。

基層政府是連接國家與公民、政府與社會的重要交匯點,處于政府履職的第一線,承擔打通國家政策落地“最后一公里”的艱巨任務,這意味著中央出臺任何路線方針政策,都離不開基層政府的政策遵從落實。然而由于基層政府身處一線,面臨復雜多變的社會環(huán)境,受到來自上級政府和服務對象等方面的多重壓力。一方面,基層政府除完成本職工作之外,更多是承接上級政府各職能部門下沉的多項非常規(guī)任務,迎接名目多、頻率高的督查考核,完成上級交辦的政策任務,對上級負責成為其重要行為準則和中心工作任務;另一方面,在確?！熬S穩(wěn)”的前提下,基層政府要結(jié)合政策目標與基層實際,制訂切實可行的具體方案,化解政策任務與目標群體利益的可能沖突,動員目標群體認同并配合政策,這是保證政策落地、基層政府政策遵從行為取得實效的關鍵。由此引發(fā)了一個問題,在任務下沉、層層追責的壓力下,權少事多的基層政府如何遵從政策以完成上級交辦的任務?同時基層政府又是如何回應民眾多元復雜的利益訴求以確保其遵從行為取得實質(zhì)效果呢?面對性質(zhì)迥異的政策任務和目標群體配合程度不一的多元情境,基層政府的遵從行為模式是否會有差異?其背后的動因是什么?有待我們進一步研究。

二、 文獻回顧與分析框架

1. 政策遵從相關研究

一是政策遵從的概念。遵從是由于在客觀或心理上模糊的情境中,人們自覺不自覺以他人確定的行為為準則作出的與他人一致的行為或行為反應傾向[4]。如前所述,政策遵從涉及不同的主體。公民政策遵從是指作為目標群體的公民遵照和服從公共政策相關規(guī)定,調(diào)整、約束自己的態(tài)度與行為,遵守政策規(guī)定,避免作出與之不相符合的行為[5]。公民政策遵從不僅強調(diào)行為上的服從,還強調(diào)公民基于對政策主觀認知與評價的政策接受與政策認同[`1]。公職人員的規(guī)則遵從是指組織成員將規(guī)則聲明的條例、程序和標準正確地轉(zhuǎn)換為行動[6]。基層社區(qū)工作者在政策執(zhí)行中的規(guī)則遵從則指其行為和意愿與上級政府或既定制度要求相統(tǒng)一的程度[7]。對比發(fā)現(xiàn),公民政策遵從立足政策客體的角度強調(diào)公民對政策規(guī)則的服從,而公職人員政策遵從則從政策執(zhí)行者的角度突出對上級指令的實際轉(zhuǎn)化行動。二是政策遵從的具體內(nèi)容。除行為經(jīng)濟學家就企業(yè)對于稅收制度的遵從[8]展開豐富研究之外,在公共政策領域,學者們圍繞公民政策遵從的影響因素展開實證研究,發(fā)現(xiàn)政府信息公開[9]、公眾制度感知[10]、公共服務效能[11]、政策性質(zhì)和目標群體異質(zhì)性[12]均會對政策受眾的政策遵從產(chǎn)生影響。根據(jù)監(jiān)管者和監(jiān)管對象的互動情境,將監(jiān)管對象遵從取向劃分為合作型、服從型、應付型和抵制型等四類[13]。還有少數(shù)學者從地方政府及其工作人員政策遵從角度進行實證分析,如研究發(fā)現(xiàn)運動式治理背景下,各地方政府對保障性住房政策指令遵從存在著區(qū)域差異[14];制度條件、執(zhí)行壓力、個人因素影響基層社區(qū)工作者在政策執(zhí)行中的規(guī)則遵從[7]。

顯然,國內(nèi)學界關于政策遵從的討論大多以目標群體為主,也有少部分研究分析作為政策執(zhí)行者的地方政府遵從行為。本文認為,在政策過程中,政策遵從涉及包括目標群體和政策執(zhí)行者在內(nèi)的多個主體,不僅包括目標群體對政策執(zhí)行者的具體舉措的遵從,還包括政策執(zhí)行者對上級政策制定者的政策任務遵從,無論何種主體,其政策遵從都包含對政策相關規(guī)定的遵照和服從,并伴隨著對自己態(tài)度和行為的約束。鑒于目前國內(nèi)學者對于政策遵從的研究普遍著眼于目標群體,本文欲從政策執(zhí)行者的政策遵從角度出發(fā),探討其特征、行為模式以及可能的影響因素,從而為對話西方政策遵從相關研究提供可能。本文的政策遵從主要是指身處一線、包括公職人員在內(nèi)的基層政府對上級政策任務的遵從行為,范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

2. 基層政府政策遵從相關研究

基層政府是政策研究中常見的政策主體之一,學界對其在政策過程中的具體行為特征和影響因素展開了廣泛研究。

一是基層政府政策遵從的特征及類型。在有關基層政府政策遵從特征的研究中,王仁和等通過對某地煤改氣政策的追蹤研究,發(fā)現(xiàn)地方政府并非想象中的不完全遵從或避責遵從,而是“超額”遵從[15];徐建牛等對“三塊地”試點改革進行案例比較,得出基層政府出于執(zhí)行壓力和自身利益的考量,表現(xiàn)出明顯的相機執(zhí)行特征[16];崔晶通過個案研究發(fā)現(xiàn)基層政府和企業(yè)民眾一起“運動式應對”環(huán)保督察,以確保有效完成上級任務,同時達到維穩(wěn)目標[17]。顯然,基層政府及其工作人員對上級政府的遵從行為呈現(xiàn)出多樣化形態(tài),其特征可以概括為以下三點:首先,基層政府及其公職人員處于行政權力鏈條上的末梢,以上級考核指標為核心目標展開工作,最低限度從形式上實現(xiàn)政策遵從;其次,基層政府所特有的信息優(yōu)勢為之帶來一定的自主性空間,其政策遵從行為具有靈活變通性;最后,基層政府的遵從行為離不開政策客體的配合,遵從程度受民眾制約。在有關基層政府及其公職人員政策遵從類型的研究中,左宏愿等從是否遵從規(guī)則的角度,將公職人員的行為分為遵從規(guī)則與違反規(guī)則,當然其中也包括一些灰色地帶[6]。定明捷等討論了壓力情境下,街頭官僚存在機械式應對、分離式應對、工具式應對和變革式應對四種模式[18]。通過不同學者對基層政府及其公職人員政策遵從行為特征及類型的討論,發(fā)現(xiàn)存在差異化遵從、超額遵從、運動式遵從、積極遵從、消極遵從、放棄遵從等不同的遵從模式。

二是基層政府政策遵從的影響因素。宋官東等提出,社會遵從的過程是人的動機性選擇過程,社會遵從的信息主要來源于遵從者作業(yè)任務的信息和共同完成作業(yè)任務的“同伴”提供的信息[19]。顯然,宋官東等將社會遵從的影響因素主要概括為遵從者的作業(yè)任務和共同完成作業(yè)任務的“同伴”,本文據(jù)此觀點并結(jié)合政策遵從“何以需要”和“何以可能”,將基層政府政策遵從的影響因素主要概括為任務屬性和與基層政府共同完成政策任務的目標群體兩個方面。政策任務從時間、難度、緊迫性等不同維度分類具有多重屬性,本文用嚴格性來表示政策任務對基層政府政策遵從的最終壓力程度,政策任務屬性嚴格性主要解釋了基層政府為何要遵從政策;目標群體配合度則是在綜合考慮目標群體的規(guī)模大小、利益訴求和行為要求改變程度等因素后的實際政策行為結(jié)果,目標群體配合度影響著基層政府能否遵從政策。

首先是任務屬性嚴格性方面的相關研究。有學者提出規(guī)則本身會影響公職人員的遵從行為,規(guī)則與任務屬性密切相關,涵蓋了行為要求、實現(xiàn)機制與實施強制三重內(nèi)容[6]。也有學者通過對某縣精準扶貧實踐的個案觀察,發(fā)現(xiàn)在多任務疊加的基層治理環(huán)境中,基層干部根據(jù)政策任務的可視化程度和考核指標要求的不同,發(fā)展出差異化達標的行為邏輯,在嚴格的指標考核下,往往能完成上級交代的任務[20]。還有學者研究發(fā)現(xiàn)在中央環(huán)保督察高壓背景下,地方政府根據(jù)任務難度的具體情境和所掌握的資源,或遵從政策指示“集中整治”,或在明令禁止下選擇“一刀切”方式[21]。類似地,有學者提出任務—資源匹配程度會導致基層政府不同的行為模式,因此要將“管理”帶回政治[22]。還有學者具體指出處于擠壓型情境中的基層政府出于回應行政任務的需要,塑造了基層分包制[23]。其次是目標群體配合度方面的相關研究。滕俊磊等指出目前在由街頭官僚和行政相對人所構(gòu)成的街頭行政關系中忽視了行政相對人這一主體,并從支配權—反支配權的權力視角分析新冠肺炎疫情期間街頭行政的變化[24]。針對扶貧領域?qū)医恢沟男问街髁x問題,李金龍等專門從目標群體視角出發(fā),認為基層干部之所以從形式上而非實質(zhì)上遵從落實精準扶貧政策,重要原因之一在于目標群體參與不力[25]。文宏等采取組態(tài)視角分析大氣環(huán)境政策執(zhí)行偏差機理,發(fā)現(xiàn)公眾訴求不出現(xiàn)是所有路徑的核心條件,也即公眾訴求缺失是導致地方政府政策遵從偏差的要因[26]。最后是將政策制定者與政策任務屬性相聯(lián)系,從任務屬性與目標群體兩個層面來分析基層政府政策遵從行為的相關研究。申珊珊等指出,在常規(guī)的行政執(zhí)法活動中,街頭官僚受執(zhí)法者本身、上級制定的執(zhí)法規(guī)則和與民眾打交道的具體執(zhí)法情境影響,形成不同的策略性執(zhí)法行為[27]。劉升認為,街頭官僚處于管理官僚和公民的中間位置,受到上級管理官僚和服務對象的雙向擠壓,面對上級管理官僚難以執(zhí)行但又必須執(zhí)行的政策與服務對象千差萬別的具體情況,處于“夾心層”狀態(tài)的街頭官僚不得不憑借其所擁有的信息權力作出調(diào)整[28]。陳那波等通過相關文獻梳理,概括出街頭官僚自由裁量權受組織部門任務屬性和目標群體特點的影響,并結(jié)合自身研究描繪出一線行政人員在特定場域下與行政受眾之間的默契互動圖景[29]。郭勁光等認為基層政府會依據(jù)政策目標的調(diào)適需要,與執(zhí)行場域中各參與主體達成不同程度的聯(lián)結(jié),即“調(diào)適性聯(lián)結(jié)”,這解釋了基層政府政策執(zhí)行力發(fā)生演變的動因[30]。以上關于政策任務屬性嚴格性、目標群體配合以及兩者結(jié)合的相關研究為本文提供了豐富的文獻基礎。

基層政府及其公職人員的政策遵從是政策過程中的重要內(nèi)容,處于“政策制定者—政策執(zhí)行者—目標群體”結(jié)構(gòu)中心的基層政府,其特殊的結(jié)構(gòu)位置決定了基層政府政策遵從行為受到來自上級政府下派的政策任務屬性嚴格性和基層目標群體配合度的雙重壓力,上級政府的任務屬性嚴格性影響著基層政府政策遵從的動力大小,而目標群體的配合度客觀上制約著基層政府的遵從效果,導致基層政府呈現(xiàn)出不同的政策遵從行為,圖1展示了基層政府政策遵從過程。

圖1 基層政府政策遵從過程

3. 差異化的基層政府政策遵從模式一個分析框架

基層政府的政策遵從行為受上級政策任務屬性和目標群體等多重復雜因素影響。上級政府制定的政策任務與地方實際和目標群體切身利益并不總是一致的,也有相沖突的時候,在政策目標和目標群體實際利益不相符甚至相悖的時候,基層政府該如何行動以求得兩者之間的平衡呢?根據(jù)前文所述影響政策遵從的兩大因素----任務屬性和目標群體,結(jié)合已有研究和實際情況,以政策制定者的任務屬性嚴格性和目標群體配合度為兩個維度,從而形成了基層政府的實質(zhì)性遵從、形式化遵從、敷衍遵從和拖延遵從四種政策遵從模式,具體如圖2所示。

圖2 基于任務屬性—目標群體維度的基層政府政策遵從模式

(1) 實質(zhì)性遵從模式

該模式的特點是上級政策制定者的任務屬性偏嚴格,目標群體的配合程度高。面對上級政府嚴格的任務要求,基層政府為規(guī)避不遵從政策帶來的懲罰性風險,會有強烈的政策遵從動機,同時目標群體對政策的配合又大大降低了基層政府政策遵從的成本,這時基層政府往往能夠?qū)嵸|(zhì)性遵從政策。

(2) 形式化遵從模式

該模式的特點是上級政策制定者的任務屬性偏嚴格, 目標群體政策配合度低。 面對上級政府嚴格的任務要求, 盡管基層政府有強烈的政策動機和意愿去遵從上級交辦的政策任務, 但在實際遵從過程中, 由于目標群體不配合, 基層政府只能根據(jù)當?shù)貙嶋H情況, 首先保證形式上遵從, 這樣既能對上級的政策任務有所交待, 同時又不至于引發(fā)社會矛盾, 這通常是基層政府在上級政策目標與目標群體實際利益沖突情境下的無奈選擇。

(3) 敷衍遵從模式

該模式的特點是上級政策制定者的任務屬性不嚴格,但目標群體的配合程度高。該模式多出現(xiàn)在收益型政策領域中,上級出臺的政策任務符合目標群體利益,因而目標群體有較高的政策配合度,但是由于其處于信息劣勢地位,能否享受政策福利在一定程度上有賴于基層政府的政策宣傳,而基層政府困于自身繁瑣的工作,當上級政策任務嚴格性不高、對政策落實沒有要求時,基層干部便沒有太大的政策遵從動力,容易導致敷衍遵從。

(4) 拖延遵從模式

該模式的特點是上級政策制定者的任務屬性不嚴格,且目標群體配合程度低。該政策目標多與目標群體實際利益存在沖突,目標群體不認同甚至抗拒政策,同時上級對任務沒有硬性規(guī)定或要求,基層政府在不影響自身利益的前提下,將有限的注意力集中在任務屬性更嚴格的政策上,而拖延遵從或不遵從。

三、 案例分析

1. 案例選取

第一,案例研究方法選用的依據(jù)。采取何種研究方法是由研究問題和研究對象決定的。本文要研究基層政府是如何遵從落實環(huán)保政策的,通過對比基層政府在不同環(huán)保政策中的遵從特征模式,分析影響基層政府政策遵從的關鍵因素。因此,多案例對比分析是比較合適的方法,提高案例研究的外部效度,使研究結(jié)論更具有普適性、穩(wěn)健性和精煉性。

第二,案例的選擇標準。案例選擇的地點在華北平原的H省L市A鎮(zhèn),對象為H省L市A鎮(zhèn)政府及其公務人員。這是因為,L市屬于京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市之一,面臨突出的環(huán)境污染問題和艱巨的污染防治任務,在全國開展環(huán)保整治的大背景下,A鎮(zhèn)政府在環(huán)保領域的政策遵從行為具有代表性,深入觀察這一典型樣本,能夠以小見大,反映出一些普遍性特點,為我們理解基層政府政策遵從的現(xiàn)實畫像與行為邏輯提供一種視角。

第三,案例資料的收集。為盡可能保證研究的信度,本文在實施案例調(diào)研前制定了詳盡的案例調(diào)研計劃;為確保本研究的效度,采取多種數(shù)據(jù)源以便形成“三角印證”。筆者于2021年7—8月深入H省L市A鎮(zhèn)政府進行了為期兩個月的田野調(diào)查,并于2021年12月進行了一個月的補充調(diào)查。采用了訪談法和實地觀察法兩種資料收集方式。訪談對象包括A鎮(zhèn)分管環(huán)保工作的副鎮(zhèn)長、辦公室主任、環(huán)保辦主任及工作人員、派出所副所長、組宣辦主任、村干部和村民等共計30余人;通過陪同包村干部實地走訪,參與式觀察了A鎮(zhèn)公務人員在環(huán)保政策中的遵從行為過程。所獲取的資料主要涉及三類:一是省、市、縣、鄉(xiāng)級政府印發(fā)的相關文件,二是實地調(diào)研獲取的會議記錄、工作總結(jié)和訪談資料,三是知情者提供的細節(jié)信息。

2. 案例呈現(xiàn)

A鎮(zhèn)所在的H省L市背靠太行山區(qū),地形以盆地為主,A鎮(zhèn)位于L市中部,下轄39個行政村,該鎮(zhèn)政府共有130名工作人員,其中,編制內(nèi)公務人員70余人,其余則是政府臨時聘用的“合同工”。自黨的十九大提出“污染防治攻堅戰(zhàn)”后,L市展開環(huán)保領域問題專項整治,A鎮(zhèn)的環(huán)保工作也已進行多時。以下分別介紹了該地環(huán)保政策遵從過程的四個案例,最后將之進行歸納概括,具體見表1。

表1 基層政府不同政策遵從模式的特征比較

(1) 垃圾治理政策的實質(zhì)性遵從

垃圾治理是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要舉措。2016年H省政府辦公廳出臺《關于全面推進農(nóng)村垃圾治理的實施意見》,明確規(guī)定了農(nóng)村垃圾治理總體目標和具體任務,并將L市列為2018年度農(nóng)村垃圾治理省級達標驗收縣市之一。垃圾治理引起了本市政府的高度重視,將農(nóng)村垃圾治理工作納入重要議事日程,在2017—2018年先后發(fā)布《L市人民政府關于全面推進農(nóng)村垃圾治理的實施意見》《L市農(nóng)村生活垃圾分類治理實施方案的通知》,成立高規(guī)格的農(nóng)村垃圾治理工作領導小組,具體指導基層落實垃圾分類工作。在省級檢查驗收之前,L市加大垃圾治理環(huán)保督察,對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府垃圾治理績效進行評比打分,并對排名墊底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行行政問責。毫無疑問,對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公務人員來說,垃圾治理是一項緊迫的政治任務,具有很高的嚴格性,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于綜合推進垃圾治理具有強大的遵從動力。與此同時,對農(nóng)村垃圾進行治理,意味著政府資源的傾斜,如配備垃圾箱、垃圾回收車和中轉(zhuǎn)站處理廠等設施,廣大村民無需付出任何成本,就能改善自身居住環(huán)境,因此,對垃圾治理工作高度支持配合。在上級任務屬性偏嚴格和民眾配合程度高的情況下,A鎮(zhèn)基層干部能夠扎實推進垃圾治理政策。據(jù)基層干部Z介紹:“本地(A鎮(zhèn))將垃圾治理業(yè)務外包給當?shù)匾患依幚砉?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助該公司在A鎮(zhèn)建立兩座垃圾處理廠,并在各行政村配備相應的垃圾回收設備,雇專人負責每天的垃圾收集、運轉(zhuǎn)、處理等。”(20210726XGB0)此舉有效促進了當?shù)剞r(nóng)村生活垃圾治理工作,使農(nóng)村人居環(huán)境得到明顯改善,當?shù)卮迕衿毡閷Υ吮硎緷M意,L市也順利通過農(nóng)村垃圾治理省級達標驗收“大考”。

(2) 禁燒政策的形式化遵從

禁燒政策是建設生態(tài)文明的重要內(nèi)容。為治理大氣環(huán)境污染,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,L市出臺了秸稈禁燒具體舉措,并將執(zhí)法常態(tài)化,設立專門領導小組,不定期進行督察,一旦發(fā)現(xiàn)秸稈焚燒起火,將根據(jù)嚴重程度實行扣押財政資金的經(jīng)濟處罰和相關負責人書面檢討、約談等行政處罰。于基層干部而言,禁燒政策已然成為常規(guī)又特殊的高壓環(huán)保任務,尤其是在“三夏”“三秋”等關鍵生產(chǎn)時節(jié),必須要集中精力嚴格遵從上級的禁燒政策,否則組織或個人將被問責。對農(nóng)民來說,秸稈禁燒事關自身切身利益,若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只禁燒而不助其促進秸稈綜合利用,勢必會錯過下一季播種時機,影響農(nóng)民經(jīng)濟收益,招致不滿與反對抵抗?；鶎痈刹可钪O基層現(xiàn)狀,但受制于有限的資源,無力也無暇找到兩全辦法,只能聯(lián)合村組干部與村民共謀,從形式上遵從上級禁燒政策,同時又不違背農(nóng)民切身利益,表現(xiàn)出“積極的惰性”[31]。具體而言,一方面,積極投入大量資源和精力去部署落實禁燒政策。通過張貼標語、懸掛橫幅、流動宣傳車巡回宣傳、發(fā)放宣傳頁等形式,廣泛宣傳秸稈禁燒的重要意義與違法后果,并且實行包村干部指揮、村干部帶頭,巡查看管嚴防死守。另一方面,低效甚至無效執(zhí)行政策任務:為農(nóng)民出謀劃策,“指點”農(nóng)民晚上去燃燒秸稈,以避開“藍天衛(wèi)士”技術監(jiān)控;在接到上級督察“小道消息后”,通過村干部給村民“通風報信”以免被查。在相當長一段時間內(nèi),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府宣傳造勢、基層干部人人出動,集中精力遵從落實禁燒政策,但困于農(nóng)村實際和農(nóng)民利益,靈活采取形式化的遵從行為,既能通過上級檢查,又不至于引發(fā)官民矛盾。“我們就告訴他們,白天不能去點火,衛(wèi)星拍得一清二楚,容易被抓到,你晚上去則可以查無對證,誰也認不出你是誰。”(20210730XGB1)

(3) 雙替代補貼政策的敷衍遵從

北方進入冬季后霧霾天氣多發(fā),其中散煤燃燒是重要原因,農(nóng)戶燒煤取暖產(chǎn)生大量污染物,嚴重污染空氣,威脅群眾身體健康,為此,國家提出要通過價格支持政策促進北方地區(qū)加快實現(xiàn)清潔供暖。L市遵照上級政府指示,出臺《2017年“電代煤”專項資金補貼辦法》和《2017年“氣代煤”專項資金補貼辦法》(以下簡稱“雙替代補貼政策”)。雙替代補貼政策旨在通過為用戶購置設備或運行設備提供部分補貼,變農(nóng)戶燒煤取暖為用電氣取暖,從而減輕大氣污染。雙替代補貼政策作為一種激勵性政策,允許農(nóng)戶在清潔取暖的同時領取政府補貼,理應得到農(nóng)戶的支持配合,取得理想的政策效果,但在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),大部分村民對雙替代設備購置優(yōu)惠政策一知半解,對設備運行補貼政策聞所未聞,即便少數(shù)村民偶有聽說,對政策的真實性也是持懷疑態(tài)度?！坝羞@好事嗎?我們沒聽說過,就算有補貼也得自己先墊付,還不知道以后到底補不補呢?！?20210821CM1)顯然,有效參與并享受雙替代補貼政策的村民并不多,雙替代補貼政策在基層遇阻。究其原因,與基層干部宣傳不力、落實不嚴不無關系。所謂“上面千條線,下面一根針”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每天要落實上級政府包括各職能部門交辦的多項政策,在有限精力與繁重任務的沖突中,基層干部已在豐富的工作經(jīng)驗中總結(jié)出“哪些需要認真貫徹落實,哪些走個過場就行,哪些很可能不了了之”的規(guī)律[32]。由于雙替代補貼政策尚未被上級政府納入嚴格的考核范圍,也并非凸顯政績的亮點工程,基層政府缺乏強大的動力去積極宣傳政策內(nèi)容,民眾不問便不主動告知,有人詢問也是模糊告知,導致處于信息鏈末端的民眾對此政策優(yōu)惠所知寥寥,雙替代補貼政策被懸空或敷衍遵從,既背離了政策初衷,亦不符合目標群體實際利益。

(4) 天然氣村村通政策的拖延遵從

天然氣是一種優(yōu)質(zhì)、高效、清潔的低碳能源,推廣使用天然氣對調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、治理大氣污染、推動節(jié)能減排、穩(wěn)增長惠民生促發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。近年來,為鞏固清潔取暖雙替代補貼政策成果,L市提出要深入推進天然氣入村入戶工程,實現(xiàn)天然氣村村通。據(jù)了解,當?shù)剞r(nóng)村天然氣管道鋪設工作被L市政府統(tǒng)一外包給當?shù)匾患姨烊粴夤?由于政府沒有提供相應的補貼,該天然氣公司在粗略估算成本后,統(tǒng)一將安裝費定價為5 000元,每戶堅持自愿、自費的原則報名。兩年過去,有些村莊報名者至今寥寥無幾;有些村莊雖有報名者,但報名人數(shù)不足全村1/3,因不符合規(guī)模經(jīng)濟效應,遲遲沒有得到安裝。整體看來,A鎮(zhèn)各村天然氣村村通項目進展并不順利。一是天然氣村村通項目受到來自目標群體的強大阻力。隨著城市化快速推進,A鎮(zhèn)出現(xiàn)嚴重的空心化、老齡化問題,農(nóng)村剩下的多是一些留守老人,對這些留守老人來說,天然氣管道鋪設基礎費用是一筆不小的開支,同時他們也擔心天然氣使用不當,存在安全問題,因而缺乏安裝天然氣的意愿與動力。“用天然氣是很省錢,但安裝費太貴,我都年紀這么大了,不值當(安裝天然氣設備),再說了,萬一用不好,還可能會中毒爆炸?！?20210810CM2)二是天然氣村村通項目未引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的高度重視。由于上級政府對天然氣村村通項目沒有任何硬性規(guī)定,該項目并非當前上級考察的重點任務,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村組干部便缺乏足夠的遵從動力,加之之前在宣傳動員村民安裝天然氣工作時遇到較大阻力,基層干部便能拖就拖,只要上級沒有強制要求定指標、抓成績,他們便把這項棘手工作擱置一邊。目前,在A鎮(zhèn)多個村可見地面坑坑洼洼,之前為掩埋天然氣管道專門所挖,現(xiàn)被擱置一旁,無人問津。

四、 基層政府策略性政策遵從的行為邏輯

1. 任務壓力強力驅(qū)動

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政壓力的聚集地,遵循任務導向邏輯,如何完成上級交付的指標任務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先考慮和重視的事務,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理活動也大都以此為中心展開[33]。上級政府利用行政動員調(diào)動基層政府積極性,輔之以有效的監(jiān)督考核手段,對政策結(jié)果進行懲罰問責,促使基層政府快速響應任務要求。

第一,行政動員。行政動員通過賦予權力和施加壓力,提供力量支撐,促進主體積極回應和有序組織,反映了政策推進的權威性[34]。在垃圾治理和禁燒兩個案例中,上級政府層層動員,權力和壓力同時下達到基層政府。一方面,省級政府遵照中央政策精神出臺相關政策文件,將政策目標任務自上而下傳遞,在層級動員過程中不斷明確具體政策要求,同時賦權基層政府,使之政策遵從行動具有合法性,并調(diào)配一定數(shù)量的資源。另一方面,縣級政府作為基層政府的直系上級,也是基層政府最直接的壓力源,通過建立不同規(guī)格的領導小組負責主持專項工作,召開全體會議或?qū)ｎ}會議,確定任務清單,細化分解政策方案,明確政策實施路線圖和時間表,保證相關政策部署得以在基層落實。

第二,監(jiān)督考核。過程監(jiān)督和績效考核是中央強化地方政策遵從的重要途徑,通過將政策目標變?yōu)檎稳蝿?強化地方政策遵從的動力。在垃圾治理案例中,為確保上級各項決策部署在基層落實,該市政府聯(lián)合相關部門下鄉(xiāng)入村進行不定期的突擊檢查,切實監(jiān)督基層政府垃圾治理各項工作;后組織專項督察組到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行大規(guī)模考核驗收,對當?shù)乩卫砉ぷ鬟M行打分評比,力圖提高督查強度,有效監(jiān)管基層政府政策遵從情況。在禁燒案例中,該市更是綜合運用行政監(jiān)督、技術監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和社會監(jiān)督等多樣化監(jiān)督手段,確?；鶎诱駨穆鋵?。如大力投資安裝“藍天衛(wèi)士”監(jiān)測系統(tǒng),全天候?qū)崟r監(jiān)督各地禁燒情況;交叉組織多部門不定時進行突擊檢查;面向群眾設立舉報熱線電話,廣泛發(fā)動群眾力量加強監(jiān)督等。

第三,處罰問責。“動員千遍,不如問責一次。”問責是強化基層政府監(jiān)督管理的利器,上級政府就政策落實情況對基層相應責任人進行問責,能實現(xiàn)以問責促落實的效果。在垃圾治理案例中,上級政府經(jīng)過綜合多輪考核后,對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的垃圾治理績效進行排名,并以此為懲處依據(jù),對排名墊底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行通報批評,召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人集中約談會,責令鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人整改、立軍令狀等,以處罰傳導責任與壓力。在禁燒案例中,處罰問責內(nèi)容更為廣泛,形式更為多樣。一旦發(fā)現(xiàn)有人焚燒秸稈,則根據(jù)點火面積大小和能否找到縱火責任人,作出扣繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金、責令基層干部書面檢討、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在新聞媒體前自我檢查、約談等處罰。基層政府面臨上級政府在物質(zhì)與精神上的雙重處罰,承受較大的政策壓力,能夠快速響應上級的政策任務。

2. 目標群體選擇性反饋配合

目標群體作為政策最終落腳點,對政策的認知、認同程度和遵從成本決定了其對政策的配合程度[35]。剖析四個案例可以發(fā)現(xiàn),在不同的政策情境中,目標群體主要是基于自身利益的考量,呈現(xiàn)出自發(fā)式有序配合、抗爭式利益表達和觀望式被動等待等不同的反饋配合形式,給基層政府的政策遵從帶來不同程度的影響。

第一,自發(fā)式有序配合。政策對象自發(fā)式有序配合是基層政府實現(xiàn)政策實質(zhì)性遵從的前提條件。往往是在收益型政策中,獲取信息的目標群體為積極謀取個人權益,選擇自發(fā)式有序配合。在垃圾治理案例中,目標群體無需付出任何成本代價,只要按照規(guī)定將垃圾就近投放至指定位置,便能獲得一個相對良好的村居環(huán)境,身體健康也更能得到保障,目標群體實際利益無疑與垃圾治理政策改善鄉(xiāng)村環(huán)境面貌的目標相契合,因此,目標群體普遍持積極支持態(tài)度,自覺配合該政策,加之該政策本身任務屬性嚴格,基層政府在強大的政策遵從動力驅(qū)使下,遵從行為也更加順利,能夠?qū)崿F(xiàn)對垃圾治理政策的實質(zhì)性遵從。

第二,抗爭式利益表達。政策對象抗爭式利益表達是基層政府實現(xiàn)政策遵從的客觀阻礙。當政策目標或要求與目標群體利益相悖,尤其是民眾原有利益受損時,往往采取抗爭方式進行利益表達。在禁燒案例中,禁燒從長遠來看對于國家、社會以及目標群體而言是利好政策,但它與目標群體的短期利益相沖突,被目標群體認定為損失型政策,招致目標群體的強烈不滿與反對。盡管禁燒政策任務屬性嚴格,基層政府壓力巨大,但由于目標群體拒不配合,最終只能形式化遵從禁燒政策。在天然氣村村通案例中,由于缺乏相應的配套資金補貼,安裝成本遠高于預期收益,目標群體對此望而生畏,同樣將之定義為損失型政策,不愿響應配合該政策,但因為該政策任務屬性并不嚴格,基層政府最終選擇拖延遵從。在以上兩案例中,目標群體通過抗爭式利益表達暫時保全了自身短期利益。

第三,觀望式被動等待。政策對象觀望式被動等待容易助長基層政府政策遵從的異化行為。在政策要求不損害目標群體既有利益的收益型政策中,目標群體所掌握的信息量會影響其選擇自發(fā)式有序配合還是觀望式被動等待。雙替代補貼政策對目標群體來說固然是收益型政策,理應得到民眾支持,但由于該政策任務屬性不嚴格,工作負擔繁重的基層政府缺乏政策宣傳動力,因此,處于信息劣勢地位的絕大多數(shù)民眾對雙替代補貼政策不知曉、不了解,即便有少部分民眾對該政策略有耳聞,在詢問基層干部得到語焉不詳?shù)幕卮鸷?也沒有主動尋求其他途徑深入了解該政策,只是觀望被動等待。觀望被動等待的后果就是目標群體的政策福利由基層政府決定,除非該政策任務屬性變嚴格,成功吸引基層政府的注意力,成為基層干部不得不落實的工作,否則,政策對象觀望式被動等待無法激發(fā)基層干部的政策遵從動力,只能被工作負擔繁重的基層干部敷衍應付。

3. 基層政府資源約束下的自由

通過不同的案例觀察,基層政府的政策遵從行為不僅取決于任務屬性嚴格性和目標群體配合度,而且受自身結(jié)構(gòu)性資源約束和自主性空間的共同調(diào)節(jié),基層政府所掌握的治理資源和自主性空間增加了基層治理難度和政策遵從行為復雜性。

第一,資源性約束。基層政府政策遵從行為有賴于相應的資源支撐?；鶎诱卫碣Y源包括科層制內(nèi)部的制度化資源和自致資源,大多數(shù)基層政府制度化資源有限,自致資源的拓展能力不穩(wěn)定,因而普遍面臨著不同程度的資源約束,同時基層任務壓力在不斷膨脹,任務—資源沖突導致了基層政府工作中的權衡,從而根據(jù)各項工作重要性逐級差序分配資源[22]。在禁燒案例中,禁燒政策具有嚴格的任務屬性,基層政府必須遵從落實,但苦于資源匱乏,只能粗暴執(zhí)行禁燒指令而無力解決秸稈綜合利用問題,因此遭到目標群體的極力反對。換言之,如果基層政府擁有相對充足的資源,能協(xié)助農(nóng)民處理好秸稈利用,不影響農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)民對禁燒政策的態(tài)度會不同,該政策也能得到實質(zhì)性遵從,但受制于有限的治理資源,基層政府只能先從形式上遵從禁燒政策。顯然,治理資源是調(diào)節(jié)基層政府政策遵從效果的重要變量。

第二,自主性空間。盡管面對高壓環(huán)境和現(xiàn)實多重約束,基層政府仍然擁有一定的自主性空間,也即基層政府在特定條件下可按照自己的意志自主行事。這種自主性有助于彌合政策統(tǒng)一性與具體地方實際之間的差距,但同時也會產(chǎn)生基層政府不作為或亂作為的風險。在本文中,上級政府雖然大力提倡雙替代補貼政策和天然氣村村通政策,但并未就此對基層政府提出考核要求,因此,基層政府處于一個較為寬松的環(huán)境中,具有相對充分的自主決定權。雙替代補貼政策雖于民有利,但基層干部已在豐富的工作經(jīng)驗中逐漸摸索出根據(jù)任務緊迫程度來優(yōu)先排序、落實工作的“規(guī)律”,在綜合現(xiàn)有工作負擔和考核壓力后,選擇忽視民眾實際利益,敷衍遵從雙替代補貼政策。在天然氣村村通政策中,基層干部同樣大有回旋余地,在政策未受到民眾青睞后,基層干部也不愿強人所難,將這一棘手工作往后拖延,最后不了了之。

五、 研究結(jié)論與討論

1. 研究結(jié)論

現(xiàn)實中基層政府及一線公務人員并非是完全遵從既有政策安排來采取合乎規(guī)定措施的機械人,處于壓力型體制下的基層政府不僅要完成上級任務,讓上級滿意,同時也受基層具體實際的制約,他們往往會根據(jù)任務屬性嚴格性和目標群體配合程度靈活采用策略性遵從行為。一般來說,當上級政府任務嚴格性高時,基層政府具有強大的動力遵從上級政策指令,落實具體工作,但是受制于目標群體配合程度和基層治理資源約束,基層政府為按時完成上級交辦的任務,往往會靈活變通,首先保證從最低限度的形式上遵從政策,在目標群體積極配合的基礎上,可能實現(xiàn)實質(zhì)性遵從。當上級政府任務屬性嚴格性低時,基層政府處于寬松的政策環(huán)境中,多利用自主決定權,變通式遵從上級政策:選擇將有限的注意力放在他們認知中“更重要”的政策任務上,敷衍遵從“不重要”的政策,或因政策在基層遇冷受阻,選擇邊走邊看,拖延遵從。本文整合基層政府政策遵從過程,展示現(xiàn)實中基層政府差異化的政策遵從模式及其行為邏輯,具體見圖3。

圖3 基層政府政策遵從行為模式及其影響因素

2. 進一步的延展討論

第一,考察基層政府政策遵從影響因素為我們理解國家治理有效性提供了微觀窗口。任務屬性嚴格性是決定基層政府政策遵從的關鍵因素。一方面,目前我國壓力型體制下的運動式治理仍具有現(xiàn)實意義。運動式治理通過強化任務壓力和問責風險,增強基層政府對復雜艱巨、臨時性政策的遵從動力,繼而在限定時間內(nèi)集中注意力完成特定任務,快速實現(xiàn)政策目標,但運動式治理適用于何種政策領域、是否有助于建立優(yōu)化治理長效機制仍有待進一步商榷。另一方面,當前部分基層干部仍堅持以“對上負責”為中心的工作偏好,存在“看上不看下”的心理。在官僚科層制里,基層干部的任免權和考核權都集中在上級領導手中,靠上級拍板而非群眾評議,導致少數(shù)基層干部唯上不唯實,工作以“讓上級滿意”為宗旨,忽視群眾滿意度,長此以往,容易損害政府形象。

第二,目標群體在不同類型的政策中表現(xiàn)出不同的反饋配合模式,進而對基層政府政策遵從行為的影響具有不穩(wěn)定性。在任務屬性嚴格的損失型政策中,目標群體易產(chǎn)生利益剝奪感,反對呼聲高漲,拒不配合,基層政府不得不衡量目標群體的反對程度,在考慮基層實際的基礎上“與民共謀”,尋求形式上的遵從。在任務屬性不嚴格的收益型政策中,目標群體對“額外”收益并不抱有希望,加之信息有限,因而對政策可能帶來的收益響應程度較低,導致基層政府消極懈怠,懸置政策,進而影響目標群體的社會福利。當然,有關目標群體在不同政策類型中表現(xiàn)出不同的反饋配合模式,還有待后續(xù)進一步實證研究,得出更為科學的結(jié)論。

第三,除任務屬性和目標群體兩大因素外,基層政府的自主性空間增加了政策遵從的不確定性。由于基層政府的工作場景多是和民眾直接接觸的公共空間,作為公共服務的直接提供者,基層政府的自主決策行為與目標群體的社會福利水平密切相關。在繁重且相互沖突的工作任務中,基層政府對特定形勢的研判解讀和注意力分配,在很大程度上可以決定目標群體能否享受到某項公共服務,其服務能力更是直接影響公共服務質(zhì)量和目標群體滿意度。對于少數(shù)缺乏公共精神的基層干部,所擁有的自主性空間極易成為其漠視群眾、任性用權的溫床,如何合理規(guī)范基層政府自主決策權,將之保持在一個適度范圍內(nèi),仍是一個長遠的研究課題。

總體而言,國外政策遵從研究已較為成熟,且多從量化角度展開,國內(nèi)雖不乏從目標群體這一主體展開政策遵從的量化研究,但較少立足政策執(zhí)行者來研究政策遵從。國內(nèi)雖有豐富的本土政策執(zhí)行相關研究,但政策過程中的政策執(zhí)行與政策遵從存在本質(zhì)區(qū)別。一是主體和數(shù)量不同。政策執(zhí)行的主體是單一的政策執(zhí)行者;而政策遵從的主體更為多元,包括政策執(zhí)行者和目標群體。二是方向和側(cè)重點不同。政策執(zhí)行強調(diào)向下具體落實政策,并伴隨著相應的資源下沉;而政策遵從強調(diào)下級對上級的遵從,內(nèi)含明顯的對上負責的從屬關系。本文試圖就政策遵從研究作出些許努力,從主體數(shù)量、方向與側(cè)重點兩方面厘清政策執(zhí)行與政策遵從的差異,并綜合上級政策制定者的任務屬性與目標群體的配合程度,探討基層政府這一政策執(zhí)行者的政策遵從行為。同時,本文不可避免存在一些不足之處,如基層治理環(huán)境復雜嚴峻,基層政府政策遵從行為受多種因素共同作用,這里用任務屬性嚴格性和目標群體配合度二維指標來構(gòu)建基層政府的政策遵從行為模式似乎有些簡化,但本文意在提供一個政策主體的綜合視角,以引起學界對政策遵從過程中的政策制定者與目標群體的雙重關注,豐富政策過程中基層政府的相關研究。此外,在具體案例選擇上,盡管本文聚焦環(huán)保問題相對典型的北方地區(qū),并采用多案例比較分析,以小見大,得出基層政府環(huán)保政策遵從的一些普遍性特點,但由于案例研究方法自身局限性以及樣本選擇有限性,基于本文案例所得出的研究結(jié)論在解釋其他地區(qū)的環(huán)保政策遵從、其他政策方面的遵從邏輯時仍有待進一步深化拓展,未來可從全國范圍內(nèi)選取案例,擴大案例樣本總量,得出更為全面的結(jié)論。