文／周志炫、胡仕婷 廣州市城市更新土地整備保障中心 廣東廣州 510000

1.北京市規(guī)劃實施促進以及城市更新的實踐經(jīng)驗

1.1 北京市國土空間規(guī)劃實施促進的實踐經(jīng)驗

北京市在總體規(guī)劃編制時同步開展了總體規(guī)劃實施工作方案的編制，并形成了規(guī)劃實施的任務(wù)清單。任務(wù)清單作為在總體規(guī)劃與具體實施行動之間的橋梁和紐帶，既細化明確了為達成總規(guī)目標要開展的各項具體任務(wù)，同時也作為切實指導(dǎo)實施的綱領(lǐng)。北京市建立了“總體規(guī)劃-工作方案-任務(wù)清單-實施行動”的自上而下，層層推進的傳導(dǎo)體系，從而有效支撐了總體規(guī)劃的落實[1]。北京市在總體規(guī)劃實施方面的經(jīng)驗有下：

（1）建立相對完善的工作機制。在工作機制的建立上，不僅成立規(guī)劃實施專班統(tǒng)籌和配合各項實施任務(wù)，還從細化實施任務(wù)、明確責任分工、規(guī)定實施期限三個方面提出了具體要求，建立了實施專班領(lǐng)導(dǎo)下的任務(wù)明確、責任分明、部門協(xié)作、時間清晰的總體規(guī)劃實施工作機制。

（2）細化了規(guī)劃實施的各項任務(wù)?！度蝿?wù)清單》依據(jù)總體規(guī)劃要求從措施、目標、重點區(qū)域、重點行動、責任主體、實施時間等方面明確了每一項任務(wù)的具體內(nèi)容和實施要求。

（3）明確了每項任務(wù)的主責部門，同時強調(diào)部門協(xié)作。在總規(guī)任務(wù)清單編制時，充分結(jié)合任務(wù)內(nèi)容和各部門事權(quán)，確定主責部門；同時注重上下級政府之間的縱向聯(lián)動，以及不同部門之間的橫向協(xié)作。

（4）規(guī)定了每項任務(wù)的完成時限，并充分體現(xiàn)了剛彈結(jié)合的原則。針對不同類型的任務(wù)，在完成時限上有著不同的要求，剛彈相濟。

1.1.1 有序推進總規(guī)引領(lǐng)下的多層級規(guī)劃編制工作

北京市國土空間規(guī)劃分為市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級，總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃三類。在規(guī)劃編制層面，《任務(wù)清單》明確了需要編制的各項規(guī)劃內(nèi)容，指出要以規(guī)劃編制為依托，制定相應(yīng)的實施方案或?qū)嵤┮c，并同步研究配套實施路徑和保障措施。

總規(guī)編制方面，已經(jīng)全面完成十四個分區(qū)的規(guī)劃編制。

專項規(guī)劃編制方面，已經(jīng)編制完成并公開三十余項專項規(guī)劃，覆蓋城市更新、交通、歷史文化等各個領(lǐng)域。

詳細規(guī)劃編制方面，已經(jīng)完成首鋼高端產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)區(qū)南區(qū)、首都功能核心區(qū)控規(guī)編制，其它地區(qū)詳細規(guī)劃正按照需求有序推進中。

1.1.2 明確并推進重點功能區(qū)、重大項目、重點任務(wù)建設(shè)

高效推進重點功能區(qū)建設(shè)?？傮w規(guī)劃明確了重要歷史文脈保護區(qū)、城市副中心、三大文化帶、三城一區(qū)、其它重要功能區(qū)共五大類重點城市功能區(qū)?！度蝿?wù)清單》明確了每一類功能區(qū)每一個重點區(qū)域的建設(shè)內(nèi)容，經(jīng)過第一階段的實施推進，效果顯著，“三城一區(qū)”建設(shè)取得重大成成效。

高質(zhì)量完成重大項目建設(shè)任務(wù)。《工作清單》明確指出要統(tǒng)籌做好2022 年北京冬奧會、2019 北京世園會和北京新機場等重大項目建設(shè)。目前總體規(guī)劃第一階段的重大項目建設(shè)任務(wù)全面完成。

有序推進重點專項任務(wù)?！豆ぷ髑鍐巍分贫?7 項專項任務(wù)，涵蓋人口疏解、減量發(fā)展、歷史文化保護、生態(tài)修復(fù)、人居環(huán)境整治、違法建設(shè)治理等各方面。經(jīng)過第一階段的實施，常住人口規(guī)模得到有效控制，建設(shè)用地減量得到有效貫徹，生態(tài)修復(fù)、文化保護有效落實。

1.1.3 規(guī)劃實施保障與實施監(jiān)督

政策機制和標準規(guī)范體系建設(shè)。北京市城市總體規(guī)劃指出制定完善重點領(lǐng)域政策，完善技術(shù)標準和規(guī)范體系等。依據(jù)總體規(guī)劃實施的要求，《任務(wù)清單》確定了36 項政策機制建設(shè)任務(wù)。制度建設(shè)方面，相繼出臺了自然資源管理制度、租購并舉的住房制度等。標準規(guī)范方面，出臺了國土空間規(guī)劃制圖標準、分區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)要求等一系列地方技術(shù)標準和規(guī)范體系。

建立體檢評估制度。建立規(guī)劃實施評估監(jiān)督制度，包括年度體檢和五年評估，其中年度體檢結(jié)果作為編制下一年度實施規(guī)劃的重要依據(jù)，五年評估結(jié)果作為編制近期建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。體檢評估工作充分對接總規(guī)實施和政府施政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為有效實施總規(guī)的抓手，同時也成為政府治理城市的重要工具。

1.2 北京市城市更新的實踐經(jīng)驗

1.2.1 系統(tǒng)構(gòu)建三位一體的新型編管體系，深化規(guī)劃管理體制機制改革

根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》，明確建設(shè)主導(dǎo)街區(qū)、生態(tài)復(fù)合街區(qū)、戰(zhàn)略留白街區(qū)三種街區(qū)類型，增量街區(qū)規(guī)劃和存量街區(qū)更新規(guī)劃兩種編制方法，存量更新、優(yōu)化完善、動態(tài)引導(dǎo)三種實施導(dǎo)向，構(gòu)建“管控圖則+引導(dǎo)導(dǎo)則+管理規(guī)則”三位一體的新型編管體系，健全閉環(huán)管理的評估監(jiān)測機制，嚴格規(guī)劃修編，推動建立程序規(guī)范、權(quán)責清晰、公開透明、監(jiān)督有力的工作機制。

1.2.2 探索提出“清單式”“菜單式”工作模式，以政策機制協(xié)調(diào)利益分配

北京市發(fā)揮規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用，將城區(qū)控制性規(guī)劃分為兩種，新建街區(qū)控規(guī)和存量街區(qū)控規(guī)。新建街區(qū)控規(guī)強調(diào)自上而下的思路，整合平衡規(guī)劃指標，集約高效利用資源；存量街區(qū)控規(guī)注重自下而上的思路，以街區(qū)為實施單元，采用“清單式”“菜單式”的工作方法。

圖1 新建與存量街區(qū)示意圖

（1）四步走、八清單，一套機制促實施

北京市以昌平回天地區(qū)街區(qū)控制性詳細規(guī)劃為樣板，統(tǒng)籌街區(qū)增量和存量，結(jié)合當?shù)毓芾韺嶋H，提出了6 大規(guī)劃策略和36 個規(guī)劃重點，并創(chuàng)新性地制定了“四步走”、“八個清單”和“一套機制”的控制性詳細規(guī)劃管理方法，該方案具有適應(yīng)性和可擴展性，適用于大型社區(qū)的管理。第一步是通過調(diào)查和評估實際城市布局來發(fā)現(xiàn)問題，形成問題清單和資源清單；第二步是通過多方利益相關(guān)者協(xié)商來發(fā)現(xiàn)實際需求，形成需求清單和愿景清單；第三步是制定整體策劃和政策，形成策略清單和政策清單；第四步是制定行動計劃推動實施，形成任務(wù)清單和項目清單。

圖2 4 步走8 清單示意圖

（2）六策略、三十六要點，以塊統(tǒng)條推更新

在區(qū)級層面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步關(guān)注不同地區(qū)近期的城市更新項目（主要關(guān)注平房區(qū)和老城區(qū)、破舊和廢棄建筑、老建筑和傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)、老舊廠房和低效園區(qū)等）、結(jié)合街區(qū)的具體情況，提出了六大實施策略——公共服務(wù)設(shè)施增設(shè)、交通問題改善、基本保障、質(zhì)量提升、工作和生活環(huán)境優(yōu)化、精細化管理等，除此之外還有36 個實施要點推動更新項目。

（3）實現(xiàn)城市治理邏輯閉環(huán)

打造多元協(xié)商、開放交流的治理平臺，共同發(fā)揮政府、市場、公眾三方的協(xié)同作用。在政府主導(dǎo)方面，發(fā)揮政府在推動區(qū)域更新的主導(dǎo)作用，實現(xiàn)多方資本參與，在公共空間改善、軌道交通和大型項目建設(shè)等方面加大投入；在市場參與方面，重點是通過整合和轉(zhuǎn)型，激發(fā)投資活力和更新動力，促進區(qū)域發(fā)展，提高資產(chǎn)價值；在公眾參與方面，重點加強城市和街道黨組織組建和基層治理，在改造過程中注重居民需求；在社會支持方面，引入規(guī)劃師問責制度，依靠專業(yè)和技術(shù)支持，建立一個具有協(xié)同效應(yīng)、良性互動的城市更新管理組織體系。

1.2.3 結(jié)合立法固化制度建設(shè)成果，通過政策創(chuàng)新激發(fā)更新動力

隨著《北京市城市更新條例》的出臺，從法律層面鞏固了制度建設(shè)成果，明確了北京市城市更新工作應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，落實“三級三類”規(guī)劃體系的要求，單設(shè)“城市更新規(guī)劃”一章，提出城市更新工作要以北京城市總體規(guī)劃為依據(jù)，圍繞新時代首都發(fā)展總主題，按照國土空間規(guī)劃體系要求推進。它強調(diào)控制性詳細規(guī)劃在上位總體規(guī)劃和下位規(guī)劃實施之間的中間環(huán)節(jié)作用，通過控制性詳細規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃在時間、空間和區(qū)域上整合資源和任務(wù)，通過國家空間規(guī)劃的一張圖系統(tǒng)對城市更新規(guī)劃進行全生命周期管理，實現(xiàn)土地資源的統(tǒng)籌配置和高效利用。政策紅利的釋放加快了更新步伐，有效推動了城市更新。深入制定減量化背景下的城市更新激勵政策，制定北京城市更新“1+N+X”制度體系。

2.廣州市規(guī)劃實施促進以及城市更新的做法

《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035 年）》正式公開征求社會公眾意見,突出發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)空間、歷史文脈、生態(tài)文明、公服設(shè)施、社會治理“六個有利于”的原則，主要內(nèi)容是定規(guī)模、劃分區(qū)、落重點、控節(jié)奏。對于后續(xù)城市更新中的年度計劃、規(guī)劃編制與審批、制度創(chuàng)新等起到重要的指導(dǎo)作用。

2.1 主要內(nèi)容

2.1.1 明確更新規(guī)模

多方法預(yù)測更新規(guī)模，為各區(qū)制定更新指標，廣州市推動城市更新最主要的動力有兩個方面：一方面是達到廣東省自然資源廳下達的更新任務(wù)，另一個是廣州市開發(fā)強度已接近30%的生態(tài)宜居警戒線，迫切需要存量空間的支撐。因此，專項規(guī)劃結(jié)合各方面的需求，按照2035 年60%的建設(shè)用地由存量用地支撐的目標，提出城市更新推進的規(guī)模目標：2025 年-100 平方公里；2030 年-200平方公里；2035 年-300 平方公里。

2.1.2 劃定分區(qū)、明確分類指引

劃定城市更新分區(qū)、提出分類更新指引。本次規(guī)劃銜接國土空間總體規(guī)劃布局，劃分3 類一級分區(qū)、5 類二級分區(qū)，以及6 類城市更新項目。

這個“分區(qū)分策”主要強調(diào)四個方面：（1）歷史文化保護區(qū)以保護為主；（2）重點發(fā)展平臺與基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域鼓勵連片開發(fā)；（3）中心城區(qū)中的類城市化地區(qū)（城中村）可全面改造，其他城市化地區(qū)以微改造、混合改造為主；（4）外圍地區(qū)中的改造以鄉(xiāng)村整治為主。

2.1.3 明確推進時序

（1）以清單定項目原則

全面改造的正面清單：涉及重點地區(qū)、重點設(shè)施、重點項目的可以優(yōu)先推進。全年改造的負面清單：不符合生態(tài)、歷史保護、農(nóng)業(yè)保護、資源承載等條件的。其中剛性約束為：國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”、“歷史文化保護規(guī)劃”等。

（2）確定項目時序

明確了“動態(tài)調(diào)整機制”——保持舊村莊舊城鎮(zhèn)全面改造與混合改造的規(guī)?？偭坎蛔兊那疤嵯?，可以對各區(qū)項目安排進行增減；在國家、省、市相關(guān)政策發(fā)生重大改變、城市發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生重要調(diào)整情況下，總量及項目可做出優(yōu)化調(diào)整。

2.2 廣州市城市更新的探索

2.2.1 嚴格落實耕地保護制度

在城市更新中嚴格落實耕地增減平衡和進出平衡制度，引導(dǎo)即可恢復(fù)地類轉(zhuǎn)變?yōu)楦亍?/p>

2.2.2 強調(diào)底線、承載力的專項評估

為更好強調(diào)底線保護與承載力支撐，本次專項規(guī)劃提出歷史文化遺產(chǎn)現(xiàn)場調(diào)查、古樹名木及其后續(xù)資源、大樹的電子檔案和“樹地圖”、市政基礎(chǔ)設(shè)施承載能力評估、洪澇安全評估、地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量評估（位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的）[3]。

2.2.3 探索新型規(guī)劃管理機制

建立“單元詳細規(guī)劃+地塊詳細規(guī)劃”分層編制和分級審批管控體系，以提高編審效率。未來更新單元規(guī)劃主要管“主導(dǎo)功能、總體規(guī)模、底線控制要素”等，由具有詳細規(guī)劃審批權(quán)限的部門審批，而地塊詳細規(guī)劃涉及“地塊位置、界線、性質(zhì)、指標”等具體內(nèi)容按規(guī)定則下放。

2.2.4 開發(fā)強度的控制與鼓勵制度

探索城市更新地區(qū)的開發(fā)強度分區(qū)管控規(guī)則提出開發(fā)強度上限要求。這是下一階段規(guī)劃部門的工作重點，是對“以經(jīng)濟平衡”為底層邏輯的修正。也提出“探索容積率獎勵制度，在資源環(huán)境可承載并保障空間品質(zhì)的前提下，對無償提供符合規(guī)定的政府儲備用地、超出規(guī)定提供公共服務(wù)設(shè)施用地或者對歷史文化保護做出貢獻的城市更新項目，可按有關(guān)政策給予容積率獎勵[2]?！?/p>

2.2.5 探索新制度

為激發(fā)市場活力，本次專項規(guī)劃還提出了一些創(chuàng)新的制度：如工業(yè)連片更新可探索“政府征收儲備、企業(yè)聯(lián)合改造、多方共同參與的利益共享機制”；如村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)交由政府收儲的，可給予貨幣或者物業(yè)補償；或采用掛賬收儲、共享開發(fā)的模式；如歷史文化街區(qū)中探索規(guī)劃建筑退讓、退界標準按不低于現(xiàn)狀水平執(zhí)行；環(huán)境保護、消防安全、衛(wèi)生防疫等受條件限制確有困難的，可采用“一案一審”的方式；如對于市政基礎(chǔ)設(shè)施，探索宗地合并、場地共用、功能混合的土地利用新模式；如公共服務(wù)設(shè)施，提倡同類公共服務(wù)設(shè)施用地的兼容和空間利用。

3.對比后的思考啟示

“三分規(guī)劃、七分實施”，好的規(guī)劃必須要靠有效的規(guī)劃實施來保障。北京市在總規(guī)編制時便提前謀劃，制定了《工作方案》和《任務(wù)清單》，作為規(guī)劃實施的指導(dǎo)依據(jù)，聯(lián)結(jié)總規(guī)與實施的紐帶。在清單中即明確了總規(guī)引領(lǐng)下的規(guī)劃編制體系與編制任務(wù)，明確了重點建設(shè)的功能區(qū)域、實施的重大項目和重點專項任務(wù)，提出了為保障規(guī)劃的實施需要建立和逐步完善的政策體系、遵循的標準規(guī)范、采取的評估監(jiān)督機制。最終的規(guī)劃實施也按照任務(wù)清單要求，逐項開展。實施的結(jié)果也證明了，上述措施和做法對北京城市總體規(guī)劃的實施具有重要意義，為北京城市總體規(guī)劃第一階段目標的順利實現(xiàn)做出了重要貢獻。

3.1 建立實施傳導(dǎo)機制

制定配套管控規(guī)則，完善規(guī)劃實施全過程管理，在規(guī)劃編制中統(tǒng)籌考慮土地整備和分期實施，建立編制、審批、實施、運維閉環(huán)管理體系，促進物質(zhì)空間和城市管理“雙提升”，實現(xiàn)人居環(huán)境和城市品質(zhì)“雙優(yōu)化”。

3.2 實行動態(tài)監(jiān)測

探索建立技術(shù)指標和規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測機制，為評價規(guī)劃實施情況提供必要的定量分析技術(shù)支撐，為幫助規(guī)劃實施提供重要決策依據(jù)，探索一鍵式幫助各級規(guī)劃部門管理人員和業(yè)務(wù)人員了解城市規(guī)劃建設(shè)情況，了解規(guī)劃實施情況，幫助實時進行規(guī)劃評價分析，可以幫助監(jiān)測和分析不同時序、不同空間尺度、不同專業(yè)的城市規(guī)劃指標變化情況，并應(yīng)用建模等新技術(shù)方法對不同規(guī)劃指標進行綜合分析和計算。

3.3 開展分析評估

探索實現(xiàn)“規(guī)劃編制-規(guī)劃審批-規(guī)劃實施評估-規(guī)劃反饋”的循證閉環(huán)，從優(yōu)化城市功能、改善居住條件、補充設(shè)施配套、提升公共空間、促進業(yè)態(tài)發(fā)展等方面分析評估街區(qū)的現(xiàn)實問題，最后將一次性工作轉(zhuǎn)化為長期的動態(tài)跟進和推進，及時更新問題和資源清單、任務(wù)和項目清單，動態(tài)納入規(guī)劃實施計劃，推動規(guī)劃有序?qū)嵤?/p>

圖3 循證閉環(huán)示意圖

結(jié)語：

綜上，規(guī)劃實施在時間維度上，要遵循全生命周期管理理念；在空間維度上，要促進成片連片改造；在機制上，要建立規(guī)劃實施的市區(qū)聯(lián)動機制。作為全國第一個空間規(guī)劃實施促進中心，廣州市空間規(guī)劃實施促進中心可建立一套專門的管理體系，明確規(guī)劃實施的主要內(nèi)容。在規(guī)劃編制前期參與制定類似的實施方案和評估體系，在五年一評估的常規(guī)化工作中，承接更多的評估工作，從而為規(guī)劃編制進行實時反饋，提高規(guī)劃編制的科學性和可行性。